公文文种错用问题.docx
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公文文种错用问题
公文文种错用问题应当引起足够重视
起草公文,首先必须选择适当的文种。
那么,应当根据什么来确定公文文种呢?
依据《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)的要求,公文文种的选择根据有三:
一是根据行文目的,二是根据发文机关的职权,三是根据与主送机关的行文关系来确定。
但是,在实际起草公文,首先必须选择适当的文种。
那么,应当根据什么来确定公文文种呢?
依据《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)的要求,公文文种的选择根据有三:
一是“根据行文目的”,二是根据“发文机关的职权”,三是根据“与主送机关的行文关系”来确定。
但是,在实际工作中,在公文文种使用上仍存在不少问题,有些问题还直接影响到公文质量和机关的正常工作,确实应引起我们的足够重视。
请看下列几例:
1.《××市关于提高粮食销售价格的通知》;
2.《关于解决××水库超标运行及副坝溢洪造成损失问题的报告》;
3.××县教育局给该县财政局的《关于解决民办教师经费问题的请示》;
4.《关于进一步加强涉及农民负担收费管理的报告》;
5.《中共××市委××市人民政府关于加强廉政建设的规定》。
以上数例反映了机关公文文种错用问题的几种情况,现分析如下:
一、在相近文种的使用上,应尽量选择最佳文种
例1属于公文文种用得不准。
当前,各级机关在行文时,一个十分突出的问题是滥用“通知”文种。
尽管公文文种有十几个,但“通知”的使用率占80%到90%,甚至更多。
当然“通知”这一文种应用是最广泛的,用量比较大也属正常情况。
但一些相似内容的文件,如用其他文种,如“决定”、“意见”等也是可以的。
这就有个最佳公文文种的选择问题。
在例1中,笔者认为就存在这样的问题。
根据发文内容要求,用“决定”更合适一些,而不该用“通知”。
在《办法》中明确规定:
“决定,适用于对重要事项或者重大行动做出安排。
”关于粮食销售价格的确定,肯定是经政府讨论做出决定的事项,各部门必须严格执行,用“决定”这个文种就比“通知”更合适,效力更大,用“通知”则显然影响了它的效力。
这种情况的出现,究其原因,恐怕是觉得使用“通知”这一文种比较有把握,而对与它相近的文种不大会用,甚至不太敢用,生怕用错。
在公文制发中,除了“决定”与“通知”常出现这类问题之外,还有“公告”与“通告”错用,“通报”与“通知”错用等问题。
这一点在行文中都应引起重视,应努力选择与内容最匹配的最佳文种。
二、“报告”与“请示”使用范围要分清,以免贻误工作
例2《关于解决××水库超标运行及副坝溢洪造成损失问题的报告》,从其内容看,是个典型的“请求解决”的内容。
所以应该用“请示”,不应用“报告”。
当然,既然请求上级机关解决问题,也需要把问题报告清楚,但是,行文的目的是请求上级帮助解决,所以不能用“报告”,而必须用“请示”文种。
不然,根据“报告”“不要求上级回复”的特点,上级机关就可能将此“报告”存案备查,岂不耽误了工作!
为防止这类问题的出现,就必须把握住“报告”和“请示”各自的行文目的。
“报告”的目的在于汇报工作,反映情况,回答上级机关询问,以便上级机关了解本单位情况,能够有针对性地予以指导;而“请示”的目的,是要解决某一问题,请求上级机关作出指示或予以批准。
所以,“报告”是陈述性公文,“请示”则是承批性公文。
三、选择文种要依“法”,不应感情用事
例3中的问题是不应该用“请示”文种,而应该用“函”。
在《办法》中明确规定:
“请示,适用于向上级机关请求指示、批准”,“函,适用于不相隶属机关之间相互商洽工作,询问和答复问题,请求批准和答复审批事项”。
这两条规定明确告诉我们,只有相隶属的上下级之间,下级才可以向上级用“请示”文种;而平行机关和不相隶属机关之间相互行文,则应该用“函”这一文种,而不可以用“请示”。
由此可见,教育局和财政局是并列的行政机关,没有领导与被领导的关系,县教育局向县财政局请求拨款,纯属向有关部门“请求批准”的内容,完全符合用“函”的规定。
所以,这个文件使用“请示”是错误的。
但是,上述情况在工作中为什么屡禁不止,甚至有的是明知故犯呢?
