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物有所值评价报告doc
山东xx养老服务和生态综合治理项目
物有所值评价
xx县政府和社会资本合作中心
2015年7月10日
附表6:
公共部门比较值计算表
附表7:
物有所值计算表
3物有所值评价
在基础设施及公共服务项目规划和决策过程中,政府不能主观偏好某种采购模式,应科学合理地评估不同采购模式,将全生命周期内成本及风险等因素考虑在内,比较哪种模式能够更经济有效地提供基础设施及公共服务。
财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》对PPP项目前期评估论证提出明确指导性意见,指出应积极借鉴物有所值(ValueForMoney,VFM)评价理念和方法,对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选。
物有所值(ValueforMoney,VFM),是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。
物有所值评价是判断政府和社会资本合作模式与政府传统采购模式相比,在提供基础设施及公共服务上是否可获得更高效率和更好效果的一种方法,包括定性评价和定量评价。
3.1物有所值评价基本框架和步骤
鉴于物有所值评价是政府进行PPP决策的有利工具,谨慎和全面准备物有所值备场重要。
为了保持其有效性,物有所值评价启动后的主要步骤如下:
(1)制定产出说明,即明确项目所要实现的目标,确定政府要采购的服务范围以及每项服务的性能水平;
(2)定义参照项目。
参照项目应反映政府基于现行最佳实践可以采用的最有效和可行的采购模式,以便满足项目产出说明的所有要素;参照项目应提供与期望社会资本提供的同样服务质量和水平,才能进行比较;应达到制定合格采购文件的要求。
根据《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引》(试行)中参照项目设定原则,设定本项目的参照项目如下:
①参照项目与PPP项目产出说明要求的产出范围和标准相同;
②参照项目与PPP项目财务模型中的数据口径保持一致,项目采用经营性收费模式,财务收入和财务费用参照项目工可中数据;
③参照项目采用基于政府现行最佳时间的、最有效和可行的采购模式;
④参照项目的内容不一定全部由政府直接承担,政府可将项目部分内容外包给第三方建设或运营,但外包成本计入参照项目成本;
⑤参照项目的各项假设和特征在计算全过程中保持不变。
VFM定性评价。
物有所值定性评价通常着眼于难以用货币衡量的因素,理性考察项目是否适合采用PPP。
国际上普遍认为物有所值定性评价很重要,但目前没有统一的标准的评价框架和程序,一般是通过分析和回答一系列问题来进行定性判断。
物有所值定量评价主要是通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的现值与公共部门比较值进行比较,确定一个明确的物有所值量值。
定量评价的主要步骤如下:
①制定公共部门比较值;②制定影子报价,用来表示PPP项目全生命周期年内政府支出成本的现值;③计算公共部门比较值与影子报价之差,如果影子报价低于公共部门比较值,则物有所值量值为正,说明拟采用PPP的项目通过了物有所值定量分析。
物有所值定量评价还可以在项目采购和执行等阶段开展。
在采购阶段,将公共部门比较值与社会资本的实际报价和政府的自留风险承担成本之和进行比较。
如果各个社会资本的实际报价和政府的自留风险承担成本之和均高于公共部门比较值,那么可能需要终止PPP采购,转为采用政府传统采购模式。
在项目执行阶段,定量评价就是持续对公共部门比较值与PPP项目实际成本比较。
下图展示了项目前期决策阶段物有所值评价的基本框架。
启动VFM评价
制定产出说明
定义参照项目
VFM定性评价
VFM定量评价:
制定PSC和SB,含风险等定量调整
