各省自治区直辖市及计划单列市发展改革委新疆生产建.docx
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各省自治区直辖市及计划单列市发展改革委新疆生产建
各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委,新疆生产建设兵团发展改革委:
为进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程,现将《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》印发你们,请积极采取有力措施,加大工作力度,切实做好各项工作。
附件:
传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则
国家发展改革委
2016年10月24日
附件
传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则
第一章总则
第一条目的和依据
为进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程,根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展改革委等部门令2015年第25号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)等文件要求,制定本导则。
第二条适用范围
按照国务院确定的部门职责分工,本导则适用于在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。
具体项目范围参见《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)。
第三条实施方式
政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。
新建项目优先采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)、建设-拥有-运营(BOO)等方式。
存量项目优先采用改建-运营-移交(ROT)方式。
同时,各地区可根据当地实际情况及项目特点,积极探索、大胆创新,灵活运用多种方式,切实提高项目运作效率。
第四条适用要求
各级发展改革部门应按照本导则明确的程序要求和工作内容,本着“简捷高效、科学规范、兼容并包、创新务实”原则,会同有关部门,加强协调配合,形成合力,共同促进本地区传统基础设施领域PPP模式规范健康发展。
国家发展改革委将加强指导和监督,促进PPP工作稳步推进。
第二章项目储备
第五条加强规划政策引导
要重视发挥发展规划、投资政策的战略引领与统筹协调作用,按照国民经济和社会发展总体规划、区域规划、专项规划及相关政策,依据传统基础设施领域的建设目标、重点任务、实施步骤等,明确推广应用PPP模式的统一部署及具体要求。
第六条建立PPP项目库
各级发展改革部门要会同有关行业主管部门,在投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)基础上,建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库,并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库,建立贯通各地区各部门的传统基础设施PPP项目信息平台。
入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。
第七条纳入年度实施计划
列入各地区各行业传统基础设施PPP项目库的项目,实行动态管理、滚动实施、分批推进。
对于需要当年推进实施的PPP项目,应纳入各地区各行业PPP项目年度实施计划。
需要使用各类政府投资资金的传统基础设施PPP项目,应当纳入三年滚动政府投资计划。
第八条确定实施机构和政府出资人代表
对于列入年度实施计划的PPP项目,应根据项目性质和行业特点,由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构,负责项目准备及实施等工作。
鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目,并明确政府出资人代表,参与项目准备及实施工作。
第三章项目论证
第九条PPP项目实施方案编制
纳入年度实施计划的PPP项目,应编制PPP项目实施方案。
PPP项目实施方案由实施机构组织编制,内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。
为提高工作效率,对于一般性政府投资项目,各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章,内容可以适当简化,不再单独编写PPP项目实施方案。
实施方案编制过程中,应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。
要重视引导社会资本方形成合理的收益预期,建立主要依靠市场的投资回报机制。
如果项目涉及向使用者收取费用,要取得价格主管部门出具的相关意见。
第十条项目审批、核准或备案
政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。
可行性研究报告审批后,实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求,完善并确定PPP项目实施方案。
重大基础设施政府投资项目,应重视项目初步设计方案的深化研究,细化工程技术方案和投资概算等内容,作为确定PPP项目实施方案的重要依据。
实行核准制或备案制的企业投资项目,应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定,由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。
项目核准或备案后,实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。
纳入PPP项目库的投资项目,应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时,明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。
第十一条PPP项目实施方案审查审批
鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。
按照“多评合一,统一评审”的要求,由发展改革部门和有关行业主管部门牵头,会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门,对PPP项目实施方案进行联合评审。
必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见,然后再进行联合评审。
一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章,可结合可行性研究报告审批一并审查。
