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城市贫困集聚治理的国际经验及其启示以美国日本巴西印度墨西哥五国为例
城市贫困集聚治理的国际经验及其启示——以美国、日本、巴西、印度、墨西哥五国为例
作者:
邵俊霖翟天豪罗茜
来源:
《社会治理》2021年第3期
邵俊霖翟天豪罗茜*
*邵俊霖,北京师范大学政府管理学院博士研究生;翟天豪,北京师范大学政府管理学院本科生;罗茜,北京师范大学全球共同发展研究院助理研究员。
本文系中国国际扶贫中心与比尔及梅琳达·盖茨基金会合作研究项目“城乡融合发展政策下的减贫研究”、国家社科基金“乡村振兴战略背景下城乡融合发展中的闲置土地政策研究(19AGL024)”阶段性成果。
【摘要】作为城市贫困的重要表现形式——城市贫困集聚,其成因包括经济、政治、文化、历史等各个因素,对城乡经济社会发展危害严重。
本文梳理了美国、日本、巴西、印度、墨西哥等国城市贫困集聚治理的国际经验,在此基础上提出我国城市贫困集聚治理对策建议,为我国未来推进城乡融合、解决城市相对贫困集聚提供理论支持和决策参考。
【关键词】城市贫困集聚贫民窟国际经验
城市贫困最为突出的现象就是贫困集聚——大量城市贫困人口居住在自建简陋房屋或房租低廉区域,形成“贫民窟”。
联合国报告显示,新世纪之初,全球有10亿人居住在贫民窟中;到2020年,全球贫民窟人口仍有8.89亿①②。
城市贫困集聚直接原因是住房短缺,其背后却包含了贫困人口就业、教育、社会歧视等一系列问题,是城市多维贫困的空间体现。
城市贫困集聚绝不仅局限于其是城市贫困的空间分布特征,在一定程度上来讲,城市贫困集聚现象的出现是城市贫困必然的结果。
从世界范围来看,城市贫困几乎和城市产生同步,同时也形成了城市贫困集聚。
城市贫困集聚问题,美日等发达国家未能避免,而巴西、印度、墨西哥等多人口的发展中国家更是深受困扰。
城市贫困集聚具有降低贫困人口的收入、减少就业机会、撕裂城市社会和代际传递等危害,并会进一步加剧城市贫困。
因此,解决城市贫困集聚问题是治理城市贫困问题的关键。
随着农村绝对贫困问题消除、城市化水平提高和城乡融合不断推进,城市相对贫困和多维贫困问题将越来越突出。
农业劳动生产率提高在带动农民增收的同时释放了大批农村劳动力,有助于减缓农村绝对贫困;城市经济的发展以及户籍制度渐进松动等城乡融合推进政策,也增加了农民流入城市寻找工作的机会。
据《2019年农民工监测调查报告》显示,近年来中国外出农民工人数逐年递增,到2019年总量已达到17425万人③。
但是,由于城市生活成本较高,加之城市公共服务又难以满足外来人口住房、医疗、教育等需求,其中的一部分人陷入贫困,并与城市已有贫困人口一起,加重城市贫困问题。
中国城市贫困集聚问题同样严重。
在1.2亿外出农民工中,曾有半数居住在5万个城中村、棚户区等城市贫困集聚地区④。
随着新型城镇化和城乡融合发展,棚户区改造(简称“棚改”)问题逐渐受到政府关注,党的十八大、十九大报告就推进保障性住房建设、完善住房制度提出了新要求,政策层面逐步深入到棚改的规划、质量、配套建设、支持政策、融资机制等方面,棚改力度逐年加大。
截至2018年底,1亿多居民“出棚进楼”,住房条件得到极大改善⑤。
但是,棚改政策尚未从根本上解决城市贫困集聚现象,反而呈集中化趋势,尤其是在北京、上海、西安等特大城市和大城市,拥有更多的外来人口,贫困区边缘化聚集现象更为严重,流动人口异地化聚集更明显⑥⑦。
