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社保基金研究的论文
社会保障基金研究的论文综述
一、对社会保障基金具体内容的界定:
在研究社会保障基金的运行时首先要对社会保障基金的概念做一个具体的界定。
目前学界对社会保障基金有多种认识:
(1)根据国际劳工组织所颁布的社会保障公约规定,社会保障基金包括医疗、疾病、失业、工伤.老龄、家庭、残疾、生育、遗嘱九个方面其中最主要的包括失业、工伤、老龄、生育、医疗五个方面。
我国的社会保障基金主要包括社会保险基金、个人储蓄积累保障基金等。
其中社会保险基金在我国的社会保障体系中处于主体地位,它包括养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、生育保险基金和工伤保险基金等。
社会保险基金的构成可以分为责任备付金、意外备付金、和各年度累计收支结余。
①
(2)社会保障基金主要包括3部分:
社会保险基金、全国社会保障基金、补充保障基金。
社会保险基金是由企业和个人缴费形成的基金,主要包括基本养老、失业、医疗、工伤和生育保险基金。
全国社会保障基金是由中央财政拨入资金、国有股减持和股权划拨资产、经国务院批准以其他方式筹集的资金以及投资收益所形成的基金。
该基金由中央政府集中管理,统一使用。
补充保障基金是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等。
②
(3)社保基金的概念是:
“社保基金”是一个被简化了的统称,共有五种概念。
一是“社会保险基金”;二是“社会统筹基金”;三是基本养老保险体系中个人账户上的基金,被称为“个人账户基金”;四是包括企业补充养老保险基金(也称“企业年金”)企业补充医疗保险在内的企业补充保障基金;五是“全国社会保障基金”。
③
①张问国,社会保障基金投资运营分析(J),财会研究.2005年第5期,15页
②扬绍杰,商秀娟,关于扩大我国社会保障基金来源的研究,东北师范大学学报,2004年5月,175页
③王斌,许冉,浅议社会保障基金入市,宿州师专学报,2004年第6期,14页
二、我国社会保障基金的运行现状:
从来源上来看:
全国社保基金共计1480亿元,其中主要来自中央财政拨款,今后财政拨款仍将是基金积累的主要来源之一。
财政投入的资金分为两部分.一部分是对困难的省份给予的补助,另一部分作为社会保障基金的储备资金,由中国社会保障基金理事会来负责管理,主要用于购买国债等安全性资产的投资。
2001年6月6日国务院印发的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中规定,减持国有股所筹集的资金交由全国社会保障基金理事会管理。
2002年6月23日,国务院决定,除企业海外发行上市外,对国内上市公司停止执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定。
也就是说,今后社保基金通过公司发行上市获取资金来源只能来源于企业境外上市。
从全国社保资金的资产构成及分布情况看:
截至2003年l2月31日,全国社会保障基金总资产为1325.0l亿元。
其中,国有股减持收入214亿元,占l7%;来自境外上市减持收入约180亿元,其中:
社保基金会直接投资资产1006.14亿元,占比75.93%;委托投资资产3l8.87亿元,占比24.07%。
2003年全国社保基金权益净增加83.15亿元。
其中:
财政拨入资金净增加49.08亿元。
投资收益转入增加134.07亿元,加上期初余额1241.86亿元。
本报告期末,全国社保基金权益总额为l235.0l亿元。
从资本市场和海外市场的社保基金投资来看:
截至2003年l2月31日,全国社保基金累计实现收益65亿元。
其中:
2001年收益为9.67亿元,2002年收益为2l亿元,2003年收益为34.07亿元。
2002年和2003年,社保基金年收益率分别为2.75%和2.7%。
