国内教育行政规划分析.docx
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国内教育行政规划分析
国内教育行政规划分析
一、我国高等教育行政规划行为法理初探
(一)高等教育行政规划行为的内涵
在行政法学界,国内外学者对行政规划有不同的定义。
学者们对于该概念认定的侧重点不同,均具有合理性。
高等教育行政规划的目的在于促动高等教育科学、合理地发展,在现有教育资源的基础上,对高等教育的发展趋势、路径选择实行部署、规划。
高等教育行政规划因具有较强的专业特点,强调其行为的过程性是依法行政的内在要求。
行政规划的主体一般指行政主体,高等教育行政规划的主体理应包括行政机关及法律、法规授权组织如高校,因高校的规划行为一般视为大学自治的内容,故不属于本文的研究对象。
本文所称的高等教育行政规划行为是指政府及其教育主管部门为实现高等教育科学、合理的发展,依法作出的具有法律约束力的行政方针行为的总称。
(二)高等教育行政规划行为的性质
对于行政规划的性质,理论界尚无定论。
这无疑增加了我们研究高等教育行政规划行为性质的难度。
但作者认为,规划应是一个开放的行政法律制度,可能具有不同的法律意义和约束力,其法律形式也不拘泥于单一的模式,根据具体的规划内容,其性质也可能是多样的。
所以,高等教育行政规划并不能简单地定性为具体行政行为①或立法行为②。
“作为一种特殊的行政行为,行政规划的法律属性无法单纯地归类于行政决定行为或制定规则行为。
实践中,行政规划既能够表现为法律行为,也能够是事实行为;其表现形式既能够是法律、法规、规章,乃至行政规范性文件,也能够是行政纲要、决定、指示等。
”[1]而基于本文所提出的高等教育行政规划的定义,它针对的对象相对来说是特定的,即指高校、受教育者、政府及其相关部门,且是对行政主体及相对方具有约束力的行为,因而,高等教育行政规划的范围已将抽象行政行为和行政指导行为排除在外。
纵观所搜集的具有高等教育行政规划意义的文字材料③,这些具体内容大致包括强制性规划和非强制性规划。
1.强制性规划。
强制性规划看起来是对未来事项的设定,对于权利、义务的变动也不是现实的发生,但这并不排除其具有法律效果。
这些硬性规定对于行政主体、行政相对人的权利义务产生了某些影响和限制,而且该影响和限制足以具有权益侵害性。
从表面上看,这些规定似乎不会产生直接的法律效果,但深入分析则不然。
如规定建立严格的教育收费公示制度,此规范明确赋予了政府及其教育主管部门收费公示义务,受教育者及其相关人对于教育收费享有知情权,一旦政府及其教育主管部门违法收费,对权利人权益产生影响,可直接受到法律的规制。
所以,基于该类高等教育行政规划的主体、对象的特定性和直接的法律效果,作者认为,能够肯定该类行政规划具有具体行政行为的属性。
2.非强制性规划。
高等教育行政规划中更多的是非强制性规划。
这些非强制性规定虽然未明确行政主体及其相对人的权利、义务,但对行政主体的影响和约束是存有的。
规划一经作出,就要求行政主体采取积极的措施保障目标的实现。
规划内容需要相关主体的积极配合才能实现,其本身不足以导致行政行为的必然产生,不足以导致相对人权利、义务的产生、变更,消灭。
同时,这些非强制性规定又是具体的,具有明确的目标性。
所以,作者认为,这些规划是内容具体、具有约束力的非强制性规划。
因高等教育行政规划所涉及的内容在公布时对相关主体即产生约束力,无论是强制性规划还是非强制性规划,事实上都会对行政相对人的利益造成影响,如果贯彻、实施不当,均会对相关主体权益造成侵害。
为保障高校、受教育者权利不受非法、不合理的行政规划的侵害,有必要对规划行为予以法律控制,提升其法治化水准。
二、我国高等教育行政规划行为法治化的必要性
(一)依法行政的内在要求
依法行政是依法治国理念的重要内容,在当今社会,控制政府权力,使行政权走上法治轨道是依法治国的基本精神。
高等教育行政规划行为作为政府行政权行使的一种方式,应遵守依法行政的原则,受法律制约,对高等教育实行规划作为政府及其主管部门的一种行政管理方式被社会广泛认同,但法学界对其研究仍处于滞后状态。
理应理解到,无论是强制性规划还是非强制性规划,事实上对行政相对人的利益都会产生影响,如果使用不当,则必会对相对人的权益造成侵害。