本文旨在总结城市贫困集聚现象的成因、危害,梳理国外城市贫困集聚治理措施,从中提取中国治理城市贫困集聚问题可资借鉴的经验和政策建议。
一、世界城市贫困集聚现象的主要成因
从城市贫困集聚的成因来看,主要包括经济、政治、文化、历史等因素。
各国城市贫困集聚的实际情况不一,往往是多种因素交织、相互影响的结果。
(一)经济因素
随着经济起飞、城市化发展,“贫民窟”等贫困集聚现象成为“城市病”的重要表现,这在各国经济发展过程中均有体现。
伴随着城市工业发展出现的大量非农就业者,以及城市土地开发不断将外围农村“包裹”在内,是城市贫困集聚的空间结果;同时,经济体制改革、城市产业转型催生大量失去技能优势的“低水平劳动力”,其原经济单位集中居住区也常常演变为城市贫困集聚区。
与发达国家不同的是,发展中国家初始状态往往呈现出城市整体的“低端均衡”,不会出现贫困区域与发达区域的隔离问题。
(二)政治因素
“政府对居住空间分化缺乏管理是导致贫困集聚加剧的重要因素”⑧;同时,政府相关政策不当或副作用的产生也使贫困集聚现象趋于恶化。
如美国政府的“公屋计划”,虽然为城市低收入群体解决住房问题提供了巨大帮助,但公屋的大规模集聚也进一步导致了贫困集聚,产生了“有组织的”群体隔离问题。
自20世纪90年代以来,我国城市贫困集聚现象也开始凸显,其中经济体制改革、人口流动政策放开、户籍制度、公租房政策等因素均对城市贫困集聚有所影响。
(三)文化因素
以文化差异为根源的种族歧视问题,是导致城市贫困集聚现象最为关键的文化因素。
如美国的东北部和中西部城市中心地区集聚和隔离着被高度歧视的非裔和西班牙裔居民,且延伸出当地严重的就业歧视问题,形成对于非裔雇员“未受教育、暴力、不协作、不忠诚”等刻薄认识和地域亚文化;在日本,长期存在的被歧视部落和“贱民”问题,创生出较为密集的贫困集聚区;在印度,种姓制度的糟粕文化遗存直接造成城市不同阶层的“精神分割”,进而导致在“空间”上的进一步分割,形成了严重的贫民窟问题。
(四)历史因素
关键历史节点往往改变城市发展走向,部分因素导致或加剧了城市贫困集聚现象。
如日本“二战”时遭受盟国空袭,基本摧毁了其主要城市原有贫困集聚区建筑,在很大程度上给城市的重生创造了条件;然而,由于战争创伤导致土地所有权混乱⑨、流民增加、收容设施指定集中化⑩、长期非法占用战后重建计划预留地和灾后应急住宅等“战争后遗症”,却形成了战后新的城市贫民集聚区。
二、城市贫困集聚治理:
不同发展程度典型国家分析
一般而言,各国城市贫困集聚现象均包括城市贫困问题本身及贫困居民集中居住的“城市病”“贫民窟”问题。
前者内涵比后者更为宏大,而后者的专项治理基本以提升居住质量、拆除贫民窟和贫困人口迁居为政策目标。
目前,我国的工业化和城市化发展取得显著成效,但不同地区之间经济发展水平和城市化水平仍存在差异性。
本文选择五个国家作为案例进行讨论,分别是作为发达国家的美国、日本,作为金砖国家的巴西、印度,以及作为欠发达国家的墨西哥。
美国、日本在发展过程中曾经历今天中国面临的相同发展问题;同为金砖国家的巴西、印度,发展特征与中国类似;墨西哥作为贫民窟问题最为严重的发展中国家之一,政府对于城市贫困集聚的治理经验丰富。
