城市房地产开发经营管理条例立法后评估总报告090104.docx
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城市房地产开发经营管理条例立法后评估总报告090104
《城市房地产开发经营管理条例》
立法后评估报告
(总报告)
国务院法制办公室农林司
国务院法制办公室研究中心
住房和城乡建设部法规司
住房和城乡建设部房地产市场监管司
天津市建设委员会
2009年1月
摘要
根据国务院法制办公室、住房和城乡建设部房地产司及法规司的有关要求,天津市建设管理委员会、天津市房地产企业协会及南开大学法学院组建评估小组,对《城市房地产开发经营管理条例》(下称《条例》)实施了立法后评估工作。
该后评估工作旨在全面、客观、准确了解《条例》设定的法律制度的科学性、合理性、实践性,评价有关制度设计的实际执行效果,分析有关制度在新形势下所面临的问题,研究提出完善有关制度的意见和建议。
评估的重点是条例规定的四项主要制度,即:
(1)房地产开发企业资质管理制度;
(2)商品房预售制度;(3)房地产开发项目手册制度;(4)住宅质量保证书、住宅使用说明书制度。
此次评估工作具有以下特点:
(1)后评估方案科学,注重过程控制。
自立法后评估项目启动伊始,评估小组即按照科学的项目管理方法组织编制了立法后评估方案,并在实施过程中,根据实际影响因素实时进行了纠偏。
(2)注重后评估报告的理论性。
工作小组在统计数据的基础上,根据调查报告各部分内容的实际需要,发挥其研究成果丰富、科研力量强的优势,进一步给出了数据背后的深层次原因分析。
(3)注重后评估报告的实用性。
立法后评估工作坚持“评修结合,以评促修”的原则,在评估工作的基础上,进一步撰写了关于“《条例》修订”的建议报告,以便为今后可能的修订工作提供重要参考。
经过充分的调研工作,评估小组在《条例》立法后评估方案、访谈提纲与调查问卷、定性调查报告、定量调查报告、立法建议报告以及其他阶段性成果文件的基础上,形成了《条例》立法后评估总报告。
该报告主要内容包括:
(1)评估工作介绍;
(2)评估情况;(3)对评估情况的专题分析;(4)评估结论;(5)对《条例》修订的建议。
评估结论如下:
一、《条例》颁布以后,得到了社会各个层面、各机关、企事业单位的普遍认可,《条例》的实施产生了巨大的社会影响。
(1)《条例》在10年实施过程中很好的实现了立法目的,规范了房地产开发经营行为,加强了行政监督管理,促进和保障了房地产业的健康发展。
(2)《条例》针对性强,受认可程度高。
无论是作为管理者的行政主管部门,作为被管理者的房地产开发企业,还是其他有关主体,均能较好了解企业设立、开发建设、经营管理等各个方面的要求。
(3)《条例》实施效果较好。
《条例》的颁布、实施为房地产开发经营管理创造了良好的法制环境,并营造了良好的社会环境,为我国房地产业的蓬勃发展提供了有力的法律保障。
二、由于时代的进步与我国房地产业的蓬勃发展,《条例》规定的四项主要制度在实施过程中也面临一些问题,需要结合现实情况做出适当调整。
第一章评估工作介绍
一、评估背景
国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》明确要求,规章、规范性文件施行后,制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。
党的十六大进一步提出了“加强立法工作,提高立法质量”的总体要求。
为此,国务院法制办公室将立法后评估工作列入工作要点,经研究、讨论,决定选择《城市房地产开发经营管理条例》(以下简称《条例》)作为开展立法后评估的对象,由国务院法制办公室、住房和城乡建设部房地产司、住房和城乡建设部法规司共同组织开展,由天津市建设管理委员会、天津市房地产企业协会以及南开大学法学院负责具体实施。