在这些收益中,利息收入和红利收入占据绝大部分。
①
三、我国社会保障基金运行中存在的问题:
1、社保基金在基金筹集方面的问题主要集中在:
(1)社会保障意识缺位
由于长时期旧体制的影响,我国政府、企业、职工对社会保障的认识薄弱。
中国
1张问国,社会保障基金投资运营分析(J),财会研究,2005年第5期,15页
的社会保制度建立的初衷是服务于国企改革,帮助其摆脱“办社会”的包袱,同时挽救人口老龄化对现收现付制度的冲击。
我国政府对于新旧体制交替所产生的转轨成本的责任承担意识缺位,试图通过提高新体制中统筹部分的缴费水平,扩大覆盖面来消化转轨成本,导致了“空帐运行”的恶果,部分政府官员也认为企业、个人缴费就保障了职工的生活,而未认识到政府财政兜底的责任。
另一方面,由于本国劳动力过剩,私营企业中的部分都集中在劳动密集型产业,劳动生产率不高,众多企业处在微利或亏本经营状态,使得大批企业主无视雇佣劳动力的社会保障权利,造成义务意识的缺位。
对于职工,权利义务意识双缺位的现象都存在。
据吉林省一份调查报告表明,对于社会保障政策法规59.1%的人只是一般了解,有21.6%的人不了解,全面了解的只有3.6%,比较全面了解的只有15.3%,也有部分职工由于个人缴纳社会保障费只占其标准工资的1%-3%,削弱了被保险人的自我保险意识,使其产生了“消费靠自己,养老靠社会的依赖心理”。
(2)社会保障基金的来源不稳定
全国社会保障基金的来源有国有股减持划入的资金及股权资产、中央财政拨人的资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的资金。
但事实上,国有股减持由于其复杂性已经暂停,社保基金的来源主要靠国家财政。
2001年和2002年的财政拨款分别为595.26亿元和415.76亿元,但2003年财政拨款仅为49.08亿元。
全国社会保障基金缺乏一种长效稳定的来源机制。
①
(3)社会保障缴费覆盖面过于狭窄
以养老保险为例,目前《社会保险费征缴条例》规定的缴费义务人中,有相当一部分没有“参保”,特别是困难企业、中小型企业、某些事业单位、“三资”企业、民营企业等,“参保”户数与纳税人户数相差很大。
某些单位或个人没有纳入《社会保险费征缴条例》,如外国企业、个体工商户、自由职业者等。
据劳动和社会保障部统计,截至2004年10月份,全国参加社会养老保险的人数有1.6亿人,参加其他保险项目的人远远低于这个数字。
这种状况不仅影响了政府筹集收入的能力,而且损害了劳动者的合法权益。
②
①曹信邦,王建伟,风险:
我国社会保障面临的挑战(J),税务与经济,2004年第1期,20页
②刘永禄,刘永新,社会保障税:
筹集社会保障基金的理想方式(J),中国财政,2005年第6期,33页
(4)社会保障基金名义缴费率高,实际缴费率较低
据有关统计资料表明,由于我国社会保障基金征缴是以雇员工资总额为基数的,而事实上缴费工资与雇员的实际工资相差较大,只占实际工资的60%~70%左右,特别是国家机关和事业单位,比例更低。
据世界银行调查,中国城镇职工1994年实际养老保险费率大约只是工资总额的13%,而当年的名义费率为23.5%以上。
缴费基数过低使社会保障基金收入流失。
①
(5)参保单位欠缴现象严重,欠费率较高
以养老保险为例,到1999年,企业累计欠缴养老保险费376亿。
其中1999年当年欠缴133亿。
全国基金收缴率呈下降趋势,有的地方企业养老金收缴率仅有70%。
(6)各地缴费标准规定不一致,公平性削弱
按照国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》各省、市、自治区、直辖市人民政府有权自行制定缴费率、缴费范围、缴费方式,其初衷在于保持政策的灵活性,以便各地结合实际情况因地制宜。
但在具体执行过程中,产生了许多问题,造成条块分割、块块分割,在行业、地区、企业之间设置人为的差别,损害了公平性。
