工作心得行政强制措施检察监督制度的构建.docx
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工作心得行政强制措施检察监督制度的构建
工作心得:
行政强制措施检察监督制度的构建
党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对合理配置权力、推进检察改革作出了重要部署。
该《决定》在充分考虑检察机关自身监督能力和行政执法现状的情况下,扩大了对行政强制措施进行司法监督的主体范围,为检察机关监督行政强制措施提供了明确依据。
因此,笔者建议,检察机关应当立足自身定位,充分发挥法律监督职能,认真贯彻落实《决定》部署,积极构建符合司法实践的行政强制措施监督制度,实现对行政强制措施的检察监督,以应对形势发展的需要。
一、行政强制措施检察监督概念和意义
(一)行政强制措施检察监督的理论基础
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”。
《决定》明确了对行政强制措施实行司法监督的价值取向,同时也进行了范围限缩,即实行司法监督制度的对象不具有列举加概括式的可拓展性,不是针对所有行政强制措施,而是完全列举式的,仅限于涉及公民人身、财产权益的行政强制措施。
与后面关于对行政机关行使职权或者不行使职权的检察监督有明确的实施主体不同,《决定》对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实施司法监督的主体没有予以明确规定。
不过,从其前后文的逻辑关系,以及修改后的行政诉讼法内容看,这里的“司法监督”宜理解为专指检察机关行使检察权的情形。
检察机关加强对行政活动的检察监督,属于行使宪法赋予的职责。
但是,围绕检察机关具体应当对哪些行政活动进行监督、怎样进行检察监督的问题,长期以来存在诸多不同观点。
这个问题的解决需要跳出具体部门、具体领域和具体理论的束缚,从国家治理层面来全面系统考虑。
《决定》立足于全面推进依法治国的需要,让检察机关对“行政强制措施实行司法监督”,且将其对象限缩为“涉及公民人身、财产权益”,可以避免超出检察机关能力范围的全面监督,既约束部分行政权力的行使,又最大限度地尊重行政权力运行的自身规律性,将有助于提升司法监督的权威性,有助于提升保障公民、法人和其他组织合法权益的实效性。
强化对行政权的检察监督,在对其监督对象进行限定的基础上,还需要明确规范监督形式,而《决定》并未规定是直接监督还是间接监督,也没有提及是过程监督还是结果监督。
但是,从对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行检察监督的属性来看,更适合于间接监督和结果监督,这是由行政强制措施的紧急性和暂时性所决定的,唯有这样才能确保司法监督的公信力和权威性,让检察机关切实履行好“国家的法律监督机关”的职责。
(二)构建行政强制措施检察监督的必要性
虽然《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施的种类、程序等内容进行了规范,但在我国行政执法领域中,行政强制措施仍然存在着有法不依、执法不严以及选择性执法等突出问题。
加之行政强制措施涉及领域广泛、实施主体多元、执法环境复杂、与人民群众关系密切、强制力度较大以及部分措施兼具即时性处分,故一旦措施出现错误或者失当,将直接影响公民的人身权和财产权。
为此,有必要通过设定一定的制度规则,对行政强制措施进行监督制约。
有权力必有监督,宪法规定检察机关依法行使法律监督权,党的十八届四中全会报告中也提到:
检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应当督促其纠正。
故为保障行政机关能够合法合理的运用该项权力,就应由检察机关对行政强制措施开展行政检察监督。