《条例》自1998年7月20日发布实施10年来,对于加强城市房地产开发经营活动的监督管理,规范开发经营行为,促进房地产市场持续健康发展,改善广大城镇居民的居住条件,发挥了重要作用。
为全面、客观、准确了解《条例》中设定的法律制度的科学性、合理性、实践性,评价有关制度设计的实际执行效果,分析有关制度在新形势下所面临的问题,研究提出完善有关制度的意见和建议,对《条例》实施的情况开展立法后评估。
根据实际的需要,经过各方面专家的论证,评估小组决定集中对相关人员对《条例》的理解和认同、《条例》所设定制度的贯彻实施情况等进行评估,为《条例》的修订提供有力支持。
二、评估内容
《条例》中涉及的制度众多,评估工作不可能面面俱到。
考虑到《条例》主要涉及政府监管与房地产开发,经过反复研究与论证,评估小组确定此次评估的重点是《条例》规定的四项主要制度,即:
房地产开发企业资质管理制度;商品房预售制度;房地产开发项目手册制度;住宅质量保证书、住宅使用说明书制度。
评估小组在确定四项制度的基础上,对该四项制度进行认真剖析,提炼出每项制度的关键点。
从对关键点的理解、执行等方面进行评估。
(见表1)
表1《城市房地产开发经营管理条例》后评估的四项制度
制度内容
简称
关键点
房地产开发企业资质管理制度
制度一
1.房地产开发企业准入制度在各地方的贯彻实施情况;
2.房地产开发企业准入条件设定是否符合当前形势需要;
3.房地产开发企业准入制度与其他制度的联动性;
4.取得资质与取得建设用地使用权的关系,行业主管部门与土地行政管理部门审批管理之间的关系;
5.行业主管部门与工商行政管理部门审批管理之间的关系。
商品房预售制度
制度二
1.商品房预售制度在各地方的贯彻实施情况;
2.商品房预售制度在现阶段继续实施及加强是否必要;
3.商品房预售各条件设定的合理性;
4.商品房预售管理对于近年来房地产业中的突出问题的适应性。
房地产开发项目手册制度
制度三
1.房地产开发项目手册制度在各地方的贯彻实施情况;
2.房地产开发项目手册制度在现阶段继续实施及加强是否必要;
3.房地产开发项目手册的内容设置及管理重点。
住宅质量保证书、住宅使用说明书制度
制度四
1.两书制度在各地方的贯彻实施情况;
2.两书制度设立的核心目的、在现阶段继续实施及加强是否必要;
3.两书的内容设置及管理重点
对上述关键点的理解、执行情况进行评估,并在评估基础上,提出完善意见和建议。
三、评估方案
立法后评估采用系统收集信息、统计分析与专家评议相结合的方法。
系统收集信息是指通过采取文献资料检索、定性调查、定量调查等方式系统搜集《条例》实施前后的相关信息。
统计分析是指将有关资料信息建成数据库,采用定性分析、定量分析等多种方法对数据进行统计和分析。
专家评议将贯穿于整个评估环节,在评估方案制定、调查问卷设计、统计数据分析、评估结果论证等方面充分听取专家意见。
在项目的整个过程中,项目计划是项目得以实施和完成的基础及依据,项目计划的质量是决定项目成败、优劣的关键性因素之一。
据研究,项目计划对保证项目质量、实现项目目标的影响能占到整个项目过程的30%,一份高质量的项目计划对于项目而言是至关重要的。
因此,针对本项目的特征,在编制评估方案以及项目的进行过程中,引入项目管理的相关科学理论与方法,利用项目管理成熟的体系与结构,从计划、进度、人力资源、预算、过程纠偏等方面进行项目管理,对评估结果的质量予以全面的控制与保证,使资源达到最优配置,评估能够获得最优结果。
对于本项目根据项目管理的知识领域划分,明确项目各个阶段的工作(过程)以及工作成果(输出),按照表2-项目计划编制过程和输出表,进行详细的项目计划编制。
表2《房地产开发经营管理条例》立法后评估计划编制过程和输出表
知识领域
过程
输出
立法后评估
评估计划编制
立法后评估计划定义
评估方案
调查问卷
座谈提纲
工作分解结构
时间