所以,从某种意义上讲,高等教育行政规划是一把双刃剑,既能够造福民众,也可能成为侵害民众权利的利器。
当前,我国高等教育行政规划在实践中已暴露一些问题,存有侵权现象。
在法律层面缺乏对高等教育行政规划行为的法律规制,相对应的救济途径处于一种缺失状态,为了保障教育相关主体的合法权益,防止行政权的滥用,提升行政效益,必须对高等教育行政规划实行法律控制和规范。
(二)政府职能转变的客观需求
政府角色的改变、职能的转换过程是事物发展的内在必然要求。
从无为政府到全能国家,从行政机关作为不受制约的管理主体,到行政机关被置于立法、司法机关的监督、控制之下的现实状态,是政府职能理论的发展史。
对高等教育实行规划是当今政府职能转变的进一步体现,而对于解决当前高等教育发展过程中出现的问题同样是政府职能所涵盖的重要内容。
当前,我国人口众多但资源又严重短缺,自然资源如此,教育资源更是如此。
这种情况不但影响了我国经济的发展,导致各地区发展失衡,而且也产生了各种社会问题。
如何使有限的资源发挥更大的功效,促动社会资源的协调、可持续发展是各级政府必须面对的课题。
而在我国,教育资源尤其是高等教育资源存有严重滞后性,规划高等教育资源已成为政府的重要职责。
只有通过对高等教育发展方向实行规划,才能培养出适合当今社会需要的人才,才能合理、充分利用本国教育资源。
世界各国都寄希望于人才培养来增强综合国力,而人才培养需要科学、合理的发展模式,规划其未来发展方向是必然选择。
(三)解决现实问题的必然选择
1.理论上的不足。
作者通过中国法律法规规章司法解释全库①,根据法宝网上官方分类对高等教育领域的行政行为实行分析、整理,在860个高等教育领域具体行政行为中,涉及行政规划的就达到160多个。
行政规划作为政府对高等教育规划管理的重要手段,凸显了高等教育行政规划的重要性、普遍性。
但高等教育行政规划领域,无论是主体、内容还是程序方面,其法治化水准不高是现阶段体现的主要问题。
首先,从规划的主体看,涉及国务院、教育部、卫生部、财政部、国家物价局、国家计划委员会,各省、自治区、直辖市人民政府等。
从法律位阶看,有法律、行政法规、部门规章、法规性文件、部门规范性文件,其内容不但涉及五年、十年各类高等教育人才数量、财政支出等宏观预期,而且有的还规划涉及到具体高校人事分配制度改革的相关内容,以及高校重点研究基地建设规划等细微改革内容。
内容错综复杂,发布主体任意性较大,效力等级也高低不一。
其次,从各项规划的具体规定看,有的规划内容十分具体,如《面向21世纪教育振兴行动计划》中有:
“到2000年高等教育入学率达到11%左右”,“到2010年高等教育规模有较大扩展,入学率接近15%”,“今后3—5年,将专业由200多种调整到100多种。
继续推动‘面向21世纪教学内容和课程体系改革计划’,并建成200个文、理科基础性人才培养基地、100个各科类基础课程教学基地和20个大学生文化素质培养基地,使之成为具有国内先进水平的教学示范基地。
”在《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中用数字说明了“十五”规划所取得的成绩,又用具体数字描述了今后五年的发展目标。
有的又非常抽象,如《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》在主要任务中提到“着力提升高等教育质量,努力增强高校创新与服务水平”,均以倡导性语言提出改革内容:
“实施高等学校本科教学质量与教学改革工程,高校要把教学作为中心工作,增大教学投入,改善教学条件特别是实验实习条件。
”“积极推动研究生选拔方式和培养机制改革,鼓励高校与科研院所通过合作培养、联合培养等有效形式培养研究生。
”具体的内容从表面看具有可操作性以及目标的明确性,但因为我国尚未出台《行政程序法》,对于这些具体的内容,行政相对人容易对其科学性、可行性产生疑问,而对于抽象的内容来说,大多是建议性、倡导性的内容,它的贯彻落实需要高等教育相关主体的积极配合、响应,否则如一纸空文。
在实践中,因地域的差异性导致实施方案的多样性,甚至会出现各地区相互矛盾的措施,这是否会影响到教育的统一性和公平性?