通过实施方案审查的PPP项目,可以开展下一步工作;按规定需报当地政府批准的,应报当地政府批准同意后开展下一步工作。
未通过审查的,可在调整实施方案后重新审查;经重新审查仍不能通过的,不再采用PPP模式。
第十二条合同草案起草
PPP项目实施机构依据审查批准的实施方案,组织起草PPP合同草案,包括PPP项目主合同和相关附属合同(如项目公司股东协议和章程、配套建设条件落实协议等)。
PPP项目合同主要内容参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》。
第四章社会资本方选择
第十三条社会资本方遴选
依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式,公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。
其中,拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的,必须按照《招标投标法》的规定,通过招标方式选择社会资本方。
在遴选社会资本方资格要求及评标标准设定等方面,要客观、公正、详细、透明,禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。
鼓励社会资本方成立联合体投标。
鼓励设立混合所有制项目公司。
社会资本方遴选结果要及时公告或公示,并明确申诉渠道和方式。
各地要积极创造条件,采用多种方式保障PPP项目建设用地。
如果项目建设用地涉及土地招拍挂,鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。
第十四条PPP合同确认谈判
PPP项目实施机构根据需要组织项目谈判小组,必要时邀请第三方专业机构提供专业支持。
谈判小组按照候选社会资本方的排名,依次与候选社会资本方进行合同确认谈判,率先达成一致的即为中选社会资本方。
项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录,并根据信息公开相关规定,公示合同文本及相关文件。
第十五条PPP项目合同签订
PPP项目实施机构应按相关规定做好公示期间异议的解释、澄清和回复等工作。
公示期满无异议的,由项目实施机构会同当地投资主管部门将PPP项目合同报送当地政府审核。
政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同。
需要设立项目公司的,待项目公司正式设立后,由实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同,或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。
第五章项目执行
第十六条项目公司设立
社会资本方可依法设立项目公司。
政府指定了出资人代表的,项目公司由政府出资人代表与社会资本方共同成立。
项目公司应按照PPP合同中的股东协议、公司章程等设立。
项目公司负责按PPP项目合同承担设计、融资、建设、运营等责任,自主经营,自负盈亏。
除PPP项目合同另有约定外,项目公司的股权及经营权未经政府同意不得变更。
第十七条项目法人变更
PPP项目法人选择确定后,如与审批、核准、备案时的项目法人不一致,应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。
第十八条项目融资及建设
PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担,当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。
项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的,政府方可依法提出履约要求,必要时可提出终止PPP项目合同。
PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。
工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。
政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定,对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督。
第十九条运营绩效评价
PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。
项目实施机构应会同行业主管部门,根据PPP项目合同约定,定期对项目运营服务进行绩效评价,绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。
项目实施机构应会同行业主管部门,自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估,及时发现存在的问题,制订应对措施,推动项目绩效目标顺利完成。
第二十条项目临时接管和提前终止
在PPP项目合作期限内,如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化,危及公共安全或重大公共利益时,政府要及时采取应对措施,必要时可指定项目实施机构等临时接管项目,切实保障公共安全和重大公共利益,直至项目恢复正常运营。
不能恢复正常运营的,要提前终止,并按PPP合同约定妥善做好后续工作。
第二十一条项目移交
对于PPP项目合同约定期满移交的项目,政府应与项目公司或社会资本方在合作期结束前一段时间(过渡期)共同组织成立移交工作组,启动移交准备工作。
移交工作组按照PPP项目合同约定的移交标准,组织进行资产评估和性能测试,保证项目处于良好运营和维护状态。
项目公司应按PPP项目合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续。
第二十二条PPP项目后评价
项目移交完成后,地方政府有关部门可组织开展PPP项目后评价,对PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。
评价结果应及时反馈给项目利益相关方,并按有关规定公开。
第二十三条信息公开及社会监督
各地要建立PPP项目信息公开机制,依法及时、充分披露PPP项目基本信息、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等,切实保障公众知情权。
涉及国家秘密的有关内容不得公开;涉及商业秘密的有关内容经申请可以不公开。
建立社会监督机制,鼓励公众对PPP项目实施情况进行监督,切实维护公共利益。
第六章附则
第二十四条
本导则由国家发展改革委负责解释。
第二十五条
本导则自印发之日起施行。
PPP项目操作手册
一、操作基础
PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写,常译为“公共-私营-合作机制”,是指为了建设基础设施项目,或是为提供某种公共物品和服务,政府按照一定的程序和方式,与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础,明确双方的权利和义务,发挥双方优势,形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式,提高质量和供给效率,最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