本文通过呈现不同发展程度国家在不同发展阶段所面临的普遍治理和城市贫困集聚特定治理,期冀能为我国解决不同发展水平和区域的城市贫困集聚问题并在全国范围内持续推进城乡经济结构转型提供启示。
(一)美国
美国城市贫民窟现象有其根深蒂固的历史因素。
始于19世纪40年代的大规模城市化运动和经济增长,使城市出现了以农民工住宅区、外来移民住宅区和非裔社区等为代表的几类贫民窟现象。
针对此类现象的整治,主要依靠政府和社区的自我治理,体现出自由资本主义国家的政策导向。
19世纪末社区自发兴起社区改良运动,旨在通过改善底层社区的居民生活和社会文化水平来改造贫民窟11。
20世纪50年代,美国政府开启一系列城市更新举措,最初集中在“贫民窟取代性清理”和“地区物质性再开发”两方面,即以整体拆除或改善升级建筑环境为手段对外来移民社区、黑人社区进行治理,但终因目标狭隘、内容单一、手段过激等因素导致成效甚微,甚至导致了种族骚乱。
在重新考虑了贫困人口、少数族裔的立场后,美国政府提出了包括“模范城市计划”在内的一揽子计划和政策,即从贫困集聚社区整体发展角度思考如何提供倾斜性政策来促进其经济社会发展,进而解决贫民窟问题。
20世纪70年代,《住房和社区发展法》(HCDA)颁布,政府开始推进邻里复兴计划;在废除50年代城市更新条款的同时,开始配套政策设计以推进社区发展,培养贫民窟集中的中心城区经济社会复兴。
进入20世纪80年代,随着经济走出滞胀,美国城市贫困集聚治理基本开始聚焦于更为全面战略性的反贫困问题,政府资源从人力资源培训、住房改善、环境保护、公共安全等方面投入,而不是简单地强制拆除或改建贫民窟。
不过,2008年经济危机爆发之后,城市产业转型的压力不断增大,城市贫困问题和贫困集聚现象再次凸显,贫困人群自立能力在金融危机和新冠疫情中脆弱不堪。
总之,美国城市贫困集聚治理,经历了从针对贫民窟社会文化方面的扶贫,物质“表征符号”的清理与再开发,到更大视野中的城市经济“塌陷区”(一般为中心城区)的复兴努力的过程。
其中,经济发展作为消除城市贫困和贫困集聚现象的根本手段已成为共识,并重点关注市场发展和创造就业岗位来应对城市贫困的发生,辅之以文化和人居环境的再造,保障更公平的人生发展机会,在改善贫困集聚区生存状况的同时,避免落入欧洲福利陷阱。
(二)日本
日本城市贫困集聚现象分为两类:
贫困人口住宅的相对集聚以及赤贫无家可归者集聚于车站、公园等公共空间的极端现象。
前者即狭义的城市贫困集聚现象,后者常被视为城市流浪人口问题,涉及的流浪收容等政策本文暂不讨论。
应对城市贫困集聚现象的对策,战后一段时期日本政府和学界将相关问题视为“城市病理学”范畴,而非单纯的城市贫困问题。
“城市病理学”强调根据贫困聚集的城市地理分布调查,以及所引发各种社会问题的区域统计,各级自治政府针对本城市相关不同问题进行积极应对。
以大阪为例,依据住宅地区改良法(昭和35年法律第84号),昭和38年(1963年)的《民生事业概要》明确了“贫民窟”等相关概念,政府开始设置“贫民窟对策”和独立应对项目,针对不同成因的贫困集聚区进行专项治理。
随着日本经济腾飞、财政实力增长,各地城市“贫民窟”治理基本取得成功。
1969年日本国会通过《同和对策事业特别措施法》,将解决部落歧视问题定为国策,实施了一系列政策改善被歧视部落的生活环境、消除社会歧视;对于城市贫困集聚现象的“城市病理学”“社会病态”观念也出现变迁。
