第四章 电子文件归档和电子档案管理版.docx
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第四章电子文件归档和电子档案管理版
第四章电子文件归档和电子档案管理
第一节概述
一、基本概念
(一)电子文件
电子文件是指国家机构、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务过程中,通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的数字格式的各种信息记录。
电子文件由内容、结构、背景组成。
我们在日常工作生活中会接触各种类型的信息记录,但这些信息记录不一定就是电子文件,从电子文件的概念可以看出,只有满足一定条件的信息记录才可以称为电子文件:
一是电子文件是以数字格式形成、传输和存储的,通常由计算机、数码相机、数字传感器等电子设备生成、处理和存储,其信息是以二进制数字代码记录和表示的。
二是电子文件是由国家机构、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务过程中形成和办理的。
也就是说,电子文件是应一定的业务和活动需要在社会活动中产生的,记录了特定社会活动的过程和结果,这也是判断计算机的数据或信息是否为电子文件的首要标准。
三是电子文件由内容、结构、背景组成,这是电子文件三大基本构成要素。
把握电子文件的构成要素对于理解和管理电子文件十分重要,内容信息是电子文件的核心要素,背景信息和结构信息则是保证电子文件内容真实、完整的重要条件。
电子文件的内容是指以字符、图形、图像、音频、视频等形式表示的主题信息,主要表达了作者的意图,例如一份会议纪要中记录的会议情况和议定的事项等。
电子文件的结构是指电子文件内容信息的组织和存储方式,分为逻辑结构和物理结构。
逻辑结构是对电子文件内容各信息单元之间关系的描述,例如一份电子公文的标题在页面中的位置,正文的字体、字号等。
物理结构是电子文件在存储设备或载体中的存储位置和文件格式,它决定了在存储中找到电子文件的寻址方向与方法,以及正确读取电子文件内容、版面格式等信息的规则。
电子文件的背景是指有关电子文件形成环境的信息,包括电子文件之间的相互关系、形成电子文件的过程、业务活动、技术环境以及与电子文件形成和存在相关的信息等,如拟稿人、签发人、发文单位、印发时间等。
背景信息是证明电子文件真实性和完整性的重要信息,可以为正确理解电子文件的内容、相关活动和事务的处理以及对电子文件的处理等提供必要的信息,在电子文件归档与电子档案管理过程中具有重要作用。
(二)电子档案
电子档案是指具有凭证、查考和保存价值并归档保存的电子文件。
电子档案由电子文件转换而来,具备电子文件同样的构成要素和特征。
但电子文件并不必然转化为电子档案,需要满足两个方面的条件。
1.电子文件必须具备凭证、查考和保存价值
即电子文件的内容所表达的信息对于反映特定的事实具有证明作用,或者在研究分析某个事件、事物或活动中能起到提供线索、辅助考究的作用。
为了保证发挥凭证或查考价值,电子文件必须至少满足如下质量要求。
(1)电子文件基于可信系统,并按照规范程序拟制或办理形成,或通过数字摄录设备拍摄、录制生成;
(2)电子文件及其组件齐全完整,内容未被篡改,内在有机联系得到维护;
(3)电子文件的形式符合国家法规标准等规范的规定,例如电子公文符合《党政机关电子公文格式规范》系列标准规定的结构、要素显现规则和特定格式等;
(4)电子文件以规范的计算机文件格式存储,例如电子公文的版式文件符合《版式电子文件长期保存格式需求》的规定;
(5)电子文件的内容、结构、背景及其管理过程等基本元数据齐全完整,并与电子文件建立了稳定关联。
2.电子文件必须按照规范的程序进行归档保存
归档是电子文件的保管权向档案部门转移的过程,这一过程的终结意味着电子文件转化为电子档案。
规范的程序为电子文件转化为电子档案提供了必要的合规性,保证了归档后电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。
规范的归档程序主要包括收集、整理、清点、检测、登记、编目等步骤。
