中国地方基层公务员职务职级并行制度优化研究.docx
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中国地方基层公务员职务职级并行制度优化研究
《公务员制度研究》期末论文
题目:
地方基层公务员职务职级并行制度的优化研究
——以辽宁省沈阳市、大连市为例
开课院系:
人文与社会科学学部
开课时间:
2017学年
姓名:
王凯悦,李鹏举,郭丽芳,刘东阳
地方基层公务员职务职级并行制度的优化研究
——以辽宁省沈阳市、大连市为例
摘要
长久以来,我国始终将职务作为政府工作人员晋升的最主要衡量标准。
这一制度在相当长的时间内起到了十分重要且关键的正向作用,但也从一定意义上造成了基层公务员发展空间受限、职级晋升必须考虑职务高低、基层公务员的薪酬水平偏低、普通公务人员与领导干部的津贴补助差距较大等若干普遍现象。
因此,适时地推进基层公务员职务与职级并行制度,并基于实践与反馈进行不断的优化,就显得十分必要且重要。
本文基于管理学的公平理论、激励强化理论和需求层次理论以及心理学的工作倦怠理论和角色压力理论,结合我国现行《公务员法》和公务员管理的现实情况,采用文献研究法、系统研究法、比较研究法、个案研究法,并以辽宁省某地级市推进试点基层公务员职务与职级并行制度的现实情况为样本,对我国基层公务员职务职级并行制度的优化及改进行了初步的探讨。
关键词:
基层公务员;职务;职级;职务职级并行制度
Theoptionalresearchofpositionandrank’sparallelsystemabouttheprimarylevelcivilservant
——TakeQingdaoandWeifang,Shandongprovinceasanexample
Abstract
Foralongtime,ourcountryhasalwaysusedpostsasthemostimportantmeasureofgovernmentstaffpromotion.Thissystemhasplayedaveryimportantandcriticalroleinacertainperiodoftime,butithasalsocausedthedevelopmentspaceofthegrassrootscivilservantstobelimitedinacertainsense.Thepromotionoftherankmusttakeintoaccountthelevelofthedutiesandthesalarylevelofthecivilservantsatthegrassrootslevel.Low,ordinarycivilservantsandleadingcadresofthesubsidygapbetweenthelargerandothercommonphenomenon.Therefore,itisnecessaryandimportanttopromotegrassrootscivilserviceandrankparallelsysteminatimelymannerandtooptimizebasedonpracticeandfeedback.Basedonthetheoryoffairnessofmanagement,thetheoryofstimulatingreinforcementandthetheoryofdemandhierarchyandthetheoryofjobburnoutandthetheoryofjobstress,combinedwiththecurrent"civilservantlaw"andtheactualsituationofcivilservantmanagement,thispaperadoptsliteratureresearchmethod,systemresearchmethod,Thispapermakesapreliminarystudyontheoptimizationandimprovementoftheparallelsystemoftheranksofthecivilservantsatthegrassrootslevelintheprefecture-levelcitiesofShandongProvince.
Keywords:
Grass-rootscivilservants;duties;rank;Positionandrankparallelsystem
第1章引言
1.1选题背景与意义
1.1.1选题背景
目前,我国的公共管理事业正在推进治理体系与治理能力的现代化,改革开放事业成效显著,全面反腐工作逐步向基层拓展,政府的公众形象正在日渐改善,但对于当前公务员群体的管理工作面临着许多现实问题,这就要求公务员内部管理体制需要适时的做出新调整。