以养老统筹为例,如河北规定为16%,北京、天津规定为18%,上海规定为25.5%。
不仅地区之间实行差别的缴费政策,而且在企业之间也实行差别政策,如北京规定三资企业为6%,集体企业为27%。
这就造成了不同地区、不同行业之间负担水平悬殊,不仅不利于公平竞争环境的形成,而且阻碍了劳动力的合理流动。
②
2、社保基金在基金支出方面的问题集中在:
(1)基金支付压力增大
A、人口老龄化使社保基金支付压力增大
人口老龄化,缴费的人口在相对减少,需要领取养老金的老年人口在不断增加。
从全国的情况看,近几年我国每年养老保险基金的收支余额仅为100多亿元,有的年份甚至出现收不抵支,如1998年我国养老保险基金就出现53亿元的赤字。
养老基金收
不抵支的地区也有扩大的风险,1997年养老基金收不抵支(含动用个人账户里的缴费)的省市有5个,1998年扩大到21个,1999年增加到25个,到了2000年除深圳、北京等少数地区外,绝大多数省市的养老保险基金都出现了赤字,资金缺口达350多亿元,预计“十五”期间养老保险基金收支缺口多达450亿元。
B、经济体制转轨使我国社保基金支出压力增大
体制改革的不断深入,经济结构调整的加速,科学技术的进步,不可避免产生失业现象。
据统计资料显示,1996年失业保险基金支出27.29亿元,1997年失业保险基金支出36.3亿元,1998年失业保险基金支出56.7亿元,1999年失业保险基金支出91.64亿元,2000年失业保险基金支出123.43亿元。
2000年失业保险基金支出数是1996年的45倍(《中国劳动统计年鉴》(2001))。
预计,随着失业人数增加和下岗转失业,“十五”期间失业保险基金缺口将达325亿元。
①
(2)大量冒领行为增加了社会保障基金的不合理支出
据报道,徐州市在一次对全市的乡镇企业、个体企业和私营企业用工拉网式调查中发现,这些企业用工中有70%的身份是国营企业下岗职工、退休人员、失业人员,一些人一方面在享受着国有企业的住房和社会保障福利待遇,领取着下岗津贴、失业津贴,另一方面在为私营企业和个体工商业者从事劳动,领取工资报酬。
(3)提前退休行为增加了养老金支出
一些地方政府和国有企业为解决暂时困难,采取“提前退休”和“买断工龄”等做法,使大批“劳动年龄人口”退出劳动岗位,其结果使劳动人口提前变为靠领取养老金生存的消费人口,使就业矛盾转变为养老矛盾,加大养老金支取的数量,使原本收支缺口就较大的养老基金“雪上加霜”。
(4)社会保障资金管理费用的混乱
现行的社会保障管理机构可以按比例从统筹资金中提取管理费的办法,是造成管理费用提取混乱和开支过大的主要原因。
据有关资料介绍,有些地方失业保险机构的管理费用占失业保险费总支出的35%左右,而直接用于救济失业职工的部分仅占总支出的7%左右,其余的支出都是用于风险投资或其他方面。
目前,全国被挤占、挪用的社会保险基金达几十亿元。
这些问题的出现,很大程度上与我国目前所实行
①曹信邦,王建伟,风险:
我国社会保障面临的挑战(J),税务与经济,2004年第1期,20页
的多方筹资、分散管理的筹资方式有关。
这种对社会保障资金坐收坐支、收支一条线的管理办法,不仅形成高额的管理费用,而且也为部分管理者的腐败创造了条件。
3、社保基金投资运营方面的问题集中在:
(1)基金投资渠道狭窄,收益率偏低
根据规定,全国社会保障基金投资于银行存款和国债投资的比例不得低于50%。
而事实上,社会保障基金2001年、2002年和2003年投资于银行存款及债券的比例分别为98.15%、98.14%和74.85%。
基金收益主要来自银行存款和国债必然导致收益率偏低。
根据社会保障基金近年的年度报告,其2001年、2002年和2003年的收益率仅为2.25%、2.75%和2.71%。
收益率与国债的收益率大体持平。
相对于一笔这么大的资产,收益率是相当低的。
①
(2)直接投资比重过大
自2003年引入基金管理人制度以来,我国社会保障基金委托投资比重过小,直接投资比重过大。
2003年直接投资比重高达75.93%,委托投资比例仅为24.07%。