立法后评估定义
活动排序
活动历时估算
进度计划编制
更新的工作分解结构
活动清单
里程碑图
更新的工作分解结构
更新的活动清单
立法后评估历时的估计
更新的活动清单
更新的工作分解结构
项目进度计划
甘特图
资源
资源计划编制
费用估算
费用预算
人力资源配置计划
责任分配表
行政资源调动计划
其他资源调动计划
费用估计
费用计划
预算wbs图
质量
质量计划编制
质量管理计划
偏差可能原因因果分析图
偏差可能原因影响权重表
沟通
沟通计划编制
沟通管理计划
采购
采购计划编制
采购管理计划
(一)项目计划的编制
本项目运用滚动计划的形式制定项目计划。
本项目的滚动计划示意图如图1所示:
图1《房地产开发经营管理条例》立法后评估滚动计划示意图
(二)收集文献和现有信息
组建专门小组,通过文献检索等方式收集自《条例》颁布以来社会各界的反映,包括国内外、网络、大众传媒、各界人士等,还有各个地方实际执行中制定的规定和细则及其实施效果。
首先,通过手工检索刊物和计算机网络检索系统查获相关文献;其次,通过查找各种类型的原始重要科研文献,诸如专业核心期刊、图书、报纸、网络等收集信息;再次,在收集的过程中做好相关记录,记录的内容包括检索的时间范围、使用的检索词等。
(三)定性资料的收集
定性资料的收集以建设部牵头的针对各行政相关部门的《条例》修订意见征求,专题小组与个人深入访谈等方式进行:
1.收集整理各部门的反馈意见;2.组建经过一定培训、有一定现场研究经验的人员组成专题小组,对目标人群进行面对面的定性调查。
目标人群应当包括房屋行政部门、建设行政部门、土地行政部门、房地产开发企业、的相关人员以及房屋买受人等;3.定性调查也可以采取典型事例访谈,组织有关人员、专家学者专题讨论或者个人深入访谈的形式来进行。
我们针对各省、自治区、直辖市的相关行政管理部门、房地产公司、普通民众进行了访谈调查,并在建设部办公厅的协助下对国务院有关部门以及各省市相关行政部门发出了针对《条例》的征求意见的函。
调查对象包括上述行政部门、企事业单位中与《条例》的实施直接相关的人员以及普通民众。
其中,我们着重调查了相关行政主管部门与房地产公司,因为《条例》侧重房地产经营管理,普通民众对于房地产经营管理的了解有限,其意见仅作参考,而相关行政主管部门、房地产公司与四项制度有着紧密的联系,他们是四项制度的主要实施者和受影响最大者。
我们通过实地调查与访谈,获得了具体、生动的实例,并探讨深层次的原因与问题解决的方法。
在实地调查、评估过程中,始终以遵循客观性原则为前提,力求以科学、有效的方法获取真实信息,对四项制度展开多视角、多层次的实证调查和对策研究。
另外,由建设部办公厅发出的征求意见的函也得到了有关各部委、各省市相关行政部门的热烈回应,提出了许多很有建设性的意见。
(四)定量资料的收集
定量资料的收集由建设部下发调查表,各地区相关行政管理部门负责对本省的调查,主要采取自填调查表的方式收集数据。
调查表分两部分:
每人均需填写的公共调查表(主要涉及对《条例》中四项制度的理解程度和认知水平)和不同相关人群分别填写的分类调查表(主要涉及对有关制度的理解认识、其在各地的贯彻实施情况、贯彻实施中存在的问题)。
对行政部门、企事业单位相关人员、普通民众均采用自填调查表的方式收集数据。
按照地区发达程度(发达、一般、欠发达)进行抽样调查,共调查27个省市,合计调查人数为83人,其中房地产行政主管部门负责人、具体工作人员24人、房地产开发企业人员42人、普通民众17人。
由于《条例》侧重经营管理,而进行经营管理的主体为房地产行政主管部门以及房地产企业,因此,本次调查主要是针对房地产行政主管部门和房地产企业进行的。
而《条例》的内容关系到普通民众的切身利益,因此,本次调查的对象亦包括普通民众,并将其意见作为参考意见录入报告。
调查对象按地区发达程度以及按区域分布情况分别见表3和图2。