不仅平行机关在要钱这个问题上存在这类问题,而且在要编制、物资等时,也经常出现这样的问题。
笔者认为,这一方面是对公文处理的有关规定学习不够,理解不透,但更主要的很可能是这个机关觉得请对方机关帮助办这类事情,用“请示”好像是体现对对方的尊重,用“函”则自认为对人家不够尊重;用“请示”好像事情就好办一些,而用“函”就怕能办的事情也办不成。
反过来,一些权力部门也确实存在这种情况,有些掌握实权的部门,比如财政、编办,在同样条件下,用“请示”件要钱、要编,就比较痛快,愿意帮助解决。
要写个“函”来,心里就觉得别扭,似乎对自己不太尊重,甚至有个别人说让他“寒(函)”着去吧,而不给解决。
所以,这类文种的错用问题,不仅有个对公文文种如何理解、使用的问题,还有个正确认识自己,端正工作态度,不应感情用事的问题。
四、文种使用范围要把握准
例4《关于进一步加强涉及农民负担收费管理的报告》,就行文方向而言,是上行文,用“报告”不算错。
但就内容而言,是属于“提出意见或者建议”的内容。
在1993年发布的《办法》中,“报告”有“提出意见或者建议”的功能,那时用“报告”是对的。
但根据2000年发布、2001年1月1日开始施行的新《办法》,“报告”已无此功能。
这个功能已由“意见”承担。
所以,例4应该改成《关于进一步加强涉及农民负担收费管理的意见》。
这一例证告诉我们,参与公文起草和办理的同志,必须认真学习《办法》,特别是新《办法》施行后,应该把新《办法》与原《办法》对照,尤其要注意把握新《办法》较原《办法》已经修改的部分,进行仔细分辨。
只有这样,才能减少错误的发生。
五、联合行文中,必须使用双方都允许使用的文种
在例5中,是以市委和市政府党政两家名义共同制发的公文,这篇公文使用“规定”文种是错误的。
这类问题在市、县的公文中出现次数很多,甚至在有些省一级的公文中也有出现。
乍看起来,党政部门联合发个“规定”无何不可,但是,对照《中国共产党机关公文处理条例》(以下简称《条例》)和《办法》就可以发现它的问题所在。
《条例》中规定了14个文种,“规定”是其中的一个文种,“用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范”,和“条例”一样,用于制定党内法规、规章。
所以,党的系统用“规定”这一文种是无可非议的。
但在《办法》中规定的13个文种中却没有“规定”这个文种。
所以,在行政机关的文件中,直接用“规定”这一文种发文显然是错误的。
行政机关是否绝对不可以使用“规定”呢?
也不是的。
行政机关包括国务院、省政府和有立法权的市一级政府,在制定法规或行政规章时可以用“规定”这一文种。
所以,行政机关使用“规定”这一文种,和“条例”、“办法”一样,是用来制定行政规章的。
如果党政两家联合用“规定”行文,那么就表明此“规定”既是党内规章,同时也是行政规章,这显然是不合适的。
那么,这种情况应该怎么处理呢?
笔者认为,可以有两种解决办法,一是只由市委发,因为党的文件,对于政府而言,是同样具有效力的。
二是如果不是规章性文件,可以选择党政两个机关能够共同使用的文种,比如“决定”、“通知”、“意见”等,均在可以选择的范围之内。
当然,公文文种错用问题不止上述几种。
但上述几个问题在实际工作中是比较突出的,应当引起我们的足够重视。
公文标题中标点符号的处理
一、书名号根据《国家行政机关公文处理办法》关于公文标题中除法规、规章名称加书名号外,一般不用标点符号的规定,笔者认为,凡法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及国务院部门规章、地方政府规章的名称在公文标题中出现时,应加书名号;
一、书名号
根据《国家行政机关公文处理办法》关于“公文标题中除法规、规章名称加书名号外,一般不用标点符号”的规定,笔者认为,凡法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及国务院部门规章、地方政府规章的名称在公文标题中出现时,应加书名号;凡被批转(转发、印发)的请示、报告以及方案、意见、规定、决定等文件的名称在公文标题中出现时,不加书名号,比如“×××省人民政府批转××部门关于开展农村费改税试点工作报告的通知”、“×××部印发关于进一步发展边境贸易的补充规定的通知”、“×××省人民政府办公厅转发×××部门关于科学奖励制度改革方案的通知”、“×××省人民政府办公厅转发×××部门关于当前调整农业生产结构若干意见的通知”等等。