世界上各国的养老基金运行的实际经验表明,引入竞争的由多家非政府部门经营的养老保险基金的收益率普遍高于由政府部门经营的养老基金收益率。
国家管制型的基金运作,因为权责不明晰,难以有效防范基金运用过程中可能出现的欺骗、侵吞、挪用及滥用现象。
同时,政府主导型运作也导致了基金运作的低收益率。
②
(3)中国的资本市场的不成熟
从目前来看,社保基金要大量进入资本市场,条件还不成熟。
首先,我国股票市场不规范、不统一、风险过大。
股权结构不合理,未流通股占上市公司总股本大部分,法人股比重高;上市公司治理结构不合理,重筹资,轻管理,视股市为“圈钱”场所;缺乏一定比例的机构投资者,庄家操纵,投机过度,股指大起大落;法规不健全,证券监管部门缺乏对股市进行有效监督。
其次,尽管我国在国债市场化方面取得一定进展,但仍存在较多问题。
债券较多用于弥补财政赤字,债券无论从市场规模、交易与流通方式、债券品种的开发和法规完善方面,与发达国家有较大差距。
有限的市场容量,影响了债券的流通。
无法适应社保基金大规模进入债券市
①刘恒庆,改进我国社会保障基金投资的几点建议(J),宏观经济研究,2005年4月,34页
②刘恒庆,改进我国社会保障基金投资的几点建议(J),宏观经济研究,2005年4月,34页
场。
统计资料表明,目前我国流通国债规模仅为居民储蓄与社保基金滚存余额两者之和的4%。
在这种市场条件下,社保基金无法通过国债市场进行优化组合。
①
4、社保基金在基金管理方面的问题主要集中在:
(1)基金管理人制度的缺陷
到2004年底,先后有1O家机构(基金管理公司和投资银行)确定为全国社会保障基金的管理人。
管理人过多从造成投资过于分散,容易出现重复投资或相反投资,从而降低总体收益率。
若满足每家管理人最低委托要求,又会使证券投资基金和股票投资总规模超过40%的最高限制。
而且当前开放式基金尚在试点,基金行业发展还处于初步成长阶段,制度结构尚未完善,运作行为尚未成熟,基金管理公司的评价体系目前也不具备。
这些管理人的业绩是否稳定还需要进一步观察。
过分地分散投资不利于投资效率的提高。
此外,对于基金管理人的监督管理主要以《证券投资基金管理暂行办法》和《全国社会保障基金投资管理暂行办法》为依据,缺乏相应的专门规范,不利于基金的安全性。
(2)社会保障基金管理体制的“多头性”问题
从我国目前实践来看,除了社会福利、社会优抚、社会救助基本上由民政部门统一管理外,其他社会保障工作都处于各部门多头管理状态。
它们分散于财政部、劳动部、民政部、卫生部、教育部、人事部、总工会、妇联以及人民银行、保险公司等部门,这些部门都设有社会保障机构,自成体系,互相掣肘,管理分散。
由于各部门和单位看问题的角度不同以及利益关系的驱动,在实际工作中常常发生决策和管理上的摩擦,没有一个权威机构进行统一管理,缺乏强有力的宏观协调平衡机制和监督管理机制。
当前,除了少数地方成立了专门的社会保障事业管理机构,大多数地区没有统一的社会保障管理机构。
虽然国务院明确规定社会保障归劳动和社会保障部管理,但现有体制仍然政出多门,机构重叠设置,这不仅增加了管理成本,也为挪用、挤占甚至浪费社会保障基金的不法之徒提供了可乘之机,最终导致在社会保障管理工作中造成巨大的浪费,延缓社会保障制度的改革进程。
②
①石华军,余新民,对我国社会保障基金投资问题的思考(J),珠江经济,2005年第1期,74页
②马莉,陈琦,社会保障基金的保值增值(J),重庆职业技术学院学报,2005年14期,90页
(3)我国社保信息网络建设严重滞后,各项统计数据可信度低,地方的虚报浮夸,中央缺乏基本技术手段也给社会保障管理、决策造成不少失误。
(4)工作严重滞后,立法体系不完善,立法层次低。
中国长期以来以“分散立法”来开展社会保障的立法工作,全国人民代表大会至今还没有制定专门的社会保障法来统驭社会保障工作。
调整社会保障关系规范大都以“暂行”、“条例”、“通知”、“意见”等政府行政法规的形式出现,缺乏法律的权威性、统一性和稳定性。