表3参加定量调查的地区及其发达程度、所在区域分布情况
城市
发达程度
(发达、一般、欠发达)
所在区域
北京市
发达
华北地区
天津市
一般
华北地区
重庆市
一般
西南地区
黑龙江哈尔滨市
一般
东北地区
吉林长春市
一般
东北地区
辽宁沈阳市
一般
东北地区
辽宁大连市
一般
东北地区
山东济南市
一般
华东地区
山东烟台市
欠发达
华东地区
山东菏泽市
欠发达
华东地区
山东枣庄市
欠发达
华东地区
河南郑州市
欠发达
华中地区
陕西西安市
一般
西北地区
陕西咸阳市
欠发达
西北地区
四川成都市
一般
西南地区
江苏南京市
一般
华东地区
江苏无锡市
一般
华东地区
浙江杭州
一般
华东地区
浙江宁波市
一般
华东地区
湖北武汉市
一般
华中地区
湖南株洲市
欠发达
华中地区
福建厦门市
一般
华南地区
贵州贵阳市
一般
西南地区
广西南宁市
欠发达
西南地区
广东广州市
发达
华南地区
广东深圳市
发达
华南地区
广东惠州市
欠发达
华南地区
图2调查对象按区域分布情况
(五)质量控制
1.严格审查评估方案,控制评估方案质量,保证评估方案的科学性、合理性,确定评估方案必须经专家评议、论证。
2.科学、合理设计调查问卷、座谈提纲等,保证其能够获得对项目最为有用、最为真实的信息,调查问卷、座谈提纲的确定也必须经专家评议、论证。
3.培训调查员。
统一调查的标准和方法,确保调查员准确理解并清楚《条例》含义、立法目的,准确掌握专题访谈技巧、明确应当深入访谈的内容,准确掌握定性、定量调查原则、调查表内容。
4.各级相关行政管理部门负责定量调查表填写过程中的支持、调查表回收后的审核。
5.国家级总体控制组将抽取部分省级上报的调查表予以复核,同时选取部分组织和个人下发定量调查问卷,将所收集信息与省级上报的调查表信息进行比较、分析。
6.由各级相关行政管理部门负责认真审核参与调查的人群,避免过度访谈,减少调查偏性。
(六)数据的录入与分析
调查收集到的数据按不同的调查表分别建立数据库进行分析。
对收集到的资料按四项制度,分别从对制度的理解认识、贯彻执行及有关问题方面等方面进行描述性分析,即列出每个制度每个方面不同选项回答的人数和百分比,然后对每个方面进行不同人群的比较。
通过对数据的描述性分析,得出分析结论,对有关制度的科学性、合理性、实践性及其所需调整之处、修改方向提供数据支持。
(七)撰写评估报告
在对资料整理、分析、研究的基础之上,得出评估结论,确定报告框架,撰写出评估报告初稿,经各方面专家学者评估、论证后,逐步形成本评估报告。
具体流程如图3所示:
图3评估工作流程图
确定定性调查提纲
培训评估工作人员
定
性
调
查
资
料
整理
定性调查评估报告
成立评估工作组
评估报告框架
制定评估方案
专家论证
专家论证
评估报告
确定问卷调查表
培训评估工作人员
问
卷
调查
资
料
整理
定量调查评估报告
资
料
整理
文献资料检
索
第二章
评估情况
一、总体情况
评估结果显示,《条例》颁布以后,得到了社会各个层面、各个企事业单位的认可,《条例》实施产生了巨大的社会影响。
从总体上看:
(一)《条例》立法目的明确
《条例》主要对房地产开发企业、房地产开发建设、房地产经营的监督管理作了具体、完善的规定。
房地产业一直是国民经济的重要组成部分,对国民经济的健康、稳定发展有着至关重要的作用,但是由于立法前投资体制、管理体制以及一些管理制度不健全、措施不得力等原因,在现实房地产开发中还存在着一些不容忽视的问题,如房地产开发结构不尽合理;房地产开发企业设立不规范,“皮包”公司、“炒项目”现象大量存在;房地产交易不规范,变相私下转让,影响被拆迁人、商品房预购人权益的现象时有发生;商品房质量问题仍然比较突出等等,影响了广大居民购房的积极性,危及到居民的生活和财产安全。
