土地利用总体规划专题之耕地保护.docx
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土地利用总体规划专题之耕地保护
前言
耕地是一种非常重要的土地资源,如何有效保护耕地一直是政府和学术界关注的焦点问题之一。
耕地保护不仅关系到子孙后代的吃饭问题,而且是实现农业可持续发展的关键。
从我国耕地现状及动态变化情况来看,耕地的生产力仍有一定的增长潜力,但总的形势并不容乐观。
人口的增长、经济快速发展对耕地不断的占用以及要满足人民生活水平的提高对粮食需求的不断增加等都对耕地生产力的持续稳定增长形成巨大压力,人均耕地还将继续减少。
太湖县的经济和社会发展进入全面建设小康社会的新阶段,随着经济全球化趋势的深入发展,生产要素流动和产业转移的加快,以及长三角洲地区快速的发展和辐射功能持续的增长,太湖县的经济社会将会加快发展速度。
经济的发展,必将带动建设用地的扩张。
随着城镇化的加快,人口不断的增加,人均耕地的减少,使得耕地保护的形势十分严峻。
本专题按照严格保护耕地特别是基本农田,控制非农业建设占用农用地,落实耕地保护和占补平衡数量与质量并重的原则,围绕现有基本农田数量不减少、质量不降低的目标,研究提出确保规划修编中加强耕地和基本农田保护的目标及建议。
本专题研究以2005年为基期年,近期为2006~2010年,远期为2011~2020年。
1自然和社会经济条件
1.1自然条件
太湖县人杰地灵,历史悠久,源远流长,地处东经115°45’-116°46’,北纬30°09’-30°46’。
西北与鄂东英山、蕲春县毗邻,北接岳西,东临潜山、怀宁,东南连望江,南与宿松接壤。
属亚热带北缘季风气候,四季分明,气候温和,雨量充沛,光照充足,年均降雨量1462mm,年日平均气温16.4℃,土壤以黄棕壤、红壤为主,适宜水稻、小麦、棉花、油料、茶叶、蚕茧、麻类等多种农作物生长。
太湖县属于大别山区,境内有高山、中山、低山、丘陵、平原及水域等多种地貌类型。
全县地势由西北向东南呈阶梯式下降,地理环境复杂多样,地区地貌差异明显。
太湖县涧深溪多,水资源丰富。
县境内有长河、华阳河两大水系。
长河,发源于岳西多枝山,在杏花村南入县境,纳羊角河、同义河、薜义河、白沙河、安乐河、南阳河、黑岩河、青石河、小湖河、大湖河、寺前河、罗溪河诸水,入花凉亭水库,下龙山,傍县城,穿新仓,进潜山,汇皖河,再入长江。
长河纵贯全县,境内总长81km。
华阳河发源于太(湖)宿(松)蕲(春)交界的三面尖,在望江华阳镇以东的雷口入长江。
流域呈三角形,跨皖鄂两省,总面积5511.4km2。
太湖有城西、江塘、徐桥、大石四个乡镇的西南部约261.6km2的面积属华阳河流域,占全县总面积的12.88%。
本区地形低缓,地表水发育,雨量较充沛。
自然条件有利于浅层孔隙水的补给,但地下水缺乏。
著名国家“4A”级花亭湖风景名胜区面积达667hm2,山清水秀,景色宜人。
山场土地资源十分丰富,土地利用潜力巨大,生物资源丰富,各类植物达719种,野生动物种类达百余种。
1.2社会经济条件
改革开放以来,太湖县发展较快,经济持续增长,整体经济实力不断增强,城乡人民生活不断提高,各项事业取得了全面进步。
不过,同发达地区相比,太湖县属于经济发展相对落后的县区,2005年全年地区生产总值27.68亿元,只占安庆市地区生产总值6.44%,在安庆市八县中处于落后地位,需要加快社会经济发展的速度。
2005年末,太湖县辖15个乡镇,全县总人口达55.83万人,城镇化水平为27.40%,全县人口的自然增长率为5.16‰。
全县地区生产总值有所增加。
全县固定资产投资完成额7.52亿元,比1996增长四倍多,年均增长52.80%。
全区实现国内生产总值50.2亿元,比上年增29.1%;一、二、三产业比例为0.8︰52︰47.2。