但是,也有一些特殊情况,比如“内蒙古自治区人民政府办公厅关于做好《内蒙古自治区志·政府志》组稿工作的通知”,其中的“《内蒙古自治区志·政府志》”就得使用书名号。
二、括号
文件标题中遇到括号的情况虽然不多,但有些情况却值得注意。
例1:
国务院关于提请审议《中华人民共和国商标法》(草案)的议案
首先可以肯定的是,这个标题中使用书名号和括号都是必要的,问题在于书名号和括号二者的位置关系需要商榷。
笔者认为,“(草案)”是“中华人民共和国商标法”的注脚,即提请审议的这个“商标法”在严格意义上说还不是成文“法”,而是一个“草案”,“(草案)”作为“商标法”的注脚不但必须标注在标题中,而且由于这里的“(草案)”是属于“商标法”的一部分应该放在书名号之内,写成“《中华人民共和国商标标(草案)》”。
同理,“关于印发《×××省鼓励招商引资出口创汇奖励办法》(试行)的通知”、“关于审查修改《×××省名牌农畜产品认定办法》(征求意见稿)的通知”等标题中,由于“(试行)”与“奖励办法”、“(征求意见稿)”与“认定办法”各为一个整体,应当分别将括号以及括号内的文字置于书名号之内,写成“关于印发《×××省鼓励招商引资出口创汇奖励办法(试行)》的通知”、“关于审查修改《×××省名牌农畜产品认定办法(征求意见稿)》的通知”。
例2:
×××关于颁发《高等学校学生守则》、《中等专业学校学生守则》(试行草案)的通知
此例中的问题是:
其一,“(试行草案)”属于守则的一部分,应置于书名号内;其二,两个《学生守则》都是“试行草案”,应当分别加注“(试行草案)”。
另外,在标题中出现顿号也是一个不大不小的错误。
笔者认为,这个标题可以考虑两种处理方法:
一是写成“×××关于颁发《高等学校学生守则(试行草案)》和《中等专业学校学生守则(试行草案)》的通知”;二是写成“×××关于颁发高等学校和中等专业学校两个学生守则试行草案的通知”。
第二种写法既避免了标点符号的使用问题,又避免了书名号与括号的关系问题,可谓一举两得。
例3:
×××省人民政府关于做好农村(牧区)居民点规划的通知
与上述两例相比,此例中使用括号纯属画蛇添足。
因为“牧区”是相对独立的概念,可与“农村”并列存在,不必用括号括起来。
例4:
×××省人民政府关于做好旗县(市、区)土地利用规划的通知
此例中的“(市、区)”完全可以删除。
因为使用“(市、区)”的本意虽然是想明确表达“旗县也包括旗县级的市、区”这样一个意思,但是,孰不知我们所说的旗县,一般应指旗县级行政区划,因此,没有必要再加一个括号来特别注明。
如果非要刻意追求完全的话,那么不妨将这个标题写成“关于做好旗县级土地利用规划的通知”也比加一个括号好些。
三、引号
正如有些书名号、括号在标题中必须使用一样,有时引号也是不得不用的。
例如:
1.关于开展“两基”达标验收工作的通知
2.关于实施“绿色证书工程”的报告
“两基”有特定的内涵,是对基本实现九年义务教育、基本扫除青壮年文盲工作的高度概括,属于特指,必须加注引号,以起到强调、提示的作用;“绿色证书工程”则是根据农村家庭技术员培训工作的内容和特点进行的形象化概括,内容丰富,因此也必须使用引号。
与此类似的情况也并不少见,比如“863”计划、“三·八”妇女节、“七·七”事变、“一控双达标”、“双增双提”、“两个确保”等等。
使用引号的原因一般是为了对一个特殊的概念或缩略语进行标注,以使读者明白这个词语具有特殊意义。
但是,在公文标题中使用引号也要慎重,因为引号在标题中要比其它标点符号更显眼。
如果可能,还是以尽量少用或不用为宜。
总之,因为公文标题一般是一个句子,不需要做特别的停顿;因为公文标题不能带有强烈的主观感情色彩,无需借助标点符号来表达;因为公文标题处在一个十分显眼的位置,使用标点总给人一种不够整齐美观的感觉,所以非特殊和必要,尽量遵守规定,不使用标点符号。
公文结构的三要素
笔者提出的“三要素结构”是说:
现代公文同任何文章一样,都有开头、中间、结尾这样的一般性结构,但是它还有特殊的包涵在开头、中间(主体)、结尾的内在结构。
通过对现代公文(主要的法定文种公文)例文进行分析研究,我们可以看出现代公文的开头、中间、结尾是一定规律可循的。
首先,现代公文开头部分,通常采取的方式有目的式、原故式、根据式、总提式、综合式。
这五种方式,最根本的是前三种,后两种是前几种的相互组合或转换形式。