(三)元数据
元数据通常称为“关于数据的数据”(dataaboutdata),用于描述和定义数据。
电子文件和电子档案的元数据就是描述电子文件和电子档案内容、背景、结构及其管理过程的数据。
由此可得,电子文件和电子档案的元数据所描述的对象有两个:
一是电子文件和电子档案本身,包括所有的构成要素,即内容、背景、结构,例如电子公文的题名、责任者、文件编号、成文时间、密级等。
二是电子文件和电子档案的整个管理过程,涵盖电子文件和电子档案的整个生命周期,包括电子文件从形成到归档再到电子档案管理、移交直至永久保存或销毁的全过程,例如归档人姓名、归档时间等。
二、种类
电子文件的种类繁多,根据不同的划分标准可以划分为不同的种类。
(一)按电子文件的信息存在形式分
根据信息存在形式分,可以分为以下几种。
1.文本文件
文本文件是指使用文字处理软件(例如WPS、Word等)生成的,由字、词、数字或符号表达的文件,存储内容由ASCⅡ标准代码和GB2312-80标准汉字代码构成。
常见的文件格式有OFD、PDF、WPS、DOC、DOCX和TXT等。
常见的电子公文一般多为文本文件。
2.数据文件
数据文件包括两类:
一是含有数据的电子表格文件,如用Excel软件制作的各种数据表格,文件格式为XLS、XLSX等。
二是数据库文件,是在事务处理系统中单独承担文件职责,或者作为文件的重要组成部分出现的数据对象,即以数据库形式存在的具有文件属性的记录,常见文件格式为DBF等。
3.图形文件
图形文件是指由计算机辅助设计(CAD)、计算机辅助工程(CAE)、地理信息系统(GIS)或绘图系统等根据一定算法绘制的设计模型、图纸、图画等文件。
图形文件由代表绘图坐标的矢量和一些参数组成,可以使用特殊的代码或纯文本文件的代码存储,以便在不同软件包之间进行交换,常见文件格式为EPS等。
4.图像文件
图像文件是指使用数字设备采集或制作的画面,如用数码相机拍摄的照片、扫描仪扫描形成的图片、用Photoshop等软件制作的效果图等。
图像文件的分辨率与存储空间成正比,不同格式的图像文件不能任意进行交换使用,常见的文件格式有JPG、BMP、TIF等。
5.影像文件
影像文件是指使用视频捕获设备(如数码摄像机)录入的数字影像或使用动画软件生成的二维、三维动画等各种动态画面,如数字影视片、动画片等。
视频捕获设备可将模拟影像转换成数字影像。
影像文件需要较大的存储空间,其分辨率与存储空间成正比。
常见的文件格式有MPG、AVI、MP4、FLV等。
6.声音文件
声音文件是指使用音频设备(如录音笔)录入或用编曲软件生成的文件,常见的文件格式有WAV,MP3等。
用音频设备录入并转换为数字形式的文件,采样频率和速率越高,音质越好,文件所占存储空间就越大。
7.程序文件
程序文件是指为处理各种事务用计算机语言编写的程序,是一种计算机软件。
程序文件一般由程序员编写源程序输入计算机,通过相应的编译程序编译后执行。
其中,源程序是纯文本文件,由特定的计算机指令序列构成,它能表明版权的归属,对于软件开发者来说具有重要的保存价值。
8.多媒体文件
多媒体文件是指综合运用图、文、声、像等多种信息形式的文件,如PPT文件大多采用了多媒体技术。
多媒体文件运用多种信息形式记录事务或事件面貌,可以更加真实、生动地再现历史面貌。
9.超文本文件
超文本文件是指包含信息链接功能的文件。
超文本是一种信息组织方法,它对相关数据和信息以节点链接的形式建立有效关联,确定并显示各节点信息之间的相互关系,主要采用HTML格式,常见的网页就是使用超文本技术制作的。
(二)按电子文件的生成系统分
根据生成系统分,可以分为以下几种。
1.电子公文
电子公文是国家机关、团体、企事业单位通过办公自动化系统拟制、办理和管理,具有规范格式的电子信息。
电子公文一般包括版面、拟制、办理和管理等要素,有发文署名的一般都加盖发文单位的电子印章,与署名一致,但有特定发文机关标志的普发性电子公文也可以不加盖电子印章。
2.政务服务事项电子文件
政务服务事项电子文件是政务服务机构在办理政务服务事项过程中,通过一体化在线平台形成、办理、传输和存储的数字格式的各种信息记录。