完成企业综合营销收入315.2亿元,增36.5%;实现利税12.7亿元,增50.1%;完成财政收入11.6亿元,增21.5%。
财政收入、工业总产值、固定资产投资、社会商品零售总额、协议利用外资、实际利用外资、自营出口等7项主要经济指标,均在2002年基数上实现了翻番。
2耕地与基本农田现状
2.1耕地利用现状
2.1.1耕地数量特征
2005年太湖县耕地面积34594.65hm2,占土地总面积的17.06%,占农用地面积的20.13%。
人均耕地面积为0.062hm2/人。
耕地结构组成中,绝大部分是灌溉水田,共20299.92hm2,占耕地面积的58.68%;望天田8149.49hm2,占耕地面积23.56%;旱地3658.31hm2,占耕地面积的10.57%;水浇地1862.33hm2,占耕地面积5.38%;菜地624.60hm2,占耕地面积的1.81%(图2-1)。
图2-12005年耕地结构
2.1.2耕地的空间分布情况
从太湖县土地统计簿得知,太湖县的耕地在15个乡镇都有分布,从全县耕地总体分布来说,较为广泛。
主要分布在县城东南,如新仓镇、徐桥镇;以大石乡分布较少。
2.1.3现状与现行规划目标的对照
现行规划确定到2010年耕地面积达到37615.9hm2,根据太湖县土地利用现状调查表,2005年耕地面积达到34594.65hm2,已完成规划目标的91.97%。
规划要求“全面开展土地整理,适度开发土地后备资源”,补充所占用的耕地,从而实现规划期内耕地占补平衡。
结合贯彻《中华人民共和国土地管理法》有关耕地保护制度、占补平衡制度、严格按照“占一补一”的原则,做到“谁破坏,谁复垦,谁受益”,任何单位和个人占用耕地进行建设,必须开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地予以补充,并经省、市土地管理部门确认方可占用耕地,没有条件开垦的,按一定标准足额缴纳耕地开垦费,并与国土资源管理部门签订耕地开垦协议,由当地国土资源管理部门负责组织实施。
根据“四查清四对照”结果,1997~2004年通过整理复垦增加耕地429.28hm2,通过开发增加耕地133.70hm2,1997~2004年共增加耕地562.98hm2,完成规划目标的31.12%(表2-1)。
表2-1全县耕地指标落实情况
项目
规划期间补充的耕地
合计
整理复垦
土地开发
1997-2010年规划指标
1809.10
677.60
1131.50
1997-2004年实际情况
562.98
429.28
133.70
2.2基本农田保护概况
基本农田保护制度是保护耕地的基本制度,基本农田保护区一经划定,任何单位和个人不得擅自改变或者占用。
国家能源、交通、水利等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区,需要占用基本农田保护区内耕地的,必须报国务院批准。
建设占用多少基本农田,就必须补划数量相等、质量相当的耕地,确保本行政区域内土地利用总体规划确定的基本农田面积不减少。
自从现行规划实施以来,太湖县基本农田保持32400hm2不变,保护率达到87%以上,超过国家要求的80%的标准。
3耕地数量变化及影响因素的分析
3.1耕地数量变化及影响因素的分析
3.1.1耕地的动态变化分析
2005年,太湖县耕地面积34594.65hm2,与1996年相比,减少耕地2545.46hm2,平均每年减少282.29hm2;人均耕地从1996年的0.07hm2降到0.06hm2。
1996年到2004年,太湖县耕地处于缓慢减少的阶段;2004年到2005年,耕地面积有所增加。
9年来耕地面积总体呈下降趋势(图3-1)。
图3-11996-2005年太湖县耕地面积变化图
3.1.2耕地资源的主要流向
现行规划确定了耕地减少的指标,其中,建设占用耕地533.3hm2,生态退耕760hm2,灾毁40hm2。