VFM=PSC-SB>0
政府传统采购模式
进行PPP采购
图3-1项目前期决策阶段物有所值评价的基本框架
3.2物有所值定性评价
3.2.1定性评价内容
在物有所值评价中,由于难以对许多关键评价因素进行货币化加以衡量,定量评估的指标量化过程中的前提假设存在不确定性,因而将物有所值评价分为定性评价与定量评价两个层次,若项目未通过定性评价,应当直接转变为传统采购模式,只有通过定性评价的项目才能进行进一步的定量评价。
《指南》明确指出定性评价的终极目标是判断“项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等”。
因此,本报告从项目自身特征、社会资本参与能力与政府PPP项目监管三个维度对本项目进行物有所值定性评价。
(1)项目自身特征
主观验证项目的建设目标、服务需求以及计划采用的具体模式是否有可能为社会资本提供足够的进入项目和利用关键价值驱动因素的空间,能否为政府部门提供物有所值,以及政府方是否可以负担。
风险分配、全生命周期成本的分配、创新空间、资产利用效率、规模经济等。
一是全生命周期成本。
全生命周期成本是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至协议终止的完整周期所涉及的成本。
项目前期决策阶段需要对项目全生命周期成本进行详细完整的预测。
拟建九顶山建设项目在定性评价中应重点关注:
项目可否整合设计、建造、运营、维护等阶段;与同类型基础设施项目相比,项目运营与维护成本是否占有更高的比例,这是否对项目建造过程产生影响。
二是风险分配。
拟建项目不但要耗费大量的资金、物资和人力等宝贵资源,且具有一次性投资和固定性的特点,一旦建成难以更改。
因此,需要分析识别拟建项目在建设和运营中潜在的主要风险因素,揭示风险来源,判别风险程度,提出规避风险对策,降低风险损失,优化风险分配,降低政府风险承担责任。
拟建九顶山项目的风险分配定性评价主要考察:
各项风险是否均转移给最合适管理风险的一方;突发状况下,风险分配是否可靠;可转移风险是够真正转移给私营部门;风险分配是否对项目在运营期的服务性产生影响。
三是创新空间。
拟建项目包括三级甲等综合性专业医疗服务机构、国际性旅游酒店建设工程以及用地范围内市政道路、绿化、公园、景观等工程,以及上水、下水、污水、供配电、供暖、供气、通讯管线等市政公用配套工程;与新型城镇化安置社区规模相配套的小学、幼儿园及其他配套工程;与养老养生设施及其社区规模相配套的养老养生公寓、医疗康复设施及社区配套工程;与产权式旅游度假规模相配套的旅游公寓、旅游设施及其旅游配套工程;曾子孝贤等文化项目。
项目整体上符合应对我国人口老龄化,加快发展社会养老服务,培育壮大老龄事业和产业,加强公益性养老服务设施建设,鼓励社会资本兴办具有护理功能的养老服务机构的政策发导向,且具有节约能源、保护当地生态环境等积极意义。
政府在与项目公司签订PPP合同时,应提前根据项目预期的工程规模、投资估算和投资收益分析,提前制定项目的收费标准、经营期限。
政府应鼓励项目公司通过技术创新降低投资金额、增加经营收入,政府除了正常的税费外,不参与新增效益的分配,也不应通过建成后的建设投资决算重新核定收费标准来削弱项目公司通过技术创新降低工程造价的积极性。
拟建九顶山项目在项目创新方面应重点关注:
PPP协议或相关政策制度是否为社会资本方参与决策最佳项目范围、制定提高效率方案提供足够的弹性空间;政府是否制定相关政策鼓励社会资本方的提质增效、技术创新。
(2)社会资本参与能力
一是社会资本方知识与能力。
政府所甄选的社会资本合作方是否具有与相应的技能、经验、专业知识和能力,对于PPP项目成功预付起到至关重要的作用。
拟建项目社会资本方应当具备项目所需的专业技术人才资源和知识储备,这是项目的施工监理与项目运营维护的必备条件。
拟建项目建设运营期限较长,投资规模较大,投资回收期较长,这要求社会资本方不仅自身具体较强的资金实力,还要具有一定的融资能力。
二是风险应对能力。