政务服务事项电子文件按类型分又可分为行政许可事项电子文件、行政处罚事项电子文件、行政强制事项电子文件、行政征收事项电子文件、行政给付事项电子文件、行政检查事项电子文件、行政确认事项电子文件、行政奖励事项电子文件、行政裁决事项电子文件和公共服务事项电子文件等。
3.数据库文件
数据库文件是在数据库系统中形成、处理的具有文件属性的数据集合,一个数据库由若干记录组成,一个记录由若干字段(数据项)组成。
4.电子邮件
电子邮件是由电子邮件系统生成、处理并经由计算机网络发送和接收的电子信息,包括信息文本本身及其附件。
电子邮件可分为公务电子邮件、暂时性公务电子邮件和私人电子邮件。
5.网页文件
网页文件是在各类网站中显示的网页信息,包括文本、静态图片、动画、音视频、脚本、URL等内容。
6.计算机辅助设计文件
计算机辅助设计文件是由计算机辅助设计系统生成的设计模型、图纸等信息记录。
7.地理信息系统文件
地理信息系统文件是由地理信息系统生成、处理的电子信息。
三、目标和原则
(一)目标
开展电子文件归档和电子档案管理活动的目标是为了保障电子文件和电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性,促进电子档案的共享利用。
1.保障电子文件和电子档案的真实性
真实性是指电子文件、电子档案的内容、逻辑结构和形成背景与形成时的原始状况相一致的性质,没有因时间的推移、系统软硬件升级或文件格式转换而发生改变。
电子文件和电子档案的真实性包括形成过程和内容两方面。
形成过程的真实性是电子文件和电子档案根据法定程序运行,与其形成目的和既定运行状态一致,在整个生命周期中保持不变。
内容的真实性是电子文件和电子档案的内容准确反映了记录对象的当时状态,与形成时的原本含义一致。
真实性是保障电子文件和电子档案业务有效性和法律证据性的基础。
2.保障电子文件和电子档案的完整性
完整性是指电子文件、电子档案的内容、结构和背景信息齐全且没有破坏、变异或丢失的性质。
电子文件和电子档案的完整性是实现其证据价值、情报价值和长期可读的重要保障。
保障电子文件和电子档案的完整性,既要确保每一份电子文件或电子档案的内容、结构和背景等要素齐全,也要确保一个业务活动形成的所有电子文件或电子档案齐全完整,文件之间的有机联系得以揭示和维护。
3.保障电子文件和电子档案的可用性
可用性是电子文件、电子档案可以被检索、呈现或理解的性质,具体表现在电子文件、电子档案可查询、可利用、可读和可再现,即用户可以通过一定的途径和工具准确定位并查找到电子文件、电子档案的信息,这些信息能够以人可以识读、可以理解的方式输出,用户可以对这些信息进行浏览、下载、打印、复制等操作以达到利用的目的。
电子文件和电子档案的可用性是其存在和价值的基础,如果一件电子文件或电子档案不可用,则其所要表达的信息便成了“死信息”,其价值就失去了意义。
4.保障电子文件和电子档案的安全性
安全性是指电子文件、电子档案在产生、传输、使用等过程中载体和信息的安全,即电子文件、电子档案的载体未被破坏,其内容、结构、背景信息等未被非法访问、非法获得和非法操作等。
电子文件、电子档案的安全性是真实性、完整性、可用性的基础,任何安全问题都有可能使电子文件、电子档案遭到破坏,导致其真实性、完整性、可用性不复存在。
(二)原则
电子文件归档和电子档案管理与传统文件的归档和档案管理有很大的不同,把握电子文件归档和电子档案管理原则是选择合理的管理方案和技术来有效实施电子文件归档和电子档案管理活动的前提。
《电子文件归档和电子档案管理规范》(GB/T18894-2016)中提出了开展电子文件归档和电子档案管理工作应遵循的四个原则。
1.纳入单位信息化建设规划原则
电子文件归档和电子档案管理工作离不开信息网络基础设施和应用系统,是整个地区或单位电子政务建设的重要组成部分。
因此,必须将电子文件归档和电子档案管理纳入整个电子政务建设中同步规划、同步设计、同步实施,保障必要的组织、人才、技术和经费。
2.技术与管理并重原则
电子文件归档和电子档案管理工作离不开技术支撑,必须要配备符合要求的网络基础设施和设备,搭建符合业务规范和技术标准的系统平台,应用安全可靠的信息技术,才能在电子文件归档和电子档案管理过程中维护好电子文件和电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。