而1997-2004年建设实际占用耕地245.66hm2;生态退耕1402.98hm2,超过了规划指标642.98hm2;灾毁1190.60hm2,超过了规划指标1150.60hm2;农业结构调整减少耕地272.50hm2(表3-1)。
耕地增加的主要来源是土地整理、土地开发、建设用地复垦(表2-1)。
1997-2004年共增加耕地562.98hm2,其中通过土地整理增加了耕地409.37hm2,土地开发增加耕地133.70hm2,土地复垦19.91hm2(图3-2)。
表3-1太湖县耕地减少情况表
单位:
hm2
合计
建设占用
生态退耕
灾毁
农业结构调整
1997-2010年规划指标
1333.30
533.30
760.00
40.00
0.00
1997-2004年实际情况
3111.74
245.66
1402.98
1190.60
272.50
图3-2耕地增加来源结构
3.1.3耕地变化的主要因素分析
(1)经济的发展
经济的发展和人民生活水平的不断提高是耕地数量变化的一个主要驱动因素。
随着工业化和城市化的发展,生产用地需求量日益增多必然要求占用大量耕地。
另一方面人民生活水平的提高,生活质量的改善,也必然影响耕地数量的变化。
例如住房条件的改善,人均住宅面积的扩大要求大量耕地转向住宅建设用地;生活环境质量改善,要求增加城市中绿地面积和公共设施用地面积。
因此,经济发展与耕地面积的变化息息相关。
从图3-3可以看出,太湖县地区生产总值的的增长与耕地面积呈逆向变化的趋势。
随着经济的快速发展,太湖县的耕地面积不断减少。
经济发达国家的经验表明,在经济的快速发展阶段,耕地减少是一个必然的代价性损失。
图3-31996-2005年太湖县GDP和耕地面积变化
为了定量地分析经济增长与耕地变化的关系,在此建立线形回归模型,具体模型如下:
Y1=α1+β1X1
其中:
Y1—太湖县历年耕地面积
X1—太湖县历年经济发展水平(地区生产总值)
α1表示截距项,β1待定参数
运用统计学软件SPSS,输入太湖县1996-2005年耕地面积和地区生产总值数据,回归分析得到以下结果(图3-4):
Y1=0.0198X1-39860
图3-4GDP与耕地变化关系
从回归结果可以看出耕地面积与地区生产总值呈负相关关系,回归方程表明遵循过去的发展轨迹,太湖县地区生产总值每增加1亿元,耕地面积就要减少198hm2,这在一定程度上说明了经济发展对耕地利用产生的影响,同时也从定量分析的角度证明了经济增长对耕地数量变化有重要影响。
在《太湖县国民经济社会发展“十一五”规划》中,预计到2010年GDP达到57亿元。
经济快速发展进一步飞跃,拉动大量建设用地的需求,同时造成了建设用地与耕地保护问题的尖锐矛盾。
(2)人口
如图3-5所示,随着1996年到1998年、2001年到2002年、2004年到2005年人口的增加,人均耕地处于减少的趋势。
而这期间,不断的有人外出打工,导致耕地抛荒,以及自然增长率和其他原因导致耕地减少等等因素,导致人均耕地面积在人口减少的趋势下有继续减少的势头,进而导致人均拥有粮食数量下降,给粮食安全带来隐患。
图3-51996-2005年太湖县总人口和人均耕地变化图
(3)政策因素
政策因素也是导致耕地面积变化的一个驱动因素。
土地利用类型结构模式是在特定的经济系统中和政策环境下形成的,所以,政策因素在土地利用变化中也产生着十分重要的影响。
往往国家一个制度或政策的导向能大大影响建设用地需求量,建设用地管理制度的加强,对建设用地的需求量就会减少,相反,建设用地管理制度政策的放宽,对建设用地的需求量就会增加。
从增加农民收入、加大农地的产出效益出发,政府鼓励农业生产内部的合理、有序调整,产业的调整必然带动农用地内部结构的调整;带来的后果是农户追求产品利益最大化,导致产生经济效益相对最低的耕地向其他用地方式转变。