(三)对行政强制措施检察监督应遵循的原则
行政强制措施作为具体行政行为应当具有公定力、拘束力与执行力。
检察机关在履行监督职能时应当尊重行政权,要依法监督其履行职责而不是代行其职责。
检察机关必须在立足国情的基础上,遵循法律监督的基本原则,审慎而有效地对行政强制措施进行监督。
首先,应当遵循合法原则。
我国宪法第131条明确规定:
“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
”独立行使检察权,须以“法律规定”为前提,以相应的法律确认、法律解释、事实认定和法律适用规则为支撑。
其次,应当遵循监督立场公正的原则。
检察机关对行政机关行使职权活动进行检察监督,是代表国家行使法律监督职能,其实施检察监督的直接主观目的就是维护国家法律的统一正确实施,维护司法公正,实现公共利益,保障和救济公民、法人和其他组织的合法权益。
再次,应当遵循“量力而行”的原则或者称为监督实效性的原则。
对行政机关行使或者不行使职权的行为是“在履行职责中发现”,而不是主动去对行政活动实行全面性、过程性的监督,故而其目标应是结果监督,其形式应当以检察建议为主。
此外,“量力而行”还有另一层涵义———既然赋予了检察机关以更多、更重的任务和责任,就应当从人的手段、物的手段及财的手段上予以强有力的支持。
最后,应当遵循检察监督公开和行政机关反馈的原则。
公开,是现代司法活动的基本要求。
行政检察监督是一种司法活动,同样必须实现检察监督的公开,增加检察监督活动的透明度和公开性,接受当事人和社会公众的监督,保证其司法活动合法、合理、程序正当。
同样,接受检察监督的行政机关应当认真对待来自检察机关的检察建议,无论其内容是否具有可支持性,都应当在规定的期限内认真负责地予以反馈,履行好改正、完善和说明理由责任。
二、对行政强制措施开展检察监督的基本定位
(一)行政强制措施的单方性、强制性特征必然要求相应的行政检察监督为依职权监督
从行政权的本质来讲,行政机关的行政权来源于法律授权,其不应越位,同时也不应缺位,是否需要采取行政强制措施应根据行政违法情形及面临的危险状况进行判断,即便行政机关自身也不能对行政权自由处分,行政强制措施的运用条件、程序、手段均由法律规定,行政机关只是法律的执行者。
因此在监督过程中,检察机关只需依法判断行政机关是否忠实执行法律即可,行政相对人的所谓“申请”只不过是检察机关发现行政机关违法运用行政强制措施的途径之一,即便行政相对人不申请检察机关监督,检察机关如发现行政强制措施违法,也应进行监督,从而保证行政权的行使符合法律授权要求。
因此,对行政强制措施的行政检察监督必然是依检察职权进行监督,丝毫不应存在所谓依申请监督的空间。
(二)《行政强制法》确定的平衡原则要求行政检察监督应是全面的监督
《行政强制法》所确定的平衡原则要求行政检察监督应是全面的监督。
《行政强制法》第1条规定:
“为了规范行政强制的设定和实施,保障和监督行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。
”上述规定即明确了两个最基本的平衡关系:
一是保障和监督关系的平衡;二是维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益与保障作为被强制对象的行政相对人权益的平衡。
基于《行政强制法》平衡原则的要求,同时结合检察机关检控职能的特点,检察机关对行政强制措施的监督应是全面的监督,而不应仅仅是合法性的审查。
(三)检察权的性质决定检控结果提请的机关范围应更加宽泛
从检察权的性质而言,所谓检察权就是追查违法和检控违法的权力,即查控违法。
因此其本质应是检察机关通过调查发现违法情形,然后将检控结果提请相应有决定权的机关惩处违法,故确定检察机关检控结果提请对象应以何种机关有决定权惩处违法为依据。