拟建项目可能发生由项目方案、工程地质条件、水文地质条件与预测发生重大变化,导致工程量增加、投资增加、工期拖长等风险。
且拟建项目工期较长,来自工程方案变动的工程量增加、工期延长,人工、材料、机械台班、各种费率、利率的提高,征地拆迁工作的进展等,也会为拟建项目带来难以预计的风险。
社会资本方应当具有一定的风险抵御能力,能够应对成本超支、工期延长带来的风险。
更重要的是,社会资本方应当具有相当的能力管理拟建项目风险,避免不利因素的发生。
在项目前期决策的定性评价中应当重点考察:
支付机制和和协议条款能否促使社会资本方采取积极有效的风险管理行动。
(3)政府PPP管理能力
一是政府具有PPP理念。
项目实施过程中要依法依合同平等合作、风险分担、全生命周期绩效管理,同时PPP不仅是基础设施及公共服务融资手段,更是转变政府职能、建立现代财政制度的重要手段。
二是财政承受力。
PPP项目通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过使用者付费和必要的政府付费获得投资回报;政府部门负责监管基础设施和公共服务的价格和质量。
近年来随着我国经济增速放缓,财政收入增长也在逐步减速,个别地区财政收支矛盾突出,采用PPP模式能够在一定程度上控制政府性债务、缓解财政压力,但在展开政府与社会资本合作的过程中,不应忽视财政是否具有相应的承受能力,审慎控制新建PPP项目的规模,以防控财政风险。
三是政府监管能力。
拟建项目在建设与运营过程中社会资本占主导地位,对项目具有决策控制权,而代表政府利益的公共部门的参与,市为了在项目的建设与运营过程中能够保证社会公众的利益;公共部门的参与,能够使项目信息在私营部门和公共部门之间对称,有利于政府对项目的监管。
所以在PPP模式项目中政府实际上是一个委托人,而私营部门是代理人。
委托人通过代理人的代理行为实现其利益最大化的目标,而代理人的出发点往往是追求自身利益的最大化,这种矛盾双方的不同立场使得委托人如何实现对代理人的约束变得十分重要。
拟建项目中应考察:
政府是否成立专门机构对PPP项目进行监督管理;政府有关部门是否跟踪了解项目建设运用情况;是否存在项目财务状况、运营情况的定期报告制度等。
3.1.2定性评价方法
本报告按照《世界银行VFM评价规范》及《亚洲开发银行VFM评价办法》结合我国PPP发展情况设定的37项指标,PPP中心聘请专家组对拟建项目进行物有所值定性评价。
以百分制评分结果,汇总并加权计算总分。
评价指标的权重比例与评分标准如下表所示。
每项指标均依据其自身的特点和相关性做出了具体的并能尽可能量化的评分标准。
表3-1山东xx养老服务和生态综合治理项目物有所值定性评价
评估主题
具体指标
权重
分数
PPP的适用性
项目是否符合国家长期中期计划和国家投资政策
1%
100
是否符合PPP操作指南
4%
70
政府机构是否有能力管理监测项目
2%
90
是否能够客观、独立地对项目进行评估
2%
90
能否增加供给
项目的目标、范围、产出数量、服务质量是否明确并能被客观测量
3%
85
项目服务质量是否能比传统模式有所提高
3%
80
是否需要新增大量固定资产投资
2%
40
产出结果能否与市场需求相匹配
2%
60
提高运营效率
项目是否有利于社会资本整合相关资源及流程
4%
85
项目是否独立于已存在的项目
2%
80
是否存在法律法规要求政府直接提供
1%
90
是否存在如公平、效率及责任等因素要求政府直接提供
3%
60
项目实施的灵活性
项目灵活性是否能与长期合同达成有效平衡
3%
30
在合同有效期内,项目合同是否会有较大变更
2%
80
优化风险分配
风险是否能被明确界定、识别及衡量
5%
85
社会资本是否有能力比项目实施机构更有效地管理一般风险
4%
90
与社会资本方分担需求、建设、运营风险是否可能
3%
85
支付机制及合同条款是否能激励社会资本进行良好的风险管理
3%
90
是否达到了最优风险分配结果
2%
70
存在创新和
公平竞争