因此,为了规范房地产开发经营行为,加强对房地产开发经营行为的监督管理,促进和保障房地产业的健康发展,根据《城市房地产管理法》的有关规定制定了本《条例》。
(二)《条例》针对性较强
《条例》中的相关规定使政府对于房地产业的监督管理更加有力,其职能也更为明确,针对性更强。
而作为被管理者的房地产开发企业,也充分了解了企业设立、开发建设、经营管理等各个方面政府对其的要求,明确了在这些过程中应如何操作。
(三)《条例》实施的效果较好
《条例》的颁布、实施为房地产开发经营管理创造了良好的法制环境,还营造了良好的社会环境。
虽然实践中还存在不少的问题,但我们能够看到的是由于《条例》的颁布,房地产开发经营的各个环节都受到了较好的规制,政府对其的监督管理也加强很多,相关政府部门的职能得到了较好的体现,房地产开发企业的行为受到约束,对于房地产业的发展还是起到了应有的作用的。
总之,通过《条例》四项制度的调查,被调查者普遍反映《条例》的出台对我国房地产业的发展是至关重要的,对于房地产开发企业、相关政府部门等机构都产生了较大的影响。
被调查对象对于四项制度所发挥的作用及其对与我国房地产市场的重要意义都持肯定态度,但是,由于时代的进步与我国经济的蓬勃发展,《条例》在实施过程中也产生了较多问题,有其不适应时代发展之处,亟需解决。
对于资质管理制度、预售制度主要存在与时代发展不太适应,需要提高门槛、加强预售监管等问题,而对于项目手册以及住宅使用说明书、住宅质量保证书制度则存在贯彻实施情况一般,需加强对其实施的监管等问题。
另外,我们调查发现,不论是行政部门还是房地产开发企业,绝大多数都同意政府应加强对市场的监管,对《条例》进行修订。
二、选定的四项制度的理解认可、贯彻执行情况
(一)资质管理制度
1.理解认可
被调查者普遍认为,房地产开发企业资质应该保留并进行加强。
房地产开发企业资质制度实施以来,对于规范房地产开发企业市场准入、净化房地产开发市场和提升房地产开发企业素质等方面作出重要贡献,其“可以规范房地产市场鱼龙混杂,降低了不良企业混淆市场的风险”,“可以加强对企业向外扩张的管理”。
在对房地产开发企业资质管理制度的理解和认识上,85.71%的房地产开发企业及81.83%的房地产行政主管部门负责人、具体工作人员同意“政府应加大对房地产开发企业资质管理,提高房地产开发企业进入房地产市场的门槛”。
不管是企业还是政府部门,都很明确的要求提高房地产企业进入市场的门槛,同意“加强监管、提高门槛”的比例都在80%以上。
说明目前的资质管理制度确实有不适应市场之处,应针对现实情况做适当调整。
2.贯彻执行
来自房地产开发企业人员的调查结果表明,78.57%认为应加强房地产开发企业资质,64.29%认为大幅度提高注册资本,不会给公司带来重大影响,53.57%认为加大对房地产开发企业的监督管理,提高注册资本能改变某些现状,53.58%认为房地产开发企业的最低注册资本1000万比较合适,46.43%认为在《房地产开发经营管理条例》规定的房地产开发企业的设立条件中,最应修改的是注册资本这一条件。
来自房地产行政主管部门负责人、具体工作人员的调查结果表明,95.83%认为有必要实施房地产开发企业资质管理制度,79.17%认为房地产开发企业准入条件设定符合当前形势需要。
在注册资本方面,国家发改委建议进一步提高注册资本要求,四川省建设厅、海南省建设厅建议把注册资本定为“1000万元”以上,河南省建设厅建议为“800万元”以上,山西省建设厅建议修改为“设区城市所在企业注册资本应达1000万元,县(市)所在企业应达到500万元”。
注册资本在一定程度上能够比较好的反映一个房地产开发企业的实力,也是衡量一个企业实力的最直接的指标,因此,加强资质管理,提高房地产开发按企业准入的条件,增加注册资本的数额是一项较为直接的手段;且经过十年的发展,100万的注册资本与现在房地产市场中动辄上亿的资金流动相比,已是一个非常微小的数目,因此,大幅提高注册资本的数额,是提高房地产市场门槛的有效手段,可参考大多数政府部门与企业的意见,将其修订为“1000万”。