如在大阪,至昭和50年(1975年),狭义上“贫民窟”的问题基本解决,“贫民窟”问题基本离开政策视野,也就是说,影响城市形象的破旧、非法住宅聚集等“居住福祉”问题在表象上被解决,相对贫困的集聚现象则被视为社会保障和机会均等化所应具体应对的问题。
1974年《大阪环境改善地区综合实态调查报告书》中“贫民窟”这一概念基本上被“环境改善地区”概念所替代,其中提到:
所谓的居住在贫民窟地区的人,其生活水平和生活环境相当低下,因此,应对贫民窟问题,目的是通过提高这些地区居民的生活水平,改善人居环境,以消除与一般其他地区的差距。
之后20年内,日本政府对于同和对策事业对象、相关财政投入等进行了多次调整。
直至2002年,日本政府宣布同和对策事业终止。
总之,包括针对被歧视部落集聚区域治理的“同和对策”在内,日本城市贫困集聚治理措施包括:
作为基本国策的讨论制定,法律体系的不断完善,精准的区域测绘与专项问题聚焦,以城市贫困集聚现象不同成因为基准的具体分类治理,依法依规拆除(烧毁)贫困集聚地区非法建筑,旨在提高人生机会平等的政府公共产品供给(包括贫困集聚地区的教育、人居环境、医疗等的专项改善措施),等等。
从拆除、改善“贫民窟”的人居环境、建筑外貌等问题开始,到针对城市贫困集聚区域的社会公平、机会均等等政策的广泛实施,日本的城市贫困集聚现象得到了卓有成效的治理。
从这个意义上说,除了“同和对策”针对的部落民歧视问题,以及为数不多的“贫民窟”,日本城市贫困集聚现象在经济繁荣的20世纪70年代已经基本转变为较单纯的城市贫困问题,经济发展作为解决贫困的根本也已经变得越来越重要。
(三)巴西
20世纪初,由于战争和奴隶制废除等历史原因,巴西城市开始出现“法维拉”(favela)(特指巴西的贫民窟)。
1940年,巴西里约热内卢政府建设了一批“工人公园”以安置贫民窟居民,但之后证明政策失败。
由于管理严格、缺少公共设施、公共交通不便、就业机会匮乏、房屋质量过差等问题,许多家庭迁入后又自行搬出并新建贫民窟。
20世纪50年代开始,巴西经历了快速经济增长和大规模城市化进程,是“拉美模式”繁荣的代表。
但是,过快的城市化带来经济发展的同时,也造成了贫富差距悬殊,两极极度分化,城市贫困问题十分严重。
大量农民工涌入城市但薪水极低,无法在正规的房地产市场上租房或购房,因此被迫住在条件恶劣的城郊或自建的非正规住宅中,造成城市贫困的集聚现象。
如巴西第二大城市里约热内卢,632万总人口中,贫民窟居民占城市人口的22.3%。
长期受到城市贫困问题困扰的巴西政府在反贫困方面制定和实施了多项政策措施,其中多项针对城市贫困集聚。
1968年,里约成立“都市区社会利益住房协调”机构,旨在彻底清除里约贫民窟。
进入20世纪70年代,巴西经济开始腾飞,政府根据当时国际流行的“涓滴理论”制定反贫困战略,不给予贫困人群特别优待,而是寄希望于优先发展起来的“发展极”通过消费和提供就业促进贫困地区的经济发展12。
虽然此战略达到了促进经济发展、解决剩余劳动力就业的效果,但财富过于集中于少数富人,社会贫富差距越来越大,加剧了城市贫民窟问题,政府开始意识到无法根除贫民窟。
1980年政府推出“一家一块地”政策,该政策鼓励贫民自建房,完善基础设施以及规范土地所有权,在一定程度上将贫民窟合法化。
进入20世纪90年代,巴西政府以土地改革为核心,出台了系列政策以缓解农村地区的贫困,期望缓解农村贫困的同时,减少流入城市谋生的农民以降低城市贫困和贫民窟规模。