伴随着当前政治、经济社会的深刻调整与变化,公务员制度的建设、完善也处于尤为关键的时期,我国《公务员法》推行已有十年,其内容基本涵盖了公务员管理的各个阶段与环节,基本上形成了带有中国特色与中国实际的公务员管理体系。
然而随着实际情况的不断变化,《公务员法》中的一些内容已经不能十分恰当的解决新问题,亟待进行评估整改与细节完善,同时也需要对若干重点问题的创新提供宏观的、顶层的理论与实践支持。
这无疑需要政府与学界不断加强合作,通过研究与调研,探索出一条公务员管理的新路子。
推行基层公务人员的职务与职级并行制度,是我国政府为了深层次改革干部的人事制度、完善公务员的管理制度、建设基层干部的队伍而做出的关键决定。
2015年上半年,中共中央办公厅与国务院办公厅下发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》(以下简称意见)。
截止到2017年上半年,已有山东、辽宁、江苏等重点省份贯彻试点了基层公务员职务与职级并行制度。
其中,辽宁省的沈阳市和大连市为试点地级市,伴随着意见的下发,职务与职级并行制度正在逐渐得到认可,同时也取得了相应的阶段性成果。
如何推广实践,完善优化,将政策的正向效果放大,这仍然需要政府各级各部门进行深入的探索和研究。
1.1.2研究意义
“人才是立国之本,亦是治国之要”,一项制度推行的评价反馈必须以良好的执行实施与贯彻落实为重要标准,而这一标准的实际体现者便是人的因素。
我国广大的政府工作人员是实现治理能力与治理体系现代化的骨干力量和一线实践者,同时也是国家路线方针政策的具体编制者和具体实施者,能否把制度的总体要求转化成具有实际意义的相关政策,把宏观愿景转化成实际的相关工作经验,我国七百多万名基层公务人员承担着关键且重要的作用,并处在不可取代的位置。
公务员职务与职级并行作为基层政府工作人员的人事管理制度、特别是薪酬机制中的重要改革,它的顶层设计与细节调整对于公务员队伍管理的效率和稳定都有着十分关键的作用。
1.2国内外相关研究综述
1.2.1国外相关研究综述
纵观欧美国家的公职人员晋升与薪酬机制,其研究起步较早,也具有相应的研究和实践成果。
对于公职人员的激励理论研究,有需求层次理论、公平理论以及激励强化理论作为支撑。
西方国家所使用的职位分类制度,是其政府雇员管理的基本体系。
该分类制度主要有横向的分类和纵向的分类。
其中,横向分类是指按照专业特征来划分不同的职位,实际上是有关于职位的订立问题;而纵向分类则是根据责任大小以及工作难度来进行职位划分,这也就是我们常说的职级。
对于推行职位分类制度的国家,政府公职人员的管理一般情况下是将专业的职务作为先决因素,来建立有关工作具体内容的职务系统,然而其又把不同工作内容的专业职位纳入全盘的层级系统之中,这就逐渐演变成了以薪酬福利分配为基础的统一的、标准的公职人员管理制度。
西方学者彼得斯认为,欧美国家的政府雇员管理体系的改革对发展中国家有着一定的借鉴意义,同时也存在适用性的问题。
在其知名论著《政府未来的治理模式》当中,将旧有的政府雇员管理制度作为基本参考标准,划分出了四种政府治理新模式,即“市场式、参与式、弹性化、解制型”。
在这四种治理模式的影响之下,旧有的管理原则将受到较为猛烈的冲击。
但是对发展中国家而言,“所普遍需要的是一种更可以被预测的和更负责任的公务员制度”,且不应该是新型治理方式之下的雇员管理体系。
同时,国际著名政治学家、公共行政学家欧文·休在其知名论著《公共管理导论》中提到,通过传统行政模式与新兴的公共治理模式的比较,且伴随着政治、经济、文化的全球化,政府服务于公共治理正在发生着深刻的变革,他认为政府雇员的管理体制改革,亟需借鉴并应用现代企业之中人力资源管理的相关经验与实践成果,让有效的薪资奖励、公平的职位晋升成为提升政府内部治理效率的坚实基础。
综上所述,诸多发达国家公职人员的升迁制度的研究与我国相比,其推行的考评和推行方法更加高效和公开,当然也有部分国家运行着独立于政府系统的薪酬管理部门,但由于职位与职级的类目区分过于繁杂,由此而导致了公职人员在提拔到相应职位时产生了工作懈怠的情绪,以及按照年龄为标准“等”、“靠”等诸多消极现象。
1.2.2国内相关研究综述
2015年初,中共中央办公厅正式印发《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制和研究方法度的意见》,意见正式发布两年多来,国内理论界对关于基层公务员职务与职级并行制度的相关理论研究也不断增加。
然而该政策在各地尚为试点阶段,实践经验相对缺乏,而且国内学人对于该政策的理论专著也极度缺乏,理论基础相对薄弱。