3.与其他制度联动情况
(1)资质管理制度与工商行政管理制度的联动
来自政府部门和房地产企业的调查结果表明,75%以上的房地产开发企业及房地产行政主管部门负责人、具体工作人员同意提高房地产开发企业的进入门槛,应和其他制度进行联动,多方并举。
对于房地产行政主管部门与工商行政管理部门之间的联动制度,赞成“房地产开发企业在申请设立时,应首先取得行业主管部门的同意后,工商管理部门才能准许其进行设立登记”的房地产开发企业及房地产行政主管部门负责人、具体工作人员比率较高,都达70%以上。
国家工商总局和地方建设管理部门意见倾向一致,都认为房地产开发企业设立要经过房地产开发主管部门的审核。
国家工商管理总局认为房地产开发主管部门在企业设立环节的审核把关确有必要,建议设定为企业登记前的行政许可,并规定持有房地产开发主管部门的批准文件到工商行政管理部门办理登记手续,并建议根据企业登记管理法规及工商行政管理实际将第七条第一款修改为“设立房地产开发企业,应当依法向工商行政管理部门申请登记。
”
地方房地产开发主管部门也认为房地产开发企业设立登记,首先要得到房地产开发主管部门的同意。
重庆市建设委员会、天津市建设管理委员会、湖南省建设厅建议第七条第二款修改为“工商行政管理部门在对设立房地产开发企业、新增房地产开发经营业务申请登记进行审查时,应征得同级房地产开发主管部门的书面意见。
”
把获得主管部门的同意作为申请登记的必要条件,在实践中有效加强了准入资格管理,对于规范房地产开发市场有着重要意义。
这项制度联动即是先拿到房地产开发的资质,再办理房地产开发企业的营业执照,在其经营范围内明确注明房地产开发,避免了有房地产开发企业营业执照却没有房地产开发资质的不正常的现象。
两行政部门之间在行政许可方面保持信息通畅,有利于满足市场准入管理的需要。
另外,不符合资质要求的企业或者主要股东及利益关联者有严重不良开发记录的,不允许登记,以使房地产开发企业的准入监管工作能落到实处。
这样的制度设计得到了受调查者的积极回应,市场对其还是持赞成态度的,同时这样做也能够更好的保证进入房地产市场的企业的素质较高。
(2)资质管理制度与土地行政管理制度的联动
对于“取得房地产开发资质与取得建设用地使用权之间的关系”问题,赞成先取得资质后取得建设用地使用权的房地产开发企业及房地产行政主管部门负责人、具体工作人员比率较高,都达60%以上。
重庆市建设委员会认为应避免不具备资质和实力的个人、企业获得土地,并炒卖土地。
所以,建议增加一款:
“房地产开发用地取得者必须是具有相应资质的房地产开发企业”。
上海市房屋土地资源管理局认为开发资质与开发用地取得可以挂钩,建议增加一项:
“土地使用权受让人的房地产开发企业资质等级要求”。
此外,还有相关人群认为“应先取得资质在取得建设用地使用权”,这样可“避免进一步扰乱市场”,“新设立公司应先取得资质在取得建设用地使用权,有利于开发、建设工作的监管;已有资质公司应根据其级别取得相应规模的土地开发权,避免资源滥用和浪费”,“在取得土地资格上应该首先审定企业资质,而且品质越高的土地应提高竞拍企业的资质等级,保证土地的有效利用”。
从以上调查结果中可以得出,取得土地使用权与房地产企业资质挂钩也是一项待出台的政策,无资质的不得取得土地使用权,甚至可以区分不同资质的房地产企业取得不同情况的土地。
虽然多数部门对于联动制度持赞成态度,但是对于现实的实施情况却并不甚满意,土地、工商、规划、发改等部门认为制度的联动以及部门间的协调性一般和不好的比例在60%以上。
对于这个问题,也应从制度上予以解决,在条例里明确制度如何联动,增强其可操作性。
(见
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