社会资本方的参与是否能带来政府技术和管理提高的连锁效应
3%
50
在方案设计、服务提供方面是否有创新
2%
60
在解决方案、服务水平及产出数量方面是否有灵活空间
2%
80
高度先进的融资技术的引入是否会造成金融市场的繁荣
2%
90
项目是否会减少竞争
3%
70
市场内是否存在垄断环境
2%
30
用户在被收费时是否有替代性选择
2%
80
项目全生命周期
项目预期使用寿命是否足够长
3%
50
是否能在长时期内对项目需求进行合理预测
2%
90
项目结束后是否存在对项目资产属性及状况的约束
3%
80
是否能将项目设计、建设、运营整合在一起
5%
90
是否存在持续的庞大运营维护成本
2%
30
市场兴趣
社会资本是否有能力交付产出及服务
3%
95
项目是否面临一个有足够需求的市场
2%
70
是否进行过扎实客观的市场测试
3%
50
是否存在类似但失败的项目案例
2%
70
项目的限制
在安全方面对项目实施方式是否有任何限制等
3%
80
项目的环境(政治、社会、经济)约束是否存在
2%
60
项目是否使用了受知识产权法保护的国内或国际的专利权、施工方法或技术等
3%
50
注:
打分范围为0—100分,分数越低代表越倾向于“否”,分数越高代表越倾向于“是”。
3.1.3定性评价结论
依据上述评分方式,按比例对评分进行加权后,拟建山东xx养老服务和生态综合治理项目最终定性评价得分为73.25,通过物有所值定性评价。
具体评价结论如下:
1、符合《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国办发〔2009〕41号)提出积极应对人口老龄化,加快发展养老服务业,不断满足老年人持续增长的养老服务需求的发展要求。
符合《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(国发〔2012〕29号)中关于基本养老服务提到“鼓励通过公建民营、民办公助等方式引导社会资本参与养老服务机构建设和管理运行”的政策方针,且适应当地旅游、养老服务市场的需求。
2、项目建设单位山东欧隆投资置业有限公司,是以投资开发、房地产开发为主营业务的综合性投资开发企业。
项目建成后,公司将通过与行业内具优势的战略合作单位进行合作,按业务性质的不同成立专门的管理运营公司,负责项目建成后日常运营管理及维护,具有丰富的项目开发经验和专业资质,能够胜任项目建设运营的基本要求。
3、政策环境适宜。
党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,以拓宽城镇化建设融资渠道,促进政府职能加快转变,完善财政投入及管理方式,形成政府和社会资本合作模式发展的制度体系。
国家发改委和财政部相继出台了指导意见和问题通知,以推广运用政府和社会资本合作模式。
拟建项目投资规模较大,收费定价机制透明、有稳定现金流,满足适宜采用PPP模式的特点要求,采用PPP模式是符合现行的法律法规规章和政策要求的。
3.2物有所值定量评价
物有所值定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
物有所值定量评价是在项目个案基础上,比较PPP模式的总收益和总成本与传统公共采购模式的总收益和总成本,看哪种采购模式总成本低而总效益高。
实践中,为了便于比较我们一般假设不管采用何种采购模式,都将得到相同的产出结果,因而只需比较不同采购模式的净成本现值即可。
3.2.1制定公共部门比较值(PSC)
依据上述定义,政府传统采购模式的净成本现值即为公共部门比较值,其实质是指,假设项目采用传统采购模式,由政府进行融资并提供同样产出要求的基础设施是所需的全生命周期净成本现值。
公共部门比较值是基于现金流的计算,需要对所有成本进行界定和分类,预计可能发生的时间和数额,其中考虑到通货膨胀和其他相关的影响因素,进行合理的指数化预测,最后得到最终的计算结果。
制定公共部门比较值是一项非常复杂的数据密集型任务,需要经验丰富的工作人员和顾问的支持,否则结果难以确信。