所谓目的式,就是开宗明义,表明行文的目的,常为“为”、“为了”领起正文;原故式,一般用“由于”、“鉴于”等词语领起下文,或者用简明的语句直接陈述行文原因;根据式,或据法规,或据理论,或据事实,或据来文,或据领导批准等。
它们常以“根据”、“遵循(遵照)”、“按照”或“经……同意”、“经……批准”等词语领起下文;总提式,就是将公文内容的总精神和总结论,在开头概括地提示出来,它实际上是根据式的一种转移方式;综合式,就是以上几种方式的组合,由其中的两种或两种以上构成公文的开头。
因此,以上几种开头方式的共同点可概为行文“缘由”,即因为、根由的意思。
其次,现代公文的中间(主体)部分,这是公文的核心内容。
“因事而为文”,每篇公文都要向受文者传递某方面的事项(事情的项目)或者事实(事情的真实情况,包括起因、经过、结果等),而事项与事实又往往是结合在一起的。
以传递决定事项、通知事项、公告事项为主的公文,兼有事实的说明;以反映事实为主的报告、通报,往往有事项告知。
所以,用“事项(事实)”来表达正文中间部分的内涵较为确切。
再次,现代公文的结尾部分。
常用的结尾方式有:
企求式,这种方式普遍用于各种行文关系,或要求下级认真贯彻执行,或祈求上级指示、批准,或请求平级予以答复等;号召式,即高瞻远瞩地强调某项事业的重要性,并顺势发出鼓舞人心的期望和号召;总结式,即归结中心内容,强化行文主旨与企求;结语试,即根据不同文种,用公文惯用的结束语,目的在于强调行文的意图,如“特此通告”、“特此公告”、“特此通报”、“专此函达”、“此令”等。
这些方式的共同特点,都带有要求的成分。
企求式,本身就是要求,号召式是上级机关提出的要求,总结式和结语式都是强化行文意图的,所以用“要求”来表达公文结尾的内涵较为合适。
根据以上分析,我们可以把公文的开头→中间→结尾的内在结构表述为缘由→事项(事实)→要求这样的“三要素”。
其中“缘由”是指行文的目的、原因、根据等,主要说明“为什么”行文;“事项(事实)”是指行文的基本内容,包括事项和事实两个方面,主要说明行文“干什么”}“要求”是指祈使、祈求、号召、结语等,主要要求受文者“怎么办”。
“三要素”结构的具体运用,受法定文种功用的制约。
每个法定文种功用不一样,对结构要素的具体选择不完全相同。
比如,在一般情况下,指挥性决定,由决定目的——决定事项——决定要求组成;表彰通报,由原因——通报事项一发出号召组成;请示,由请示原因——请示事项——请示结语句(“以上请示,是否妥当,请审批。
”)组成;公告,由公告根据——公告事项——公告结语句(“特此公告”)组成。
鉴于以上情况,可以把现代公文的内在结构称之为“文种功用——三要素结构”章法。
这里应说明是,有些现代公文没有结尾段,随主体部分在该终结的地方戛然而止。
因此,这样的公文只有缘由与事项“两要素”。
还有些公文,没有开头语,直接进入公文的主体事项,然后在结尾提出要求,这样的公文只有事项与要求“两要素”。
这些行文因语境不同而引起的结构的变化是合乎情理的。
历年国家公务员考试以及各地方的《申论》考试,均是在间接考核“公文”,考察其基础、知识背景或者说能力层面的内容,即所谓“阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力”。
但又不得不说的是,其公文本质或多或少都会在每一年的《申论》考试中露出“尾巴”,如2003年国考对"演讲稿"、2004年国考对"情况报告"、2008年国考对“信访答复”考察的具体题目。
如果说国考前例还重点关注“公文”之核的话,到2009年上海公务员《申论》考试达到极点,考试关注“公文之形”——考核一道10分的“公文改错”题目。
此中考核形式,业内人士或赞或贬,但不能否认新东方刘源前文所述“《申论》这一科目,可以说在某一方面就是公文考试的变形”。
2010年国家公务员考试《申论》真题中,两类试卷军有一个公文写作题目:
省级以上(含副省级)综合管理类第三题“假设你是沿海某省省政府工作人员,请结合给定资料,草拟一份《关于将半岛蓝色经济区纳入国家发展战备的报告》的内容要点。
”市(地)以下综合管理类和行政执法类第三题“A市市政府准备大力宣传推进对近海水域的污染整治工作,请你结合给定资料,以市政府工作人员的身份,草拟一份宣传纲要。
”
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