如首都里约市,政府于1992年出台城市总体规划,提出“贫民窟—街区”计划,将贫民窟正式纳入城市发展规划中,以实现全局性的城市街区融合。
但由于政策对象集中于户数较小的贫民窟,政策效果有限。
进入新世纪以来,巴西政府相继出台针对城市贫困问题的“家庭资助计划”“零饥饿计划”“促进就业计划和增加收入计划”“第一次就业计划”“家庭医疗保健计划”等措施。
2009年政府针对贫民窟问题提出“国家住房战略”,计划在15年内提供1200万套保障性住房。
里约市政府还配套出台“安置里约人”计划,着手治理大型贫民窟。
经历多次治理理念的转变,巴西政府对于城市集聚问题的治理方式不断更新和改变,但由于政府更迭、政策持续性不足原因,大部分项目停留在规划阶段。
虽然政府在巴西世界杯和里约奥运会期间对大型公共设施进行了投资,但公共投入与居民尤其是贫民实际需求脱钩,城市贫困和贫困集聚的贫民窟问题依然未能有效解决。
(四)印度
印度城市化经历着爆发式发展。
1950年,印度只有18%的人口居住在城市,到2013年,印度城市化水平已经上升到32%,预计到2050年将达到55%。
与此同时,印度城市贫困集聚问题也非常严重,其成因主要是严重的收入不平等、长期不合理的城市规划以及城市人口快速增长带来的住房需求和稀缺的城市住房资源之间的矛盾。
结果是非正规住房扩张超出了国家控制或监管,即城市贫民窟迅速蔓延。
以印度最富裕的城市孟买为例,42%的城市人口居住在贫民窟,且这个数字还在上升。
随着工业现代化以及农村经济的发展,过多的农村剩余劳动力来到城市寻求工作机会,很多城市因经济繁荣吸引着全国各地移民纷纷涌入。
以孟买为例,20世纪60年代其城市人口仅70万,2006年已增长至1400万,但其城市住房用地增长速度远追不上城市人口增长速度,从而导致城市房价日益上涨,到2007年,孟买已经成为仅次于伦敦的世界第二高房价的城市13。
与此同时,印度又是一个两极分化和贫富悬殊现象严重的国家,一方面大部分城市劳动者的收入无法负担房价;另一方面由于印度独特的房租控制政策导致许多财产所有者(包括非常了解住房短缺问题的州政府官员)宁可将多余的公寓留空而不是出租,进一步导致了房屋短缺。
很多劳动者只能在空闲地区建造违法、廉价而毫无基本设施保障的棚屋,最终形成城市贫困集聚。
此外,印度贫民窟的发展和膨胀与当时不合理的城市规划也有很大的联系。
仍以孟买为例,早在1915年,孟买第一部《城市规划法案》就已经出台,但以“低人口密度和城市低速发展”为设计理念就与当时的工业化发展势头相矛盾。
1954年,孟买制定了印度独立后自主发展的新规划,根据本地需要和实际情况实行不同的城区规划方案,包含居住区、商业区和工业区等各种不同区域的发展定位,甚至具体到某个位置建造什么样的建筑都安排得清清楚楚,也与孟买快速城市化发展状况不符,导致规划内容无法实施。
1970年,孟买都市规划委员会再次制定《孟买二十年都市规划》,该规划在贫民窟住房问题上做了描述性的数字统计,却没有提出具体解决贫民窟住房问题的政策和方法。
并且在人口估计上也和实际情况出现较大偏差,导致实施规划的预算资金严重不足,规划缺陷成为困扰孟买城市发展和贫困集聚问题的最大因素之一。
进入20世纪80年代,印度政府转变思路,开始通过原地升级的方式改造贫民窟,先后实施了总理授权规划、世界银行资助的贫民窟升级工程、贫民窟重建规划、贫民窟复修计划。