1997-2005年,县内因为农业结构调整减少耕地272.50hm2。
此外,为响应国家的基本国策,政府会鼓励对农用地、农村居民点的整理,对工矿废弃地的复垦以及对未利用地的开发等,这些政策都会促使土地利用方式向耕地转变,增加耕地的数量。
4耕地和基本农田保护存在的问题
4.1耕地和人均耕地数量不断减少
从图4-1可以看出,耕地从1996年的37140.11hm2减少到2005年的34594.65hm2,人均耕地由1996年的0.066hm2/人下降到2005年的0.062hm2/人。
图4-11996-2005年耕地和人均耕地变化情况
4.2建设占用耕地导致耕地减少
随着太湖县社会经济的全面发展,城镇化和工业化的进程不断的加快。
一方面社会生产力的不断进步,各种基础设施加大投入,建设步伐不断地加快。
另一方面城镇化的迅速发展,对土地的需求特别是对耕地的占用急剧膨胀,造成耕地数量减少和耕地质量的下降。
城镇化虽然提高了人口的空间集聚水平和一定程度上的土地规模经营水平,但城镇化水平的提高伴随着城镇规模的扩大,而城镇外延式的发展造成耕地大面积的减少。
4.3农业生产中“重产出,轻保护”,耕地质量有所下降
在农业生产过程中,耕地农药、化肥亩用量分别为1.02kg、60.67kg,农药化肥的施用量逐年增加,有机肥施用量却逐年下降,很多耕地土壤呈现氮多、磷少、钾严重不足的状况,养分失衡,耕地质量下降,“重产出,轻保护”现象十分普遍。
太湖县是林业大县,林地占了全县的大部分面积,耕地面积稀缺,所以要注意耕地的可持续利用,在耕地的利用过程中,要加强对耕地的保护,不要只注重耕地的产出。
4.4耕地的管理水平较低
目前,太湖县耕地的利用和管理以农户为主,政府及有关部门对农户土地利用的指导有限,生产经营方式仍以传统的小农经济占主导地位,农户的土地利用行为凭经验,缺少科学的指导,田间管理粗放,农业发展受到限制。
4.5部分基本农田保护区划定不合理
由于划定基本农田保护区时间仓促,有些地方没有坚持从实际出发、有利保护和发展的原则,对基本农田保护区划定具有的法律效力的重要性认识不足、宣传力度不够,再加上技术力量薄弱,未做好外业调查,只在室内图纸上划定保护区范围,结果造成有些保护区的范围、位置划定不合理,一些经济建设预留用地不符合发展需要,基本农田保护区核查只允许在土地利用总体规划中规划区内的保护区作调整,这样就使经济发展和建设用地之间的矛盾较突出,在一定程度上制约了未来经济建设的发展,而且还可能再次出现违法占用基本农田保护区的现象。
此外,由于技术上的原因,过去基本农田保护区图大多采用手工制作,有些地方还出现同时绘制的几套基本农田保护区图斑界线不一致,给土地管理工作带来不便。
5基于粮食综合生产能力的耕地需求量的预测
国家为保障粮食安全、统筹区域需求,已向各省(区、市)下达了粮食综合生产能力指标,可以以此为基础,通过预测规划年的粮食需求量、粮食耕地单产和粮作比,计算出基于粮食综合生产能力的耕地需求量,其计算公式为:
5.1粮食需求量的预测
5.1.1人口预测
耕地需求量合理与否首要的是合理预测人口规模。
人口预测是指根据规划区域或单位现有人口状况和可以预计到的未来发展趋势,测算未来某个时点人口的状况,包括人口数量、人口性别和年龄构成等。
根据《城乡用地结构及布局优化研究》专题对人口的预测,2010年总人口控制在57.24万人,2020年控制在60.16万人。
5.1.2粮食需求量的确定
粮食的需求量可以用规划年人均粮食消费量乘以总人口来确定。
人均粮食消费量有两种标准,即小康水平和富裕水平下两种不同的人均粮食消费量。
小康水平下人均粮食消费标准为每人每年消费450kg粮食,富裕水平下人均粮食消费标准为每人每年消费510kg粮食,根据太湖县“十一五规划”,我们采用小康水平下的人均粮食消费量450kg,用人口数乘以人均粮食消费量,可以得出2010年小康水平下太湖县粮食需求量为257580000kg,2020年太湖县的粮食需求量为270720000kg。