PPP模式本质上是政府与社会资本合作,为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系,以授予特许经营权等为基础,以利益共享和风险分担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提供公共产品或服务的质量和供给效率。
即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式,形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。
PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制,因此,它不仅仅是单纯的融资方式,也是一种机制和制度设计。
推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行,可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域,在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报,同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。
PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。
项目收入来源主要分三类,一是完全依靠使用者付费,二是政府支付服务费用,三是前两种方式的结合。
PPP有广义和狭义之分。
广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。
狭义的PPP与BOT原理相似,都是由“使用者付费”,但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。
二、总体要求
(一)打破地域垄断和所有制限制
政府通过竞争机制择优选择合作伙伴,吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等;鼓励有一定技术能力和管理经验的专业性企业通过兼并、收购,跨地域参与市场竞争,培育具有开拓国内外市场能力的大型市政公用服务企业,提高产业集中度。
鼓励以市代县、城乡一体化中的同类项目进行打包,扩大市场规模。
(二)落实费价政策
将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙伴的经营收入来源。
政府要合理确定费价标准,完善价格调整机制,在合作伙伴履约的前提下及时足额支付服务费和补贴,既保护消费者权益,又保证投资者的合理收益。
政府支付的服务费应通过竞争程序确定,并纳入地方财政预算管理。
向用户收费的各类市政公用产品价格,应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位,价格不到位的,政府应予以补贴。
城镇综合管廊项目要明确各入廊管线行业费用分摊和价格标准。
(三)规范运行操作
按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜PPP的项目,强化项目前期策划和论证,做好信息公开;通过竞争机制选择合作伙伴,按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则,由政府与市场主体合作组建项目公司(SPC),具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务;政府与合作伙伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自的权、责、利;强化项目实施的全过程监管。
1.做好项目前期论证。
开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。
筛选PPP项目要符合当地城镇市政公用方面各类专项规划的要求,加强前期策划,可委托有一定业绩和能力的设计或咨询机构编制实施方案。
实施方案应包括项目的基本情况、规模与期限、技术路线、服务质量和标准、规划条件和土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障等政府配套措施等内容。
城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证,确保项目的可行性和可操作性,以及项目财务的可持续性。
实施方案须经地方政府审批后组织实施。
2.通过竞争机制选择合作伙伴。
城市政府应及时将项目内容,以及对合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息向社会公布,确保各类市场主体平等参与竞争。
应按照《国家招标投标法》规定的公开招投标方式,综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素,择优选择合作伙伴。
3.签订特许经营协议。
城市政府必须与中选合作伙伴签署特许经营协议,协议主要应包括:
项目名称、内容;范围、期限、经营方式;产品或者服务的数量、质量和标准;服务费标准及调整机制;特许经营期内政府与特许经营者的权利和义务,履约担保;特许经营期满后项目移交的方式、程序及验收标准;项目终止的条件、流程和终止补偿;违约责任;争议解决方式等内容;以及其他需要约定的事项。
4.筹组项目公司。
中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度的要求筹组项目公司,由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等;项目公司独立承担债务,自主经营、自负盈亏,在合同经营期内享有项目经营权,并按合同规定保证资产完好;项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。
项目形成的固定资产所有权在合同期满后必须无偿移交政府。
(四)把握PPP模式运用的关键环节
一是建立长期的政府与企业合作机制。
关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系,由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。
发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势,让“专业人做专业事”。
二是建立合理的利益共享机制。
通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准,实现项目建设运营的自我平衡,既要保障公共利益,提高公共服务质量和效率,又要避免企业出现暴利和亏损,实现“盈利但不暴利”。
三是建立平等的风险共担机制。
政府和社会资本应该平等参与、诚实守信,按照合同办事,依据对风险的控制力,承担相应的责任,不过度转移风险至合作方。