随着印度政府对贫民窟问题重视程度的提升,贫民窟治理的法规政策逐步完善,贫民窟地区的基础设施日趋改善,贫民窟居民的公共服务不断加强。
但由于政府在治理过程中一直期望能“清除贫民窟”,并且经常忽视贫民窟居民的生活实际需求,政策难以实现预期目标。
目前为止,贫民窟居民人数仍在持续增加,印度城市贫困集聚现象仍然突出,并持续影响着印度城市的现代化发展。
(五)墨西哥
1940年以来,由于墨西哥政府大力推动工业化和城市化发展,制定多项工业集中化和城市集中化的政策,导致大量农村劳动力涌入城市,逐渐形成了墨西哥城、瓜达拉哈拉、蒙特雷等几个特大城市中心。
然而,墨西哥政府没有意识到大量农村人口进入城市会带来城市贫困问题,而是将农村向城市的移民过程看作是缓解农村社会冲突的途径,对自发的移民潮不加调控。
以墨西哥最大的城市墨西哥城为例,1950至1980年的30年间,人口由不足300万增加到1500万。
但实际上无论是城市化发展带来的新职位数量还是城市公共服务设施建设速度都远远不能满足流动人口的基本生机需求,尤其是住房需求。
同时,由于墨西哥城市化发展过程中土地使用权不明确,土地被随意占领或者搭建住房,如20世纪四五十年代,墨西哥政府实施重修市中心计划,将城市中心社区的中上阶层居民迁出。
而遗留下来的社区便迅速成为穷人或流动人口的栖身之所,之后逐渐形成中心区贫民窟。
社区中医疗、教育等服务设施的短缺以及城市规划和管理工作的滞后又进一步加剧贫民窟问题的恶性发展14。
城市贫困集聚问题严重阻碍城市发展的同时也导致社会矛盾加剧。
1971年民众“起义”事件爆发后,墨西哥政府开始通过加强法规建设,积极干预贫民窟的蔓延态势,贫民聚集区的住房条件有一定改善,社会冲突得到了缓解。
但是,由于当时政府干预的目的主要是“维持社会控制”,因此并没有真正完善土地产权制度。
20世纪80年代,墨西哥政府意识到,贫民窟已成为城市住房系统的重要成分,难以彻底消除,随即开始了对贫民窟的改善运动。
萨利纳斯总统任职期间(1988-1994),实施全国团结互助贫困计划,改善贫困人口的住房条件便是其中的关键部分。
进入21世纪以来,墨西哥政府继续将扶贫减贫作为政府工作的重点,积极提升贫困人口的发展能力并改善其生活条件,贫民窟人口比例逐渐从1990年的23.1%逐渐降低至2007年的14.4%,贫民区增长率基本得到控制,城市贫困集聚治理取得积极成效。
三、城市贫困集聚治理的经验与教训
各国在对待城市贫困问题和应对城市贫困集聚现象中存在共性,如在政府责任与市场责任的边界方面,均趋向于强调“自立”与“自助”,即对于城市贫困集聚现象治理基本依托于城市市场经济的发展和就业的创造;在中央与地方政府责任边界方面,趋向于向地方城市放权进行贫困集聚的自主治理,同时中央政府提供低水平、广覆盖的社会保障支持;在政策导向方面,从针对作为“城市病”的贫困集聚区域“样态”“物质”层面的拆除与再造,到以更深刻的社会规划、社会运动、社会变革视角看待和治理城市贫困集聚现象,也体现了世界各国对此问题逐渐由现象到本质的认识进步。
从各国城市贫困集聚治理的概况来看,历史地看待治理过程与效果,可以得出以下经验教训。
(一)经验
首先,城市贫困集聚的治理存在阶段性规律。
面对不同的经济社会发展阶段,后期看似存在问题的政策设计,在当时已是最佳选择。
国际各国对于城市贫困集聚的治理,都经历了从“物理”消除、改善到贫困相关问题整体应对的过程。