5.2粮食耕地单产
5.2.1计算原理
统计部门提供的粮食播种面积单产是由产量和耕地面积相除得到的,农业部门的耕地面积一直使用传统的统计数据,造成播种面积单产在统计上的误差。
因此,根据复种指数将粮食播种面积单产换算成粮食的耕地单产。
这样,粮食耕地单产的计算原理为:
式中:
F—规划年粮食耕地单产;
F0—基期年粮食播种面积单产;
d—粮食播种面积单产增长率;
P—粮食播面单产;
k—复种指数。
5.2.2粮食播种面积单产的预测
粮食播面单产,指的是粮食总产量和粮食播种面积的比值。
根据太湖县农业局提供的粮食生产情况统计表,2005年太湖县粮食播种面积为40063.00hm2,粮食总产量为212873.00t,播面单产为5313.476kg/hm2。
随着农业科技进步和体制创新,在农业投入逐步加大的前提下,考虑到高效肥料的使用、高产品种的推广,水利设施改善,未来一定时期太湖县播面单产还有提高的潜力。
结合太湖县近几年的粮食单产增长速度,我们确定2006~2010年间粮食单产的增长率为1%,2011~2020年粮食单产的增长率为0.8%,通过公式计算得到:
=5313.46×(1+1%)5=5584.50kg/hm2
=5584.50×(1+0.8%)10=6047.69kg/hm2
5.2.3复种指数的预测
复种指数是指某一地区全年播种面积和耕地总面积之比。
据了解,全国平均复种指数为158%。
根据太湖县农业局统计资料,近几年来太湖县平均复种指数为150%,太湖县2010年和2020年复种指数有待提高并趋于稳定。
根据太湖县农业部门提供的资料,参考周边地区的复种指数,预计2010年和2020年复种指数仍保持在150%。
5.2.4粮食耕地单产确定
通过以上对2010年和2020年粮食播种面积单产和复种指数的确定,我们可以用粮食播种面积单产乘以复种指数求得2010年和2020年的粮食耕地单产,如表5-1:
表5-12010年和2020年粮食耕地单产
粮食播面单产
(kg/hm2)
复种指数
(%)
粮食耕地单产
(kg/hm2)
2010年
5584.50
150
8376.75
2020年
6047.69
150
9071.54
5.3耕地需求量的确定
5.3.1粮作比的确定
粮作比是指粮食作物(包括谷物、豆类和薯类)的耕地面积占耕地总播种面积的比例。
1989年粮作比为68.43%,2004年粮作比为76.96%,还有继续增长的趋势,根据太湖县农业局提供的资料,基于考虑太湖县经济发展、经济作物面积调整及粮食总产量保证等多方面因素,确定太湖县粮作比在2010年为85%,2020年为90%。
5.3.2耕地需求量的确定
粮食自给率是粮食生产量占粮食消费量的比重。
一个地区的粮食自给率的高低主要取决于该地区包括土地资源、水资源等自然条件的禀赋,劳动力、资金和技术等生产要素的投入。
除此之外,该地区工业化水平、经济政策和对外贸易条件等都对其粮食自给率产生重要影响。
根据太湖县粮食局提供的资料,我们确定太湖县规划期间粮食的自给率为90%。
根据以上参数,可按公式:
耕地需求量=粮食需求量/粮食耕地单产/粮作比,计算自给率为90%的需求量,计算结果如表5-2:
表5-22010年和2020年耕地的需求量
粮食需求量
(kg)
粮食耕地单产
(kg/hm2)
粮作比
(%)
粮食自给率(%)
耕地的需求量
(hm2)
2010年
257580000
8376.75
85
90
32558.18
2020年
270720000
9071.54
90
90
29842.78
6耕地供给量的估算
耕地可供给量的估算,是以现有耕地面积为基础,通过分析测算规划期间耕地的增加量和减少量来确定的,耕地增加供给的途径主要包括土地开发、整理、复垦和农业结构调整。
耕地减少的主要原因有非农建设占用耕地、生态退耕和农业结构调整。