在通过中国知网学术库的检索后,还是有相关的期刊文献进行对该政策的探索和交流。
当下,国内理论界对于公务员职务与职级并行制度的理论探索主要体现在以下几个方面:
(1)党政机关推行公务员职务与职级并行制度的现实意义;
(2)我国在推行公务员职务与职级并行制度过程中暴露的现实问题;
(3)我国在未来推行公务员职务与职级并行制度的相关趋势;
基于具体的文献资料来讲,国内学人对于公务员职务与职级并行制度的研究已经从多方面、多维度上展开,同时也实现了相对应的研究成果,但也只是止步在理论探索层面。
对于推行公务员职务与职级制度中所凸显的现实问题,更多的看成宏观结构上必然的结果,而非制度本身所存在的具体缺陷。
而对于推行公务员职务与职级制度的方式方法上,也缺少了与各级各类政府部门的有效沟通和交流,这就造成了理论与实践的脱节,不利于制度的广泛推行和深度优化。
1.3研究思路与方法
1.3.1研究思路
在研究思路上,首先应该对总体的结构有一定的概括和总领,关键在于尝试分析公务员职务与职级并行制度推行的现实背景、理论意义、现状综述以及所使用的研究方法和内容。
进而明确的界定其关键概念以及核心理论,在关键概念和核心理论的基础之上,有重点的分析制度推行的研究原因、作用、价值以及内在的学理。
在此基础之上详细介绍我国公务员晋升依靠“单一制”的问题以及施行基层公务员职务与职级并行制度的重要性。
通过点明我国当下职务与职级并行制度的试点情况、暴露问题和相关的原因探寻,进而有针对性的对其中所暴露的问题,提出建设性的、理论与实践相结合的制度优化建议。
1.3.2研究方法
文献研究法:
该方法是本论文所采用的最主要的研究路径,一般意义上所指的文献研究法是指基于收集的固有文献作为主要参考文本,用以进行查阅、分析以及综述等一系列研究步骤。
本论文利用中国知网学术库、维普学术数据库以及万方学术数据库进行了学术期刊与理论专著的检索,并在此基础之上进行分析和综述步骤,最终全面掌握了公务员职务与职级并行制度施行问题的理论研究现状和实践试点情况,用以本文的写作和探究。
系统研究法;通过文献检索所获取的期刊资料,对公务员职务与职级并行制度进行多方面的、多维度的探究,尤其是对于制度推行的现状、各级各类部门试点先进经验和暴露问题进行深入分析,进而形成一致的理论逻辑路径,防止研究过于碎片化、非逻辑化。
然后采用广泛参考的方法,把公务员职务与职级并行制度置于公务员人力资源管理的大系统之下,结合相关学术理论,从宏观上剖析影响公务员升迁与激励的具体影响因素。
比较研究法:
比较研究法是将两个或两个以上的研究主体进行一定比较,寻找它们之间的内在关联,进而了解其规律所在,并且进行研究的方法。
本篇论文利用对国内外相关公务员职务与职级并行制度做法的比较,国内各职务层次之间晋升情况的对比,还有从时间维度考虑的对政策设计变化的比较,从中找出我国公务员职务与职级并行制度推进过程中的关键问题,以此来促进未来我国公务员职务与职级并行制度的政策落实。
个案研究法:
该方法是针对某一人或事物在一段时间跨度内进行连续的信息采集并用以进行详细的研究,进而通过现实情况收集、基本案例分析得出推论和理论结果的探究方法。
本论文在具体探讨基层公务员职务与职级并行制度的优化对策的过程中,主要基于辽宁省大连市、辽宁省沈阳市具体试点情况作为个体研究的样本,其同时兼备试点实践的代表性与公务员群体管理的新方法,所以具有研究和参考的相关价值。
第2章理论基础
2.1概念界定
2.1.1职务
在我国现行的《公务员法》中,其第十五条具体表明:
“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列”,第十六条表明:
“公务员职务分为领导职务和非领导职务”。
将公职人员所负责的领导职责为主要指标,把公职人员的职务划分为领导职务与非领导职务,其中,领导职务是指各级各部门中,需要承担领导、决断、策划与监察等责任的职务。
而非领导职务则是在基层实行的,不承担相应的领导、组织责任的职务。
这里所说的非领导职务是具有实际权力的职务,但是不承担普遍意义上领导干部责任。
同时《公务员法》也明确规定,“领导职务层次分为国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职;非领导职务层次分为巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员”。
2.1.2职级
我国现行《公务员法》第十九条明确说明:
“公务员的职务应当对应相应的级别:
公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据;公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。