这些都是我国现阶段高等教育规划中存有的突出问题。
再者,从高等教育行政规划的程序和救济途径看,规划是对于未来的预测和构想,而未来具有较强的不确定性,行政机关根据当前的信息及技术作出的规划,必然会随着目标、手段、时间、具体环境、条件等任一因素变化而变化,从而使规划的适用性出现问题。
那么根据变化了的条件和基础,就需要对规划即时作出调整。
从所搜集的材料看,不但没有变更程序的规定,同时也忽视了这种现象出现的可能性。
关于高等教育相关主体因信赖利益而造成的损害,亦缺乏相关的救济途径。
2.实践中的问题———高等教育大众化过程中的现实需要。
对于1999年高校扩招行为的性质,从教育学角度看,它是一种教育政策,从法学角度看,它是一种行政规划,是国务院、教育主管部门对高等教育发展目标、规模、速度的一种决策。
高等教育领域的这个行政规划行为的出台有当时明确的历史背景,并且满足了大众对高等教育的需求,为社会提供了高学历专业人才,刺激了经济的发展,拉动了内需,缓解了就业压力,调和了市场矛盾。
但在短短几年里,我国高等教育基本完成了由精英化向大众化的转变,在这发展过程中暴露了很多问题。
据相关调查报告显示,高等教育随着普及率的提升,高校教学任务的急剧加重,使得原本已经紧缺的教育资源显得更加力不从心了,教育资源平摊给更多的受教育者,这样必然导致教学质量随之下降。
同时,高校毕业生的突增,使得就业形势变得很严峻,就业问题已成为当今社会面临的重大民生问题。
再次,高等教育的花费成为很多学生家庭的重负。
所以,面对当前高等教育质量、就业形势、教育公平、教育成本等诸多问题,我国高等教育行政规划的必然趋势是提升法治化水准。
现阶段对于政府通过行政规划管理高等教育的行为,主要是高等教育学领域教育政策的研究对象———法学研究尚比较薄弱。
但在法治政府、依法行政的法治大环境中,高等教育领域行政规划的法治化是当代社会的必然趋势,而高等教育行政规划的灵活性更凸显了法治原则的重要性。
三、高等教育行政规划行为法治化完善的思考
(一)法治理念的增强
法治不但是一种制度模式,一种治国方略,而且是一种文化意识,法治具有工具性的价值,同时,它也是一种信仰,具有信仰性的意义。
高等教育行政规划是国家行政机关为实现行政管理职能,作出重大决策的行为,是行政权力使用的过程和结果。
法治理念的增强在现实社会中显得尤为重要,是高等教育行政规划走上法治轨道的先行者。
法治理念包括两个最基本的原则:
一是公民权利本位原则。
保障公民权利是宪政的主要目的,是法治追求的首要目标。
具体到高等教育行政规划行为,就是要充分保障规划行为所涉及的相关主体的权利。
无论是高等教育行政规划的具体制定过程,还是规划的具体内容,抑或是规划的救济途径都应深入渗透公民权利本位的思想,使广大人民群众深信,法治是保障自身权益的可靠武器。
二是公权法定原则,即在一定情形下,公权应受法律制约,限制公权力也是法治理念的重要体现。
高等教育行政规划权的行使必须由法律加以规制。
即使高等教育行政规划对行政法治提出了诸多挑战,如因规划的可变性导致法治安定性受到影响,因规划的前瞻性使法律优先原则和法律保留原则难以发挥应有作用,因规划的高度自由裁量性使法律控权机制难以有效实施,但从行政法的发展史来看,行政法治的发展就是这样一个过程,即随着社会需求的日益扩张,行政权持续试图突破现有的法治框架,但这种状态不可能持续很久,在一段时间后,又会被新的法律手段法治化,法治就是这样螺旋式的发展过程。
高等教育行政规划行为同样遵循这样的规律。
法治是高等教育行政规划行为发展的一种必然,在高等教育行政规划行为暂时游离于法治与非法治的状态时,对于法治理念的宣传是必要的。
(二)法治原则的使用
与其他行政行为一样,高等教育领域的行政规划行为法
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