同时,更要强化管理,明确职责分工,制定和完善相关制度规范,按规范有序开展电子文件归档和电子档案管理工作。
3.便于利用原则
提供利用是开展电子文件归档和电子档案管理最终目的,应当在确保安全基础上,充分发挥电子档案可共享、可检索、可并发使用的优势,搭建便捷、安全、高效的电子档案利用平台,为各类用户提供网络化、精准化、个性化的电子档案利用服务。
4.安全保密原则
在电子文件归档和电子档案管理全过程中,始终要确保电子文件、电子档案及其元数据的安全、信息内容保密。
四、职责分工
电子文件归档和电子档案管理工作专业性强,涉及面广,不仅涉及一个部门内部机构的协作与分工,也涉及不同部门之间的职责和分工。
厘清不同部门以及同一部门不同机构之间的职责和分工,是做好电子文件归档和电子档案管理工作的前提。
从不同部门来看,电子文件归档和电子档案管理工作主要涉及档案主管部门、档案馆、电子政务主管部门、保密主管部门和电子文件形成或办理部门。
(一)档案主管部门
主要负责制定电子文件归档和电子档案管理的法规、制度和标准等,明确电子文件的归档范围,对电子文件形成或办理部门提交的电子文件归档范围和电子档案保管期限表进行审批。
负责提出办公自动化系统和业务系统的电子文件归档功能需求,督促和指导系统建设部门开发好电子文件归档功能,并与电子档案管理系统(数字档案室系统)实现相互衔接;提出电子档案管理系统(数字档案室系统)的功能需求,指导电子文件形成或办理部门开发建设本部门使用的电子档案管理系统(数字档案室系统)或者牵头建设统一的电子档案管理系统(数字档案室系统)。
负责会同电子政务主管部门推进电子文件归档和电子档案管理工作,做好培训和指导,定期开展监督检查。
(二)档案馆
主要负责建设电子档案长久保存系统(数字档案馆系统)和档案信息资源共享服务平台,并按规范接收电子文件形成或办理部门移交的电子档案,做好长久安全保管和提供利用等工作。
(三)电子政务主管部门
负责协助档案主管部门共同推进电子文件归档和电子档案管理工作,为电子文件归档和电子档案管理提供必要的技术支持和服务,主要包括将电子文件归档和电子档案管理等工作纳入信息化发展总体规划,将电子归档功能要求纳入电子政务项目建设预审要求,牵头为其统一建设的办公自动化系统和业务系统开发电子归档功能。
(四)保密主管部门
主要负责宣传保密法律法规,开展电子文件、电子档案保密管理的培训和监督检查,开展涉密电子档案的解密工作。
(五)电子文件形成或办理部门
负责做好本部门电子文件的归档以及电子档案管理工作。
其中,文书机构、业务机构负责电子文件的形成、办理和归档工作;信息化机构负责依据标准为本部门建设的办公自动化系统、业务系统开发归档功能,参与本部门电子档案管理系统(数字档案室)的建设,为电子档案管理提供技术支持;档案机构负责制定本部门电子文件归档与电子档案管理制度,负责牵头本部门电子档案管理系统的建设与应用培训,指导文书机构和业务机构按归档要求管理应归档电子文件,做好电子档案的规范管理和向档案馆移交等工作。
五、法规、制度和标准
(一)法律证据效力
电子文件、电子档案的法律证据效力指的是电子文件、电子档案是否具有被法律认可的证据价值,以及它在作为法律证据被使用时证明力大小。
从本质上来说,电子文件、电子档案所记载的信息内容与纸质文件没有区别,它们都是业务活动中直接形成和处理的记录。
早年关于电子文件的法律证据效力的有关表述主要见于《中华人民共和国电子签名法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等法律中。
1999年10月1日起施行的《中华人民共和国合同法》就明确规定了电子合同是书证的一种,2005年4月1日起施行的《中华人民共和国电子签名法》规定了“数据电文不得仅因为其是电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者存储的而被拒绝作为证据使用”。
2012年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》将电子数据和试听材料并列为第八类证据,2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》则将电子数据独立列为一种证据,明确了电子文件的证据效力。