1、确定初始PSC。
初始PSC,也称为基本公共部门比较值,是政府生产和交付项目所需的基本成本。
其包括假定政府实施和交付参照项目时,将发生的直接和间接等全部成本,并扣除资本性收益和来自第三方的收入,具体公式如下:
初始PSC值=(建设成本-资本性收益)+(运营维护成本-第三方收入)+其他成本
①建设成本:
包括项目设计施工成本、采购所需设备的成本、土地前期开发费用、以及其他开发成本等。
拟建设项目的建设成本为项目建设期工程建设投入和运营期大修费用。
本项目总投资约1307830.26万元,其中工程费用990608.16万元,土地取得及补偿费用约88302.81万元,工程建设其它费用约879471.15万元,工程预备费78140.26万元,项目估算流动资金约9000万元。
项目建设投资共约1087910.97万元。
本项目建设资金将由项目业主自筹、并通过招商引资、社会融资、申请金融机构贷款、争取专项信贷支持等多种途径分期予以解决。
该项目将引进商贷(估算占投资的30%,利率为6%)、信达贷(估算占投资的20%,利率为11%)、保险(估算占投资的10%,利率为11%)、其他社会资本(估算占投资的10%,利率为13%)。
②资本性收益:
一般是指提供服务之外的前期出售、租赁或处置资产的收益。
根据规定,项目残值为投资金额的5%。
本项目除项目结束时点处置资产收入之外,不涉及其他资本性收益。
③运营维护成本:
项目运营期内的经营管理费用、日常维护费用、长期贷款本息偿还、短期贷款利息偿还。
本项目管理费用主要包括外购原材料费用、外购燃料及动力费、人员工资及福利费、修理费以及利息支出。
据估算运营年总成本费用平均值为213586.26万元,经营成本平均值为176383万元,年平均固定成本预计为143182万元,年平均可变成本预计为84017万元。
考虑到本项目建设资金需求量巨大,从第3年至第11年,依次安排了每年3亿、3.5亿、3.5亿、3亿、2亿、1.5亿和1亿元不等,累计共20亿元的融资成本支出(含利息)。
④第三方收入:
本项目营业收入可分为三大部分,第一部分是项目建成后市政基础设施收入。
预计正常运营年收入可达88901万元。
第二部分是服务设施收入,包括养老护理收入等,预计正常运营年收入可达257832万元。
第三部分是旅游收入,包括公园门票等,预计正常运营年收入可达1260万元。
⑤其他成本:
本项目其他成本为管理费用、营业广告费用等。
2、竞争中立性调整。
通过竞争中立调整可以排除由于政府部门通过公共关系可以得到的相对私营机构的竞争优势。
竞争中立调整可以使得PSC与PPP报价更加公平的比较,如果不做这样的调整,无法反应政府部门运作项目的真实成本,可能导致错误的采购决策。
其根本目的是保证PSC与PPP报价的可比性和一致性,使得物有所值评价更加精确。
竞争中立调整的第一步是根据相关文件,确定所有需要调整的项目,并根据政策文件和工程的实际情况,确定每个调整项现金流的大小和发生时间,再分别计算每期的现金流量,并折现计算出竞争中立调整的净现值。
PSC的优势通常包括不缴纳社会资本需要缴纳的地租、税费等,这些金额的限制应该添加到公共部门比较值当中;同时政府的列支应该从公共部门比较值中口减掉。
本项目所涉及的竞争性中立调整包括营业税金及附加、流转土地使用费、土地取得成本、行政审批成本等正向调整,以及补贴收入负向调整。
风险承担成本。
确定风险承担成本主要包括如下步骤:
(1)确定所有的重大风险。
公共部门比较值只包括可量化的重大风险,在计算公共部门比较值的过程中,有必要对所有可量化的重大风险进行全面和真实地定价。
(2)量化风险后果。
一旦确定了所有重大风险,必须评价和量化风险发生可能产生的后果,包括直接后果和间接后果,及其时序效果,因为不同的风险通常在项目期内有不同的成本-时间曲线。
风险矩阵是识别风险后果及其财务影响的有效工具。
风险矩阵应说明每个风险如何分配(转移、自留或共担),并确定每个风险的主要后果、财务影响和潜在的应对策略。