在对行政强制措施的监督过程中,人大、上级行政机关、组织人事部门、纪检监察部门等机关有相应职权追究行政强制措施实施机关的违法责任,或者具备惩处违法人员责任的职能,因此检察机关的检控结果理应提请上述机关。
此外,在行政强制措施严重侵害公共利益的情形下,检察机关还可提起行政公益诉讼,此时,检察机关的检控结果则应提请审判机关,通过审判权的行使来惩处违法。
对行政强制措施的检控结果所提请的机关应以该机关职能为依据,只要是具备纠正违法、惩处违法职能的机关或职能部门,检察机关均可根据案情将检控结果提交,其范围也理应包括人大、上级行政机关、组织人事部门、纪检监察部门以及法院等多个机关或职能部门。
(四)对行政强制措施的检察监督应是对人的监督与对事的监督并重
从检察机关检控违法的措施来进行分类,应包括两个方面:
一是对事的检控,提请有关机关纠正违法行为的后果;二是对人的检控,提请有关机关纠正违法人员的责任。
在对行政强制措施的检察监督过程中,检察机关应是全面的监督,不仅监督其合法性,同时应监督其合理性,不仅应监督行政强制措施的决定、实施程序,同时应监督其实体是否正确。
因此在监督过程中可能遇到两种情况:
一是强制措施本身有误,但执行人员并无违法之处;二是强制措施本身合法适当,但执行人员存在违法或滥用公权力的情况。
针对上述两种情形,检察机关应采取不同的检控手段进行监督。
(五)对行政强制措施的检察监督不应影响行政效率并应尊重行政机关的专业性判断
效率是行政的生命,如面对复杂多变的社会事务,行政机关如不能及时回应则无法及时有效的提供社会职能服务,而行政强制措施自身的特点也决定了其实施过程更加注重效率。
另外,某些行政强制措施的采取是基于行政机关的专业性判断,而行政机关具备行政管理的专业优势,因此检察机关在监督的过程中也理应给予充分尊重,否则会造成检察机关对行政机关的不当干涉,从而使公共利益和社会秩序遭受更严重的侵害。
三、现行行政强制措施检察监督机制存在的问题
(一)行政强制措施检察监督机制的“地方化”
当前,我国的检察机关实行双重领导体制,即根据行政区划的不同设置相应级别的检察院。
地方各级检察院既受上级检察院的领导,又受同级党委的领导和同级人大的监督,同时还要注重协调好与同级政府、法院的关系。
上下级检察院之间侧重于工作上的领导,而地方党委、人大侧重于对检察院的人事任免、综合领导等。
即便是司法改革后,基层院的人、财、物实行由省院统一管理,也难以彻底消除地方的影响。
因此,当检察机关对一些行政强制措施违法线索进行调查时,不仅行政机关、法院会有抵触,认为检察机关小题大做,而且地方的党委、人大、政府为了保护本地的干部,也会与检察机关产生分歧。
这样不仅调查工作会受到干扰,即便是调查人员本身也会产生一定的顾虑,客观上很难保证依法独立行使调查权。
(二)行政强制措施检察监督是否遵循“穷尽行政救济”的原则
在行政强制措施中,相对人可以通过行政复议、行政诉讼或是行政赔偿来主张自己的权益。
对于检察权来说,其与行政强制权系监督与被监督的关系,但由于行政强制措施检察监督客观上具有私权救济功效,故从某种意义上来说,也可以看做是当事人的一种救济途径。
应当说,对于行政强制措施中当事人的合法权益保护,我国法律是做了相对充分的制度保障,提供了众多救济途径。
这些救济途径是否是平行的,当事人是否可以自由选择尚需思考。
从行政强制措施检察监督的设置初衷来说,应当是为了实现检察权对行政权的直接监督,而不是通过对诉讼的监督来实现间接监督。
但如何平衡行政机关内部救济措施,是否需要遵循“穷尽行政救济”原则以及检察监督是否具有终局性等需要在制度规划前予以解决。
(三)民行检察干警的调查素养亟待提高
面对行政强制措施检察监督调查这样一项全新的业务,民行检察干警的专业化素养和调查能力都非常匮乏,主要表现为:
一是民商事法律专业的人才多,但缺少精通侦查、犯罪心理学、行政学、会计、金融、信息技术的人才,这恰恰成为目前调查力量配置的短板;二是现行的培训方式针对性不强,应对实战的技能欠缺,绝大多数民行干警运用现代侦查手段收集、固定和应用证据的能力不足,运用谋略和现代科技手段取证的意识和能力不强,难以适应新的办案要求。