这些都在司法实践上承认了电子文件的法律证据效力。
近些年来,随着“互联网+政务服务”的深入,国务院和一些地方也以行政法规、地方性法规和政府规章的形式确立了政务服务事项电子文件和电子档案的法律证据效力。
2017年3月16日浙江省人民政府发布《浙江省公共数据和电子政务管理办法》明确规定:
“电子证照与纸质证照具有同等法律效力。
”“通过公共数据平台提取、确认的电子证明文件,视为符合法律、法规规定的要求,法律、法规另有规定的除外。
”浙江省2019年1月1日起施行的地方性法规《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》明确规定:
“电子申请材料与纸质申请材料具有同等法律效力。
”“通过公共数据平台提取的电子证照、证明等材料,与纸质材料具有同等法律效力。
”“行政机关向自然人、法人和非法人组织发放的电子证照与纸质证照具有同等法律效力。
”“行政机关按照规范形成的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。
”2019年4月26日国务院公布的《国务院关于在线政务服务的若干规定》规定:
“电子印章与实物印章具有同等法律效力,加盖电子印章的电子材料合法有效。
”“电子证照与纸质证照具有同等法律效力。
”“符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。
”
2020年6月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修订的《档案法》第三十七条规定:
“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。
电子档案与传统载体档案具有同等效力,可以以电子形式作为凭证使用。
”这一条款从国家法律层面对电子档案的法律证据效力予以了根本性确认,并且明确电子档案具备法律证据效力的条件,即需要满足“来源可靠、程序规范、要素合规”三个条件:
“来源可靠”是指电子档案由经过授权和确认的法定形成者,在既定的业务活动中,在特定时间,使用安全可靠的系统形成。
“程序规范”是指电子文件形成、归档、保存和利用服务的过程遵循一定的制度规范要求,符合国家相关法规标准的规定。
电子档案是否遵守规范的程序要求,可以通过背景元数据和过程元数据来反映。
因此,元数据是电子档案规范管理中必不可少的关键内容,背景元数据和过程元数据则是电子档案元数据的重要组成部分。
“要素合规”是指电子档案构成要素合乎规范要求。
电子档案的要素包括内容、结构和背景,不同种类的电子档案,其具体的构成要素不同,相关的规范要求也有所不同,“要素合规”并不强求所有要素的完整,而是允许管理者根据规范要求和实际情况进行一定的取舍。
(二)法规
电子文件归档和电子档案管理法规是由国家立法机构或行政机关按照一定的程序制定并依靠国家强制力保证实施的关于电子文件归档和电子档案管理活动的行为规范,包括法律、行政法规、部门规章和地方性法规等。
我国尚未出台专门针对电子文件归档和电子档案管理的法律、行政法规和地方性法规,有关电子文件归档和电子档案管理的法规主要散见于相关法律法规文件中的有关条文之中,例如《档案法》《中华人民共和国电子签名法》《中华人民共和国政府信息公开条例》等。
但我国已出台专门针对电子公文的部门规章,即2003年国家档案局发布6号令颁布,2018年发布14号令修改的《电子公文归档管理暂行办法》,它对各地区、各部门通过由国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的、具有规范格式的电子公文的归档要求做了明确规定。
因其专门针对由国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统中的电子公文,导致适用范围有限。
(三)制度
电子文件归档和电子档案管理制度是国家和各级各类组织为规范电子文件归档和电子档案管理所制定、批准并实施的政策、指南、规定、程序、准则、方法的总称。
