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工作心得基层检察院提起行政公益诉讼的机遇与挑战
工作心得:
基层检察院提起行政公益诉讼的机遇与挑战
一、试点人民检察院提起行政公益诉讼之现状
行政公益诉讼是人民检察院依据法律监督职能,对行政机关违反法律规定,侵害国家利益和社会公共利益的行为,向人民法院提起诉讼,要求法院进行审理并作出裁判的诉讼活动。
党的十八届四中全会作出“探索建立检察机关开展公益诉讼制度”的重大改革部署,201X年7月1日,全国人大常委会授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市开展为期两年的公益诉讼试点。
201X年3月,最高检检察长XX在全国人大会议上作最高检工作报告时说,试点以来,13个省(区、市)检察机关在生态环境,和资源保护等领域共办理公益诉讼案件5109件,向人民法院提起诉讼547件。
通过办案,督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷;督促1443家违法企业进行整改,索赔治理环境,恢复生态费用两亿元;督促收回欠缴的国有土地出让金54亿元。
通过两年的试点,检察机关提起公益诉讼所存在的立法、制度构建以及实际操作等方面的问题开始凸显。
201X年6月28日,全国人民代表大会常务委员会通过修改《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》明确人民检察机关是提起民事、行政公益诉讼的主体。
自201X年7月1日起实施。
二、XX省试点人民检察院提起行政公益诉讼领域特点
XX省检察院确定了8个市级点及下辖的60个基层检察院为试点单位,截止到201X年4月底,XX省8个试点地区检察院共发现公益案件线索441件,办理公益诉讼案件353件,其中通过检察建议方式履行诉前程序案件288件,提起公益诉讼案件65件。
检察机关监督的不作为、慢作为、乱作为情形,绝大多数在诉前程序中已有效纠正。
生态环境和资源保护,是检察机关提起公益诉讼试点的主要领域。
两年的实践表明,试点的工作有效地保护了生态环境和自然资源,解决了一大批困扰人民群众的环境问题。
XX省首次开庭审理并胜诉的行政公益诉讼案,就为人民群众搬走了16年来没有审批手续垃圾山。
201X年10月20日,XX县人民检察院诉XX县住房和城乡建设局违法行使职权行政公益诉讼案件在XX县人民法院开庭审理并当庭宣判。
XX县人民法院支持检察机关的诉讼请求,判决确认被告XX县住房和城乡建设局将XX县鹿城镇苗寺村代庄南侧农用地作为生活垃圾填埋场使用的行政行为违法,责令被告在201X年12月31日前对涉案垃圾填埋场进行无害化处理,修复区域生态环境。
201X年初,XX县检察院、XX县检察院、XX县检察院、XX区检察院、XX区检察院分别就环境保护部门,不依法履行监管职责致使环境被污染,向法院提起行政公益诉讼。
XX试点人民检察不仅在对保护生态环境和资源保护方面做出努力,在国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为时,致使国家利益深化公共利益受到侵害的,也能准确的提起行政公益诉讼。
XX区检察院在履行职责中发现,铜陵路街道办事处在201X年下半年双窑洞棚户区改造项目实施过程中,未履行严格审查的义务,致使40余户存在不符合安置条件的人口获得了享受国家拆迁安置房屋和补偿资金的资格,导致公共财产被套取2600余万元。
XX区检察院向XX区铜陵路街道办事处发出检察建议,后在国家利益和社会公共利益,仍处于受侵害状态下,XX区检察院根据相关规定,向法院提起行政公益诉讼。
XX县检察院,在“督促行政履职,预防国资流失”,专项监督活动中发现,201X年11月至201X年11月期间,XX县国土资源和房产管理局,分别与XX多金投资发展集团股份有限公司等5家房地产开发企业签订《国有建设用地使用权出让合同》,出让国有建设用地使用权,并约定出让价金,付款期限等。