(5)缺乏社会保障的法律监督、实施机制。
社会保障的法律监督是对社会保障的管理过程和管理结果进行评审、鉴定,以使社会保障的管理符合国家的法规。
社会保障的实施包括行政执法、司法、争议解决等仲裁活动。
在中国现行的社会保障法律制度中,上述两个方面的机制都较薄弱,主要体现在社会保障法律中缺乏责任规范和制裁办法,缺乏对社会保险基金筹集与运营的行政执法、监督和司法保护制度。
①
三、解决问题的对策:
1、在基金筹集方面的对策主要是:
(1)提高社会保障的权、责(义)意识
社会保障权,始于1919年德国魏玛宪法第161条规定,是垄断资本和两极分化给资本主义社会带来的威胁,人们将具有法律意识的生存权概念向具有法律保障和经济保障的生存权制度延伸的产物。
而后相继被各国宪法所收纳。
因此,对于广大参保人来说,应该通过学习和受教育,意识到社会保障不是国家的恩赐,而是其理应享有的法定权利。
社保服务机构应开展各式各样的宣传,帮助受保人计算回报,进行自愿补充社保咨询,使其知道国有企业、私营企业都一样,从思想上认识社会保障所带来的实惠,提高社会成员的参保意识。
同时,理解因人口老龄化严重和生产力水平不高所实施的“部分积累制”自觉缴纳社会保障费用,培养社会保障的责任感和义务感。
当然,政府和企业的责任意识是不能忽略的,国家财政资助是社会保障制度顺利实施的重要保证。
否则,社会保障制度本身就暗藏着巨大的经济风险,甚至可能走向崩溃。
①丁康,加入WTO后的中国社会保障制度:
挑战与对策(J),武汉大学学报(哲学社会科学版),2004年3月,271页
因此,强调政府责任意识(包括制度设计、财政兜底、事物管理责任)既是国家的职
能使然,也是社会保障制度稳定运行的需要。
鉴于政府历史责任回避而造成“空帐运行”恶果的前车之鉴,社会保障改革进程中应对历史责任和现实责任,中央政府责任和地方政府责任,民间责任与政府责任归属划清,强化各成员的责任意识。
企业(特别是民营企业)不仅应强调市场经济自身利益最大化的追求,也应当承担其不可推卸的社会责任、社保责任。
诸多责任应该用法律形式固定下来,甚至明确提出“明算帐”、“细分帐”的办法来化解这种必须的制度成本。
①
(2)要扩大社会保障的覆盖面
健全的社会保障制度,必须覆盖到城镇各类职工,使全体劳动者都能享受社会保险,这是维护职工合法权益的基本要求。
近年来,全国各地集中力量进行了扩大覆盖范围的工作,取得了积极进展,但是离实现全覆盖的目标还有很大差距。
所以要继续加大扩展社会保障覆盖面的工作力度,将应参加社会保障的单位和职工全部纳入社会统筹。
重点是鼓励和动员私营企业、个体工商户和“三资”企业进入社会保障范围,使这些企业的职工享受社会保障的各项待遇,推动社会保障基金的统筹与运营。
(3)确保社保基金来源的制度化
我国社会保障基金的筹集,长期以来主要依靠国家财政和企业,个人负担较少,使国家和企业负担很重。
社会保障制度改革就是要变“企业保障”为“社会保障”,以立法的形式明确各经济主体在承担社会保障费用上的责任和义务,使社会保障基金与国家、企业和个人的承受能力相适应。
世界各国较为成功的经验表明,整个社会保障费用中,政府一般承担30-40%,企业承担35-40%,个人承担15-25%。
我国应在国家、企业、个人三方共同负担的原则下,实行社会统筹与个人帐户相结合的方式筹集基金。
由国家财政通过预算拨款的方式负担社会保障管理机构的行政费用及弥补保障费用收支不足部分,而企业和职工则以工资额为基数,按照规定比例向社会保障机构交纳保障税,并在企业为职工缴纳的部分中提取一定比例形成社会统筹,其余的则记入职工个人的帐户。
也可以把部分国有资产存量转化为社会保
①刘诚,健全和完善社会保障制度的思考(J),贵州工业大学学报(社会科学版),2004年第2期,62页
障基金,以解决国有企业职工社会保障的历史拖欠,还可以把濒临破产企业的扶持
资金转化成保障基金,促进失业人员的再就业。
同时,要加大保险费的征缴力度,对不同的企业可以采取不同的措施:
对故意拖欠保险费的,要加大执法监察力度;对确实经营困难、资金紧张或亏损严重的企业,可以通过制定缓缴的措施来解决。
(3)社会保障税
对用社会保障税代替社会保障费的筹资举措,学界有两种观点:
有些学者主张为了扩充社保基金来源必须开征社会保障税。
他们认为我国开征社会保障税的重要性为:
第一,以征收社会保障税的方式筹集保障基金,能够强化政府的管理职能,保证基金及时足额收缴;能够适应社会保障制度的社会化要求和多种经济成分并存的格局。
第二,能够规范社会保障基金的筹集,增强透明度,改变政出多门、基金来源渠道混乱以致在使用上出现挪用、挤占的现象,有利于国家实行宏观调控,调节、平衡企业之间、个人之间的负担,稳定经济发展,培养个人保障意识,为完善社会保障制度创造良好的主观条件。
第三,有利于加强社会保险基金的管理。
用税收形式筹集社会保险基金,可从根本上将收和支分为两个系统,便于进行收支两条线的预算管理,增加了专款专用的透明度,既减少了征收漏洞,又便于加强基金的管理,减少了滥用和挪用,又便于加强基金的管理,减少了滥用和挪用现象,从而保证了社保资金的安全性。
第四,相对于收费方式,社会保障税可以将若干社会保险项目的费率合并,由国家税务部门统一征收,所筹经费可在个人社会保险项目之间调剂使用,这种方法利用了征收个人所得税的程序,有利于降低征收成本,又可以保证保险基金的及时入库。
①
有些学者则认为我国开征社会保障(险)税,除了增加征缴力度,减少欠费外,对于解决社会保障资金缺口并无其他意义,对此不应寄予过高的希望。
因为:
第一,作为社会保障的筹资手段,无论是社会保障税,还是工薪税和社会保障费(社会保障缴款),其实质并无根本差别,都具有强制性和基金性等基本特点。
第二,一些国有企业经济效益低下,拖欠社会保险费是不得已而为之。
费改税后,名称的改变不会对税源的扩大产生多少影响。
欠费现象是消失了,但不过是以“欠税”代替而己。
第三,费
①黄菡,社会保障税的国际比较及对我国实践的借鉴(J),财经问题研究,2005年第6期,95页
改税会加大征缴成本。
课税成本加大是世界性问题,目前我国税收平均成本收入率接近50%。
①
(4)国有股减持
目前学界对国有股减持也有两种看法:
A、反对将国有股减持作为充实社保基金的来源
首先,把国有股减持和充实社会保障基金直接联系,有悖于基本的财政运作机制。
按照我国的财政收支项目设置,股份有限公司国家股股权转让收入属于国有资产收入,而弥补社会保障基金缺口属于财政支出,财政收入和财政支出属于不同的财政环节,有着不同的运作机制,如果将减持国有股的收入直接用于弥补社保基金缺口,将造成财政收入和财政支出同时减少因减持国有股而获得的收入总额,不利于我国的财政总量分析或对其进行国际比较,不少学者呼吁要尽快改变之。
其次,把国有股减持和充实社会保障基金直接联系有悖于公平原则。
在对国有股减持的探讨和相关的政策规定中,国有股都被视为同一整体,如2001年6月发布的《减持国有股充实社会保障基金管理暂行办法》就是把国有股全部视为中央政府持有的股份,要求将减持国有股获得的收入全部划入中央账户(社保基金)。
其后,国有股减持虽经历了“暂停”和“停止”,但对国有股的整体认识---中央政府持有的股份,却未见有所变更。
但是这种看法是偏颇的,因为从投资人和持有人的角度讲,国有股的内涵并非整齐划一,而是存在重大区别的。
国有股包括国家股,国家法人股和国企法人股三类,每一类国有股中还可细分出若干种不同的国有股。
国家股是指有权代表国家投资的机构或部门向股份公司投资而形成股份。
据此,国家股实际包括中央政府持有的股份和地方地政府持有的股份。
多年来,我国对上市公司的管理就是按照这种对应关系实施的,如对国企上市公司高级管理人员的任免、调动、处分;获得的股红、股利也是对应国家股的持有人分别形成中央或地方财政收入,由中央或地方政府支配。
国家法人股是指上市公司的母公司持有的国家股,多由
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