农业结构调整使耕地的增加和减少并存,但通过农业结构调整导致的耕地减少数量超过增加数量,因此,只在耕地减少的因素中考虑农业结构调整。
6.1耕地减少量的估算
6.1.1非农建设占用耕地量
非农建设用地包括城乡居民点、交通、水利以及工矿建设用地等。
根据《城乡用地结构与布局优化研究》专题预测的结果,2006~2010年太湖县新增建设用地占用耕地478.56hm2,2011~2020年新增建设用地占用耕地1028.91hm2,共计减少1507.47hm2。
6.1.2灾毁
根据“四查清、四对照”报告,1997~2004年灾毁面积1190.60hm2,年均灾毁耕地面积170.09hm2。
随着社会经济发展,水利设施的不断完善,全县抗灾减灾能力逐年增强,灾毁损失耕地面积大幅减少,据此预测2006~2010年每年灾毁耕地25hm2,2011~2020年每年灾毁耕地20hm2,即2006~2010年灾毁耕地损失为125hm2,2011~2020年灾毁200hm2,规划期间灾毁耕地共325hm2。
6.1.3农业结构调整
农业结构调整是市场经济发展的必然结果,是农村发展和农民增收的重要手段。
在农业结构调整的过程中,要严格的保护耕地。
根据太湖县“四查清、四对照”结果,1997~2004年,太湖县农业内部结构调整导致耕地面积减少272.5hm2,平均每年因为农业结构调整减少耕地38.93hm2。
预计近期(2006~2010年)和远期(2011~2020年)每年农业结构调整占用的耕地分别在54hm2和69.5hm2左右比较合适。
因此,2006~2010年,因农业结构调整导致耕地面积将减少270hm2,2011~2020年,因农业结构调整而减少的耕地面积将达到695hm2左右,规划期间因农业结构调整减少耕地共965hm2。
6.1.4生态退耕减少耕地面积预测
生态退耕规模取决于生态退耕的标准。
从全国尺度看,根据《退耕还林条例》,纳入退耕还林的退耕地包括水土流失严重的,沙化、盐碱化、石漠化严重的,生态地位重要的、粮食产量低而不稳定的耕地。
根据太湖县“四查清、四对照”结果,1996~2004年,太湖县生态退耕导致耕地面积减少1402.98hm2,平均每年减少200.43hm2。
根据国家对于生态退耕的政策,结合太湖县的实际情况,预计2006~2010年,因生态退耕减少耕地的面积为300hm2,2011~2020年,因生态退耕而减少的耕地面积将达到500hm2,规划期间因生态退耕减少耕地共800hm2。
6.1.5小结
通过对因非农建设占用、灾毁、农业结构调整、生态退耕导致耕地减少量的估算,推断2006年至2020年耕地共减少了3597.88hm2(表6-1)。
表6-1近期和远期耕地减少情况
单位:
hm2
年份
非农建设
农业结构调整
灾毁
生态退耕
小计
2006~2010
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
2011~2020
1507.47
965.41
325.00
800.00
3597.88
合计
1507.47
965.41
325.00
800.00
3597.88
6.2耕地增加量的估算
6.2.1土地开发
土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地沙漠化的前提下,采用工程、生物等措施,将未利用土地资源开发利用的活动。
根据《土地资源利用现状及变化趋势研究》专题,预计2006年至2020年可开发耕地潜力区面积为2786.64hm2,可增加耕地面积997.80hm2。
6.2.2土地整理
土地整理是指采用工程、生物等措施,对田、水、路、林、村进行综合整治,增加有效耕地面积,提高土地质量和利用效率
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