从法律效力来看,这类制度的效力低于电子文件归档和电子档案管理法规,但表现形式多样、灵活。
根据电子文件归档和电子档案管理制度的作用范围不同,可将其分为综合性制度和专项制度。
1.综合性制度
综合性电子文件归档和电子档案管理制度是较为全面系统地规范电子文件归档和电子档案管理各方面管理要求的制度。
其范围可以是一个机构、一个地区、一个国家甚至国际性的,其内容既有宏观的原则性要求,也有比较具体的可操作性规定。
许多国家和国际性组织已经制定了各种形式的综合性电子文件归档和电子档案管理制度。
如电子文件委员会的《电子文件管理指南》,美国的《电子文件管理规范》《联邦机构文件管理框架》,澳大利亚国家档案馆制定的《保管电子文件》《管理电子文件》《数字文件管理:
数字文件形成、管理和保存指南》《文件与信息战略管理指南》《数字连续性2020政策》,英国的《电子文件管理、鉴定和保管指南》《电子政府背景下的电子文件管理政策框架》《数字文件保管政策》等。
在我国,中央办公厅、国务院办公厅在2009年联合印发了《电子文件管理暂行办法》,它以党内法规的形式对电子文件管理工作进行了规定,是指导全国电子文件管理工作的综合性管理制度。
浙江省人民政府办公厅在2017年发布了《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》,对浙江政务服务网电子文件的形成办理、归档移交、保管利用、考核监督等工作了规定,是国内首个关于政务服务事项电子文件归档和电子档案管理的全省性政策指引文件。
2.专项制度
专项电子文件归档和电子档案管理制度,是专门针对电子文件归档和电子档案管理某一方面内容而制定的制度。
这类制度主要涉及电子文件归档和电子档案管理的程序、方法、技术等,内容一般相对较具体、详细,具有可操作性。
如英国的《数字文件鉴定指南》《电子文件移交政策》,澳大利亚的《网络资源归档指南》《电子文件管理系统软件实施指南》,美国的《电子邮件管理指南》《电子文件管理系统产品评估》《电子文件长久保存》,新加坡的《电子邮件类公文归档程序与规则》等。
在我国,国家档案局自2010年起相继发布了一批有关电子文件归档和电子档案管理的制度规范,如《数字档案馆建设指南》(2010)、《电子档案移交与接收办法》(2012)、《档案信息系统安全等级保护定级工作指南》(2013)、《数字档案馆系统测试办法》(2014)、《数字档案室建设指南》(2014)、《企业电子文件归档和电子档案管理指南)(2015)、《档案信息系统安全保护基本要求》(2016)、《建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法》(2016)、《数字档案室建设评价办法》(2016)、《电子档案管理系统基本功能规定》(2017)、《企业数字档案馆(室)建设指南》(2018)等。
此外,有关行业主管部门也出台了相关的电子文件归档和电子档案管理制度,如中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《党政机关电子公文处理工作办法》、国资委发布的《关于推进中央企业电子文件管理工作的指导意见》等。
(四)标准
电子文件归档和电子档案管理标准是按规定的工作程序制订,经公认权威机构批准的有关电子文件归档和电子档案管理的规则、方法、技术要求等方面的规定,是单位和个人开展电子文件归档和电子档案管理工作应遵循的业务技术规范。
相对于法规和制度,电子文件归档和电子档案管理标准主要侧重于业务、技术领域,注重对具有多样性、重复性的概念和事物加以规范,具有较强的可操作性,且大多数属于推荐性,不具有强制力。
1.国际标准概况
有关电子文件归档和电子档案管理的国际标准主要由国际标准化组织(ISO)下属的信息与文献技术委员会档案/文件管理分技术委员会(TC46/SC11),文献管理应用技术委员会(TC171/SC2和/SC3)以及各行业技术委员会制定发布,覆盖电子文件、电子档案长期保存、存储格式、方法指南、管理流程、管理系统、宏观管理、数据交换
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