四、行政强制措施检察监督制度的构建设想
(一)完善行政强制措施检察监督立法及相关司法解释
目前,虽然《决定》赋予检察机关开展对涉及公民人身、财产行政强制措施的法律监督权利,但检察机关监督行政强制措施还没有法律依据,也没有具体的关于监督方式、程序等的制度规定。
该项工作还需要在实践中探索,从制度层面上来建立健全检察机关对行政强制措施的监督,完善监督范围、方式和程序,使监督具有可操作性。
各地检察机关应继续就如何完善行政强制措施检察监督进行探索,并出台相关规定的细则,将行政强制措施检察监督规范化。
基层检察院对于行政强制措施检察监督能否顺利打开局面起着关键性的作用,故基层检察院要根据相关文件精神,积极采取措施予以落实,并在实践中吸取经验教训,为行政强制措施检察监督的立法及完善提供实践基础。
否则行政强制措施检察监督的司改任务就会落空,就会直接影响立法对行政强制措施检察监督制度的完善。
(二)建立行政强制措施检察监督启动机制
行政强制措施检察监督的启动方式主要为依职权监督,当事人的申请仅可作为案件线索。
虽然行政强制措施检察监督是公权力之间的监督,但由于权力架构、司法权的性质以及检察机关自身监督能力等种种原因,检察监督在只能表现为重点监督和有限监督,基于此,依职权监督应当被严格限制。
(三)建立行政强制措施检察监督调查人才库
目前,民行检察部门整体力量配备较低,人员少、装备差,再加上行政强制措施检察监督调查工作本身特有的困难,使得现有的民行检察干警已不能完全适应行政强制措施检察监督调查工作的需要。
因此,为强化整体调查能力,确保行政强制措施检察监督调查工作健康发展,必须要抓好行政强制措施检察监督调查高层次人才和专业人才的选拔、培养和交流。
要建立起行政强制措施检察监督调查人才库,实行分级管理。
在办理案件过程中,区别不同情况从人才库中抽调办案人员参加,形成平时各自为战,关键时统一调配的工作格局。
(四)加强沟通,充分行使对行政强制措施检察监督的调查核实权
对行政强制措施实施法律监督,需要准确掌握和了解行政机关采取行政强制措施的基本情况,这是开展检察监督工作的前提和基础。
而调查核实权则是保障检察机关监督职权实现的重要手段和途径,检察机关拥有调查核实权,才能够在自己职责范围内开展强制性的调查核实活动,通过调阅和审查案卷材料、证据资料和法律文书,从而真正了解案件事实,对申诉案件作出准确的分析和判断。
为此,因履行法律监督职责需要,检察机关有权向有关行政机关调阅采取行政强制措施的卷宗及其他相关材料。
但是,该调查核实权应当被限制在合理范围内,不能过度干预行政机关的执法行为。
(五)加强宣传扩大社会知晓度
大力宣传行政强制措施检察监督职能,扩大社会知晓度,让行政强制措施检察监督深入人心。
要积极开展各种行政强制措施检察监督的宣传活动,结合“送法下乡”等活动,发放宣传资料、开展法律咨询等,通过各种传统媒体及网络等新型媒体重点宣传行政强制措施检察监督职能、典型案例和工作成效,畅通案源渠道。
五、结语
为更好地构建社会主义和谐社会,加强对行政强制措施的检察监督十分必要,检察机关作为专门的法律监督机关,具有不可推卸的神圣使命。
行政强制措施检察监督制度的确立及明确,将是我国司法体制以及检察机关检察监督体制逐步完善的重要一步,对加快法制建设,提升司法权威性,促进和谐社会的构建都有重要影响和意义,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》扩大了对行政强制措施进行司法监督的主体范围,为检察机关监督行政强制措施提供了明确依据。
《决定》的发布是顺应我国司法改革浪潮的必然结果。
行政强制措施检察监督,必将成为检察机关法律监督继抗诉权之后的另一张标志性的“名片”!
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