201X年10月28日,《XX县国有土地出让金欠缴情况统计表》显示,XX多金投资发展集团股份有限公司等5家房地产开发企业共欠缴土地出让金12162.3万元。
XX县检察院向XX县国土资源局发出检察建议,后在国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态,XX县检察院根据相关规定,向法院提起行政公益诉讼。
这几起行政公益诉讼案件,仅是XX试点检察院办理的众多案件中的寥寥数起。
试点所开展的行政公益诉讼案件,也为其他基层检察院提供了很好的参考价值。
三、基层检察院提起行政公益诉讼的机遇
(一)、省政府出台意见,加强行政公益诉讼
省政府为了配合检察院提起行政公益诉讼案件的顺利开展,省办公厅出台《关于行政机关加强行政公益诉讼有关工作意见》,要求全省各级行政机关,充分发认识行政公益诉讼的重要意义,积极参与行政公益诉讼诉前程序,认真做好行政公益诉讼应诉工作,建立健全与司法机关沟通协调机制。
《意见》指出,各级政府和省政府各部门、各直属机构要切实增强接受司法监督的自觉性,积极支持和配合检察机关开展行政公益诉讼工作。
在生态环境和资源保护、国有资产保护和国土国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关,要依法全面履行监督管理职责,防止因不作为或乱作为导致国家利益和社会公共利益受到侵害。
各级行政机关要高度重视行政公益诉讼诉前程序,在收到检察建议后一个月内,应当将办理情况书面回复检察机关,各级行政机关应当充分尊重检察机关独立行使检察权、审判机关独立行使审判权,不得以任何理由要求检察机关撤诉,不得以任何方式干扰法院受理行政公益诉讼案件。
要认真做好行政公益诉讼应诉工作,被诉行政机关负责人应当出庭应诉,不得拒绝或无正当理由延迟答辩举证。
法院裁判生效后,被诉行政机关必须依法自觉履行。
(二)、检察机关提起行政公益诉讼的现实意义
1、有利于实现实质的公正
在法学上,公正包括实体公正和程序公正,是指法官的审判活动能够对双方当事人不偏不倚,诉讼活动严格按照程序进行,确认权利义务严格遵守实体法。
对于社会公正的实现,私力救济方式自身的不足,于是国家设立了解决纠纷的机关,通过具体的程序保障当事人的权利与公共利益。
行政公益诉讼制度的建立是制度的破冰,主观诉讼维护个人的利益,私人的利益,而客观诉讼追求国家的利益、社会的利益,只要有不法的行为存在,就可以进行诉讼。
检察机关在维护公共利益的过程和结果方面具有秩序性和稳固性,也有利于国家实现法治,提高司法救济的现实社会效果,实现权利保护的目标。
2、有效的破除行政诉讼“三大难题”,有利于化解社会的矛盾
行政诉讼的“三大难题”,立案难、审理难、执行难的存在归根结底就是“民告官”造成的,行政公益诉讼是检察机关依宪法法律授予法律监督权的司法机关,行使国家的公权力来提起公益诉讼,必能运用其职权,破除“三难”问题,充分发挥行政诉讼应当有的保护国家安全、国家利益、公共利益方面的重要作用。
而伴随新出现的纠纷,往往无法将这些纠纷事实纳入现行法律所承认的权利体制或框架中,但又不能对这些纠纷坐视不管。
因此,扩宽行政公益诉讼原告资格具有积极回应社会转型而产生的纠纷之现实意义。
3、能够实现法律的联动,可促进依法行政
现在的《环保法》、《食品药品安全法》、《消费者权益保护法》这些关乎民生的法律,都是没有武器的法律,因为他们没有强制执行权,在行政管理中,力不从心;但是有了行政公益诉讼就可以把《环保法》、《食品药品安全法》等与行政诉讼结合起来,实现互动。
通过行政公益诉讼使这些单行法充分发挥它们在行政管理当中的作用,检察机关通过行政公益诉讼能够全面的实现对行政机关的有效监督,倒逼行政机关严格执法,依法行政,否则承担败诉的可能性。
四、基层检察院提起公益诉讼的挑战