企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险,政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险,双方共同承担不可抗力风险。
四是建立严格的监管和绩效评价机制。
政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价,认真把握和确定服务价格和项目收益指标,加强成本监审、考核评估、价格调整审核,可以考虑引入第三方进行社会评价。
健全完善正常、规范的风险管控和退出机制,禁止政府为项目担保,防范项目风险转换为政府债务风险。
对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目,应按约坚决要求企业退出并赔偿,投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿,严格责任追究。
对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。
(五)实行分类指导,完善服务标准体系
根据行业经营特性,分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策,细化标准,建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制。
形成合理的项目筛选、推出和开放过程,强化项目策划,建立项目储备库,建立引资项目长效机制,根据项目具体情况制定针对性的招商合作方式和条件,重点推进条件成熟项目的招商招标工作。
各部门不得另行设置限制民间投资进入的附加条件。
(六)试点先行,逐步规范
优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处置、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中,优先选择条件相对成熟的项目进行试点推进,通过总结经验,逐步规范完善,为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。
(七)建立信用评级和黑名单制度
各地要依托专业信用评价体系对项目涉及的政府支付能力和企业信用进行评价,信用评级将作为金融和财政支持的参考。
对合作企业、咨询机构建立黑名单制度,对于列入黑名单的企业和咨询机构将予以通报。
三、基础设施项目分类及应用PPP的方式
(一)城市基础设施分类
根据城市基础设施的行业性质及用途,分为以下七类。
1.涉水项目:
包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及水环境治理工程等。
2.燃气和能源项目:
包括管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站及管网等。
3.环卫环保项目:
包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程,餐厨垃圾焚烧处理,建筑垃圾综合利用等。
4.城市道路交通及园林绿化项目:
包括轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等。
5.综合管廊项目:
包括城市共同沟、综合管廊等。
6.供热项目:
包括热源厂、供热管网、换热站等。
7.市政公用设施管养项目:
包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。
(二)应用PPP的方式
按照上述七类项目的经营特性及向使用者收费的可行性,实施不同的PPP模式。
1.采用合资合作和特许经营方式。
此类项目收费或价格形成机制较为健全,可以通过“使用者付费”实现投资回报的项目。
如涉水项目中的城镇供水,城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站等项目,城市供热等项目。
2.采用政府购买服务、特许经营组合方式。
此类项目虽然可以回收部分投资、保本或微利经营,但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点,单靠市场机制难以达到供求平衡,需要政府参与投资经营,并且应以控股和参股等方式进行。
准经营性项目实施特许经营和政府购买服务相结合。
如综合管廊、轨道交通(城际交通)、公共交通项目,涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项目,环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程,餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。
3.采用政府购买服务方式。
此类项目经济上的显著特点是为社会提供的服务,以非盈利为目的,使用功能不收取费用或只收取少量费用。
如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目,市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。
(三)PPP项目承接主体的准入条件
按照PPP项目形成特点和项目特性,需要规范设置必要的社会投资人准入门槛,保障社会大众和政府的权益,主要方面如下:
1.信用与信誉良好。
投资人要有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力;重合同、守信用,具有社会责任感。
2.具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。
投资人或投资人组成的联合体要有良好的业绩与技术能力,必须具备相应的专业资质资格,经验丰富。
3.资金充足,具有较强的财务与融资能力。
投资人要具备良好的财务实力与融资能力,具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力及同类项目成功的盈利模式和竞争模式。
4.专业知识与技术力量雄厚。
投资人要具备专业的PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。
5.设备配置等要素实力良好。
投资人要拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源。
6.质量安全管理体系完善。
近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故,投资人主动防范的意识强、措施得力,合规性较好。
具有独立法人资格;能遵从合同合法合规运营。
在设置具体PPP项目准入条件时,应遵循“公开、公平、公正”的原则,注意准入条件设置的规范、合理和可操作性。
(四)PPP模式运作的基本流程
1.项目前期准备阶段
在PPP模式中,项目前期准备阶段包括项目发起和项目准备两个部分。
(1)项目发起。
项目发起阶段的工作主要内容包括启动准备和前期调研:
组建项目实施班子
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