虽然单纯“物理”消除和改善已经证明不利于问题的解决,整个变迁过程可以缩短或“跳跃”,但强调在比较收益与成本基础上政府政策调整的适应力是重要经验之一。
其次,区域经济发展、贫困问题的改善,是治理城市贫困集聚的根本。
目前国际各国对于城市贫困集聚的治理政策,均已“收敛”到城市经济发展、消除贫困的根本上来。
当前国际治理趋势之一是,对于城市贫困集聚地区的人群,政策设计更加注重为其提供参与市场竞争所必要的能力,而非过分关注其居住地集中。
即关注“流动”而非关注“固定”,从扶助贫困人口改善经济发展的根本来逐渐消除贫困集聚及城市贫困问题。
再次,以城市兴衰的大历史观认知贫困与城市贫困集聚。
城市兴衰是经济社会发展必然规律,人为政策控制城市衰落往往代价巨大。
城市兴起有内在规律因素,因此单纯以经济发展为指标判断城市的存在意义往往会陷入“兴衰生命周期”中。
在城市兴衰规律下的城市贫困集聚现象,政策努力不在于扭转趋势、控制变迁速度,而应在于帮助贫困人口生计的具体问题。
目前国际治理城市贫困集聚的基本要点也在于“帮助贫困人口”而非“帮助贫困地区”,从对城市贫困集聚地区的具体改造转向对于贫困个体的公平扶助,是当前认知下政策适应性、合理性的具体体现。
最后,城市贫困集聚的类型不同,政策设计应有所调整,切忌“一刀切”。
不同的城市贫困集聚因素决定了其各种类型,而多种因素混合所致的贫困集聚,需要准确识别“主要矛盾”。
比如,对于经济因素所致“违法乱建”性质的贫困集聚社区,实施行政强制性拆迁是政策底线;对于历史因素和经济因素所致老旧城区衰败、落后产业工人贫困集聚等问题,则应优先考虑保障性政策设计,在维持区域现状和完整度的同时,保障贫困个体的基本生产生活水平,即生计问题。
(二)教训
首先,对于“贫困”的认知局限于收入指标,忽视了社会公平的核心价值。
基于货币化的收入标准来界定城市贫困群体,具有政策的可操作意义,但在现实中的“一刀切”易于引发更深层次的“公平公正”等社会核心价值问题,对于社会安定与长远发展“得不偿失”。
城市贫困集聚地区收入指标的达成仅仅是社会安定有序的一个方面,机会公平方面的中长期政策设计更为关键。
而以社会安定为代价,在经济意义上求得贫困的改善,应是政策制定过程中需要权衡的重点。
其次,城市贫困集聚的强制性物理清除措施往往会产生社会撕裂的弊端,居住面貌的改善也是治标不治本。
直接帮助贫困人口比施策于贫困集聚区域更为合理。
比如老旧城区衰败虽在经济意义上价值式微,但往往随着时间推移,其历史文化价值也相应厚积,单纯视此种贫困集聚为“物理”改造或清除对象,往往达不到社会公正的同时,却是对真正的价值“暴殄天物”。
再次,推进多收入阶层混居的政策助推效果不宜过分期待。
政策外力鼓励社区阶层多样化的努力往往事倍功半。
科学的政策逻辑是:
消除城市贫困有益于多收入阶层混居和多样化社区发展,而反向逻辑则是不存在的。
因此,应对城市贫困集聚的政策试错基本可以排除多收入阶层混居设计;相反,应当在鼓励贫困集聚社区摆脱贫困、提高社区吸引力方面进行政策设计。
最后,应对城市贫困和贫困集聚政策的延续性是政府治理成败的落脚点。
对于城市减贫、城市贫困集聚治理等远期见效的公共事务,短视的、短期的政策设计难以达到成效。
在综合考量社会成本与收益后的政策设计,关键在于运行中的持续控制
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