(一)、对检察院民行检察部门提出更高的要求,加大诉讼成本
在新修改的法律中,人民检察院已被确认为行政公益诉讼的提起主体,这也意味着,基层检察院中民行检察部门将面临着重大的挑战。
民行检察部门在检察院中并非属于重要科室,主要承担者传统的监督任务,同时也存在着人员少,年龄偏大,力量薄弱,业务水平不高的问题。
而公益诉讼的大门已在全国打开,相对普遍民众的维权意识也在增强,对于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者深化公共利益受到侵害的案件数量可能会不断增加,而行政公益诉讼,所涉及的法律法规众多,民行检察部门的工作人员,不仅要掌握基本的法律规定,还有对地方性的法律法规,一些部门规章等有一定的了解,这无疑是对办案人员法律素养和法律业务水平的极限挑战。
作为传统的民行检察部门是否有足够的精力和能力处理这些案件。
即便在重新调配人员后,具备了精力和能力处理这些行政公益诉讼的案件,检察机关民行检察部门仍然存在另一个重要的问题,即民行检察部门没有侦查权力。
对办理一些行政公益诉讼案件,一般都需要检察人员到公共利益受损害的案发地,进行调查取证、现场勘验,固定证据等,但民行检察人员不具备行政执法权,往往很难进入案发地,进行实地调查,这就导致检察院民行检察部门会缺少第一手证据材料。
于此同时,提起行政公益诉讼的案件往往会涉及一些专业领域知识,如环境生态学,工业化学,地质、矿物质学的等专业知识。
这些专业知识对于民行检察部门而言,大多数是比较陌生的,这也导致在实务中需要过多地依赖于外部的技术力量的配合。
如上所说,检察院提起行政公益诉讼案件,往往会涉及一些专业领域知识,对于案件中的证据要求会更加苛刻,必须达到准确确凿的证明标准。
所以在证明土壤、或水质等一些污染物化学成分的浓度或含量是否确实超过标准,就需要花费大量的资金请第三方鉴定评估,并作出具体的评估报告。
检察院为此支付出的高额费用,对检察院本身财政而言,是有巨大压力的,无疑有些吃力甚至不舍。
(二)、行政公益诉讼举证责任分配不明确,调查取证难
检察院在提起行政公益诉讼的过程中,以现行的法律,并没有给出在行政公益诉讼中有关举证责任该如何分配?
传统的行政诉讼实行举证责任倒置,即被告对作出的行政行为负有举证责任,行政公益诉讼属于行政诉讼案件的一种类别,法院应当依照行政诉讼程序审理行政公益诉讼案件,由被诉行政机关承担证明其行政行为合法或已履行职责到位的证明责任。
但也有另一种讲法认为,在“民告官”的行政诉讼中,因原告与被告的地位不对等,才存在举证责任倒置的问题,现检察机关作为原告,不是普通的行政相对人,所拥有的公权力足以抗衡行政权,故应当依据民事诉讼的举证责任,谁主张谁举证的诉讼程序审理行政公益诉讼案。
但从目前试点结案的行政公益诉讼案件来看,绝大部分的举证工作是由检察院所提供的。
虽然现在由检察院提起行政公益诉讼,虽然检察机关的举证能力与行政机关相当,但行政机关作出行政行为的证据材料和相关依据都是掌握在自己手中,这与普通行政诉讼没有本质差异。
行政机关在最初作出任何具体行政行为时,都要进行一定的调查取证,而调查取证的证据都是由行政机关所掌握,由其提供证据更符合举证能力。
同时行政机关管理的多为专业性强,分工细致的领域,这些领域大都有着自己独立的行业规则体系,除了普通法律法规外,主要是大量的行政规章、行业标准等。
行政机关自己更清楚依据哪些规章、标准做出行政行为更为适宜,所以由其负责提供证据更具有合法性。
相反,如果检察院承担举证责任,会存在证据的发现困难,行政机关是否履行职责,履行的程度如何,行政行为所依据的法律规章文件等都很难界定。
而且行政机关被起诉至法院,难免都会存在不满情绪,非暴力的不合作也是会存在的。
此外,行政机关往往涉及职能部门较多,涉及知识面比较广,许多证据需要专门的知识才能辨别,相对检察院而言是欠缺相关知识的。
但如果举证责任完全都由被告行政机关来承担,原告检察机关不需要对自己的主张负任何举证责任,也容易助长滥诉行为的发生,让原告承担合理的举证责任是有利于减少和抑制行政纠纷的产生的。