公务员在同一职务上,可以按照国家规定晋升级别”。
具体来讲,一名公职人员所担任的职级,需要全面凸显其所承担的责任、考评成绩以及工作业绩等多角度的实际表现,也是确定其所享受的薪酬待遇关键指标。
职级的晋升也是我国公务员在区别于职务晋升方面的有一条升迁方式,它能够促进不同类目的公职人员公平考核、统一评价。
公职人员职位的架构中,职务与职级是最主要的两条线索。
其中,职务体现职级,而职级又匹配了相应的职务,两个因素之间虽然严格意义上讲是并行非交叉的关系,存在着一定的差别,职务能够给公务员带来较高标准的权利和义务,而职级则反映了一名公职人员的实际表现、工作效果和年龄资历,赋予了公职人员实际利益和角色满足感。
在我国公务员人力资源管理的体系当中,职务与职级相互区别又相辅相成,一定意义上保障了公务员的权利和义务得以实现。
2.1.3职务与职级并行制度
于2015年由中共中央办公厅与国务院办公厅联合联合发布的《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》指出:
“对县以下机关公务员设置5个职级,由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级,办事员任满8年未提拔,享受科员待遇;科员任满12年未提拔,享受副科待遇;副乡科级、副主任科员满15年未提拔,享受正科级待遇,正科级干部15年未提拔,享受副处级待遇,副县处级干部15年未提拔,享受正处级待遇,职级晋升后,享受相应职务层次非领导职务的工资待遇,但工作岗位不变”。
基层公务员职务与职级并行制度从严格意义上讲是激发公务员工作热情以及实现群体公平的一项机制。
该制度的推行能够有效地、正确地引导基层公职人员的成长发展,进而促使更多的社会人才立足于基层并完成其本职工作。
新制度的施行也会使我国党政机关公职人员的升迁渠道更为科学,能够有效降低近年来日渐增长的基层公务员离职率。
同时更收缩了机关与基层公职人员的升迁差异。
以辽宁省大连市市属机关的公务员为例,五至六年就能晋升一级,而在潍坊县级以下的公职人员则必须经过多年的“等指标”、“靠工龄”才能实现其所谓的工作晋升。
从近两年的制度试点情况来看,各地已经能够有效减小传统公务员晋升方式的长久影响,使基层公职人员管理体系更加趋于科学、合理。
2.2理论基础
2.2.1亚当斯公平理论
20世纪60年代,美国知名管理学家亚当斯最早提出了公平理论。
其主要观点是:
“员工在分配上所能够感受到的公平程度直接影响到其工作的积极性,而这些感觉则源于社会比较或者历史比较。
社会比较是指员工将自己的工作报酬与投入之间的比值,拿来与他人的比值进行比较。
这里的工作报酬,除了所得的物质上的报酬,也包括精神上的鼓励等等。
而员工的工作投入,是指其个人受教育的成本、时间成本以及一些精力的消耗等等。
社会角度的对比是一种与别的个体之间的对比;而历史角度的对比则是与自身过去一段时间的对比。
因此社会对比属于横向对比,历史对比属于纵向对比”。
在具体现实当中,亚当斯的公平理论往往能够得到实践的有效印证,然而在不同雇员的眼中,公平有着不同的阐释。
其中影响雇员对于公平认识的主要干扰来自于以下几点:
第一,雇员基于自身的主观臆断;第二,雇员自身对于公平的学理理解;第三,不同企业的业绩考察手段。
而对于我国基层公务员,想要发挥基于公平理论之上的激发工作热情的目的,需要注意以下几点:
第一,必须突出劳动薪酬的对于员工所起到的激励作用;第二,在群体内塑造公平的发展环境,推行一贯的、公平的业绩考察制度,这是最关键且最为重要的一点,试图创造围绕群体文化的软环境是现代管理学之中最为科学的手段之一;第三,在实施激励手段的过程中要引导雇员树立正向的平等观念。
公平理论固然能使员工对于平等的正向引导和感性认知之间的关系进行区分,并对现实中所存在的公平现象进行主观感知。
但对于我国基层公务员这类群体来讲,公平理论尚存在一些在基本条件未能满足的情况下,导致其没有办法阐释的现象。
因此,公平理论在公务员群体之中有着一定意义上的适用范围,其所产生的激励作用并不会应然的产生。
例如,来自基层的公务员所产生的阻碍其工热情的不公平感,往往是来自于对自身的职业定位过高,而产生的一种主观因素。
所以,在我国施行职务与职级并行制度,并试图达到对公务员群体的激励目的时,应当注意建立平等的业绩考和职业晋升的标准,但由于其工作内容与岗位职责存在着较大的差异,而导致其业绩考核和晋升考察存在着较高的难度,同一级别的公平比较就难以实现。
因此,变“单一制”为“双轨制”,推行公务员职务与职级并行制度,实现类目管理的同时,保障职务与职级的双向交叉考评,能从一定意义上缓解当下广大公务员所存在的对于管理制度设置的不平等感。