(3)评估风险的概率。
在确定重大风险和评价各种潜在后果之后,需要估算每个后果发生的概率,并考虑概率是否随时间而变化。
有多种风险估值技术可以用来估计概率,例如,主观估计、多变量统计技术等。
特定项目或特定风险采用的风险估值技术,取决于该项目意义、范围以及风险的复杂性等。
(4)风险承担成本(或风险值)的计算。
一般先计算各个风险的承担成本,然后加总。
由于一个特定的风险常常有一个以上的可能后果,风险承担成本应该是所有这些后果按照概率分布进行加权计算,然后求和。
另外,虽然特定的风险是可识别的,但可能非常难以评估与该风险有关的所有的财务影响。
因此,考虑到任何可能没有观察到的情况,各主要风险应包括一个不可预见费,否则会导致风险值被低估。
每个风险的承担成本使用下面的公式计算,公式中的
表示加和:
单个风险的承担成一本=
(风险的某个后果
该后果的发生概率)+不可预见费。
(5)确定期望的风险分配。
基于PPP模式的风险分担原则,将项目风险分为可转移风险和自留风险,前者由社会资本承担,后者由政府自身承担。
(6)计算可转移风险和自留风险承担成本。
可转移风险承担成本是政府愿意为在PPP模式下向社会资本转移风险所付出的成本、自留风险承担成本是政府愿意为在PPP模式下自留的风险所付出的成本。
当某特定风险由政府与社会资本共担时,有必要把风险分解为转移部分和自留部分。
一旦所有的可转移风险和自留风险己经确定,在参照项目的全生命周期内,与每个风险相关的预期现金流的大小和时间应表示为净现值。
本报告依据扎根理论研究法,试图通过大量文献的回顾,归纳总结适合PPP九顶山项目风险分担的一个合理的初步方案。
在近10几年国内外有关PPP项目的文献资料中,抽取出涉及风险分担偏好和风险分担方案的文献共计17篇,此外还加入《北京地铁四号线PPP实施效果》项目中对实际风险分担情况的调查,共计18条资料进行分析、整理,最终得出的PPP九顶山项目初步风险分担方案,具体的文献引证见附表在所选取的文献资料中,主要有3种类型:
(1)案例分析,包括:
我国上海延安东路隧道复线项目香港铁路网项目香港迪斯尼项目英法隧道项目、墨尔本城市公路项目、澳大利亚南部铁路项目。
(2)问卷调查分析,包括:
英国PPP项目的调查分析,希腊PPP项目的风险分担偏好问卷调查统计分析,我国PPP项目问卷调查,我国高速公路PPP项目风险分担调查。
(3)政府机构或专家学者意见,包括南非、澳大利亚、英国、印度(公路项目)。
根据上述分析得出结论,宏观层面的风险以政府部门承担为主,少部分是政府和社会资本双方共同分担或以社会资本承担为主;中观层面的风险主要涉及项目各阶段的技术与管理能力,这是项目公司中标的基本能力,所以主要由社会资本承担;微观层面的风险是参与方之间关系协调等引起的风险,以社会资本承担为主,政府部门分担一小部分。
风险分担详细内容请参见风险评估报告。
根据加权计算结果,该项风险由政府方、社会资本或者双方共同承担的风险比例分别为0.21,0.46,0.33。
法律变化风险该有政府和社会资本方共同承担,将此部分按照商业合同的公平原则进行平均分配,则得到政府与社会资本承担的风险比例为0.375,0.625。
4、计算公共部门比较值。
PSC=初始PSC+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本
3.2.2估算影子报价(PPPs值)
影子报价是指政府采用替代融资和采购模式建设同一个项目并达到相同产出说明的估计成本。
其中,替代融资和采购模式主要指PPP模式。
影子报价包括测算政府承担的的PPP项目合同价款、政府采用PPP模式发生的相关费用,在大多数国家和地区还包含自留风险承担成本。
具体情况是,如果相应的公共部门比较值中包含自留风险承担成本,那么影子报价中也要包含,反之亦然。
政府测算的PPP项目合同价款是政府估计的使PPP项目在
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