所以行政公益诉讼的举证责任到底由谁来承担,承担的举证的范围又包括什么内容就相当重要了,这也需要在接下来的修法或司法解释中给出更加明确的划分。
(三)、检察机关公益诉讼人地位与法律监督职能相冲突
当行政公益诉讼案件判决生效后,如果检察机关认为生效判决存在再审情形,能否主动行使抗诉权,能否自己起诉,自己又抗诉。
如果可以的话,检察机关岂不是在行政公益诉讼中既当运动员又当裁判员,这中间必然会存在角色错位或者违反程序正义的问题。
于此同时,被告行政机关的申诉权也会受限,控告申诉权本是宪法法律赋予所有权利受侵害主体的法定权利。
而在行政公益诉讼中,如果被告行政机关认为生效判决存在再审情形,能否再向检察机关申请监督这个方式实现权利救济,若可以的话,同样存在违反程序正义的问题,若不可以其又该怎样实现救济。
检察机关适合提起行政公益诉讼,维护社会利益的优势在于其“原告”与“监督者”的双重身份,同样这种双重身份也正是弊端的所在。
作为法律的监督者,检察机关不应该代表任何立场,只是充当公平公正的化身。
但若作为原告方起诉,必定希望赢得诉讼的最后胜利,两种职能也必定会出现矛盾。
这些问题在还值得好好研究。
给出更为合法、公平正义的程序行使监督。
(四)、行政公益诉讼诉前程序确少规范性
最高检发布《检察机关提起公益诉讼试点工作实施办法》中,设置了诉前程序,即人民检察院应当先行向行政机关提起出检察建议,通过检察建议这种非强制性手段,督促行政机关依法履行职务或者纠正其违法行为,在为期一个月的时间内,行政机关应当将办理情况和回复意见以书面形式送达检察机关,检察机关再通过具体案件的办理情况决定是否对相关行政机关提起行政公益诉讼。
诉前程序作为行政公益诉讼的必经程序,事实证明大量案件因此并未走入诉讼程序,发挥了较大的分流作用,这不仅提高了检察监督的效力、有效的节省了司法资源,也使行政机关在办理案件的过程中充分的发挥行政执法的能动性。
诉前程序的设置是行政公益诉讼独特之处,但当出现危害公共利益的重大危险及紧急情况时,一旦行政机关在诉前程序阶段不纠正违法行为或者不履行法定职责,可能会出现因处置延迟而导致公共利益受损扩大的现象,从而削弱了诉前程序设置的初衷和独立价值。
对某些危害公共利益具有重大危险及紧急情况的,是否可以不再适用一个月的诉前程序,而直接提起诉讼。
对不是一些非紧急情况下的案件,检察机关也应提高关注,对发出检察建议后相关行政机关的整改情况应积极进行调查核实,防止损害进一步扩大。
但在试点的案件中也反映出另一问题,行政机关已经着手履职或者部分履职,或依然未充分履职,或履职不到位,在这种情况下,该怎么判断行政机关是否构成怠于履职存在一定难度,没有一个明确而客观的评价标准。
假如说,只把能有效的制止相对人的违法行为,作为确定行政机关履职到位的参考标准的话,那对一些大规模的环境污染等类型案件中,违法行为所导致的后果不一定能够在短时间迅速消失或清除,会在一段时间内继续存在。
在这种情况下,应当以违法行为是否停止,国家和社会公共利益是否脱离被侵害状态为判断标准,而不应当以结果是否完全消除为标准。
由检察机关作为原告提起行政公益诉讼,是贯彻党的十八届四中全会精神的重大举措,尤其是在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的决定,对民事诉讼法和行政诉讼法的修改,将向全国推行检察机关提起行政公益诉讼。
这一立法修改将有利于督促行政机关依法行政,有利于更好的维护国家和社会的公共利益。
全国部分地区两年的试点工作的开展,也为全国开展行政公益诉讼积累了丰富的实践经验,但是我们也要看到,在立法修改和司法解释并不完善的情况下,我们基层检察机关还是要面临着众多的挑战,这些问题仍需要得到关注,需要进一步探索和实践。
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