2.2.2斯金纳激励强化理论
二十世纪五十年代,美国知名心理学家斯金纳率先提出了激励强化理论,并迅速在企业管理当中得到广泛应用。
斯金纳认为,现代人作为依存社会而存在的个体,必定会根据目标的靶向性而产生一定的或理性、或感性的行为。
并且这种行为所产生的反馈如果是正向性的,那么就会叠加这种行为的使用;反之,如果这种行为所产生的反馈是负向的,人们就会根据反馈而减少或者是禁止这种行为的使用。
因此,管理者可以运用正向、负向强化的反馈所产生的结果,来对雇员的行为进行引导,即我们所说的强化激励理论。
同时,该理论主要分为正强化和负强化两条主线。
其中,正强化是指当职员的个人行为与管理者所规定的日常要求相契合。
那么相应的,管理者就会对其的个人行为进行多角度的鼓励,比如精神上的言语激励和物质上的升职加薪,当员工接受且认同这种行为时,就会不断的叠加正向个人行为的使用频率。
而负强化是指当职员的个人行为与管理者所规定的日常要求相悖时,那么管理者就会通过一些负向的惩罚来引导员工减少这种行为的使用,例如精神层面的通报批评和物质层面的罚款降职等手段。
在我国公务员的现实管理当中,强化理论的应用十分广泛。
但也存在着诸如落实不力、缺乏反馈、监督漏洞的现象,使无论是正向强化还是负向强化都无法产生管理者所预期的激励目的,这种现象在基层政府中存在的尤为广泛。
因此,适时的推行公务员职务与职级并行制度,能从制度层面上有效界定正强化与负强化的管理目的,正确引导公务员的工作态度、工作热情以及职业发展。
2.2.3马斯洛需求层次理论
二十世纪四十年代,美国知名心理学家、管理学家马斯洛在其著作《人类动机理论》中,首次提出了关于需求层次的相关理论,并明确界定了人在不同的发展阶段所表现出的不同特点,进而将人的发展需求划分为五个层级:
“最低层次是生理需求层次,即满足人的生存所必须的最低需求:
而人的最高需求层次则是实现自我,即通过一系列的努力来证明自身的价值并获得一定的社会地位和认可。
这种需求是在人的其它层次需求均达到满足以后才会产生的一种高层次需求。
而居于中间的依次是安全需求、社交需求、尊重需求。
”马斯洛认为,这五个层级的需求并不是独立存在的,而应当看作是互为作用、互为前提的。
因此,在当下物质利益不断凸显其重要作用的同时,政府雇员特别是我国的基层公务员所必须面对的就是,其薪酬水平及职业发展预期能否满足其各个阶段的需求。
这直接决定了我国基层政府能否保证工作效率和工作态度的重要因素,推行公务员职务与职级并行制度,能够从精神层面和物质层面保障公务员特别是基层公务员能够实现其各方面的需求,无论是公平的薪酬保障还是科学的晋升体系,都能够有效降低近年来不断增长的公务员离职率以及工作懈怠、懒政的现象。
2.2.4角色压力与工作倦怠理论
上世纪二十年代,美国心理学家米德将角色压力的相关概念引入社会学理论。
目前,角色压力已成为组织行为学的一个重要研究领域,并业已证实了角色压力对工作效率和工作满意度的重要影响。
而工作倦怠(也称职业枯竭)指个体在工作重压下产生的身心疲劳与耗竭的状态,最早由弗罗伊登伯格于二十世纪七十年代提出。
虽然这里提到的角色压力与工作倦怠的相关理论严格意义上属于心理学范畴,但现代的管理理论正在与科学化的心理学理论相互交融、相互解释,并且具有十分重大的现实意义,因此本节将角色压力和工作倦怠放在一起进行阐释,是公务员职务与职级制度有效推行并进行科学优化的有力支撑。
角色压力实际上是依托于个体而存在的心理状态,具体来讲是因为个体不能完全承担其应该具备的社会责任以及角色人物,或是无法达到群体对其个人角色期望而导致的心理负向情绪。
作为社会日常运行及政府一线工作的主体,公务员这一职业所要求的角色转换必须实现多维度、全方面,但由于在实际操作当中,普通公务员对于角色转换往往有着预期不足、社会化不统一、角色人格与自然人格相斥等问题,并对其心理情绪有着诸多不利影响。
因此,公务员个体需要在其职业发展上做好积极的角色准备、心理准备,并按其重要程度进行划分,进而实现个人角色能够顺利转换。
工作倦怠是相对于角色压力更进一步的心理状态,其实际表现为人格混乱、情感缺失以及成就感低下等心理状态。
从工作倦怠的影响因素上来讲,工作倦怠与角色压力有着十分密切的联系,特别是角色相斥以及角色表象不明都对工作倦怠有着正向加重的作用。
在实际操作当中,公务员群体往往具有较为明显的工作倦怠感,主要是由于职务与职级划分不明,导致薪酬、职位等因素对公务员形成不了激励作用,进而导致了公务员特别是基层公务员对自身角色认知缺失和工作倦怠等情况。
因此,适时的推进公务员职务与职级并行制度是十分必要的。
第3章职务和职
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