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跟踪审计是加强审计监督的新途径
跟踪审计是加强审计监督的新途径
摘要:
随着国家经济的快速发展,财政体制改革的进一步深化,财政收入大幅增加,公共财政理念促使政府职能逐步改变,对公共性大项目投资需求的不断扩大,公共基础设施建设和公益性项目投资大幅度增加。
政府投资对整个国民经济和社会发展起着引导,推动及调控作用。
当今社会对这三项工程的经济性、效益性也越来越成为人民群众的关注热点。
关键词:
跟踪审计审计事业理念方式途径
正文:
审计事业的科学发展离不开科学的审计理念。
开展全过程跟踪审计是探索重大投资项目、重点民生工程和社会事业审计的新思路、新方法。
随着国家经济的快速发展,财政体制改革的进一步深化,财政收入大幅增加,公共财政理念促使政府职能逐步改变,对公共性大项目投资需求的不断扩大,公共基础设施建设和公益性项目投资大幅度增加。
政府投资对整个国民经济和社会发展起着引导,推动及调控作用。
当今社会对这三项工程的经济性、效益性也越来越成为人民群众的关注热点。
审计机关应注重从体质机制制度层面揭示问题、分析原因、提出建议、充分发挥审计的“免疫系统”的功能。
审计署在《关于加强审计监督促进“十二五”规划顺利实施的意见》中就将此放入今后一段时期审计工作的重点中来。
由于我国的基本国情的影响,我国的审计部门成立较晚,长期以来,开展对重大投资、重点民生及社会事业的审计仍然停留在“事后审计”,对其前期的资金、建设程序等情况都无法有效的进行监督,对类似于工程隐蔽签证不实等问题,只能由审计人员根据自己的专业和经验来判断。
这样就存在取证手段相对滞后,无法深入渗透等问题。
所以为了纠正建设管理中存在的问题,防止国有资产无故的流失,我国审计部门应该探索新的审计思路。
什么是跟踪审计?
传统的审计方法主要是期间审计,无论是经济责任审计、绩效审计、财政财务收支审计还是预算执行审计,它都是对相对固定的一段时间进行审查,这样就会影响审计信息的及时性和可靠性,也会给审计工作带来风险。
上世纪九十年代初,一些对被审计对象加大持续关注力度,提高审计效率和及时性,降低审计风险的实时审计理念和方法应运而生,如在1999年,美国注册会计师协会(AICPA)和加拿大特许会计师协会(CICA)联合完成的研究报告指出,“持续审计就是独立审计师用以对委托项目的相关事项以一系列实时或短时间内生成的审计报告,对其提供书面认证的一套审计方法”。
这些审计理论和相关实践与我国目前大力推行的政府投资领域建设项目跟踪审计的内涵是基本一致的。
跟踪审计的实践和理论除了源于政府审计机关,也有内部审计机构和社会中介结构。
跟踪审计强调了对建设项目审计的过程化。
跟踪审计是指把项目建设全过程划分成若干阶段或确定若干重点建设事项,审计人员随着项目建设进程,及时对各阶段的审计事项或重点建设内容进行审计,并及时作出审计意见合建议,供被审计单位纠正存在的问题,改进、完善建设工作,促使建设实施得以规范、有序、有效运行,取得最佳效益。
全过程跟踪审计就是审计部门根据工程项目的建设程序,跟踪项目建设的全过程工作,开展全程审计。
工程项目全过程跟踪审计是通过监督关口、把握环节、盯住内控、事前提出要求、事中指导纠正、事后发表建议,逐步树立防范重于查处的审计理念。
这一审计理念具有动态的、实时的和持续的特性,审计的关注点也从工程竣工决算情况,拓展到工程开工前、实施中和决算各个重要的环节,实际建设项目管理、建设、招投标、材料采购等重要领域。
跟踪审计的主要目的是将传统的事后审计关口前移,及时有效地预防经济风险,促进对项目各方面的管理,提高工程质量,降低风险。
由于跟踪审计是在问题刚发生之时便进行了反馈,因而大大缩短了反馈时间,促进了苗头性问题的及时解决。
对以后的建设起到了预警、预防的作用,使审计控制随着建设项目的运行处在一种持续不断的状态,通过循环往复的审计信息反馈与调节,保证审计目标的实现。
跟踪审计发挥作用的及时性强调对问题的预防和控制,克服了事后监督的局限性,可以从源头上遏制投资领域的腐败行为,因而已经具有绩效审计的特征。
对重大投资项目、重点民生工程实施跟踪审计,是审计部门以国家的法律、法规等为依据,运用现代审计方法对工程建设活动实时进行审计监督、分析和评价,并将审计结果及时作用于工程建设活动的一种审计型式。
目的是为了加强监督,促进管理,控制规模,节约投资,保障建设资金合理、合法使用并提高投资效益,缩短建设周期,提高工程质量,实现基建工程综合效益最大化。
跟踪审计是在项目正式立项起就开始了审计,并根据审计方案对工程进行了多次审计,审计过程注重现场观察、观测,并在现场获取直接的审计证据,对形成竣工决算的各个环节进行动态审计。
由于跟踪审计能对县城签证内容实施审计,因而防止舞弊的发生,大大降低了审计的风险。
当前我国正处于大建设、大发展的阶段,在国际经济危机的影响下,跟踪审计的实施已是大势所趋。
党中央、国务院为应对国内外复杂多变的经济形势,出台了一系列强有力的政策措施进行投资,而重大建设项目领域却一直存在着较为严重的腐败现象,造成这种状况的重要源于就是缺乏有效的监督体制,传统的审计手段只能是“秋后算账”,发现的问题也难以改变和挽回。
同时,要坚持树立“民本审计”观念,进一步强化审计为民的服务已是,这对防范和化解政治风险具有重要意义。
跟踪审计是因为传统审计方法不能满足环境变化而产生的,是传统审计方法的发展。
跟踪审计的产生和应用完全是来自市场的要求、来自群众百姓对政府公共资金使用的知情权,也来自党委政府对净化建设市场的要求。
审计公信力是其生存的空间,是其发展的资本。
近年来,随着审计信息的逐步公开,政府审计在百姓眼中的社会公信力越来越大,群众对审计的期望值也越来越高;因此,控制审计风险,提高审计质量,取得社会公众的信任,将决定审计事业发展的前途和命运。
同时,各级党委、政府和群众百姓对审计信息的需求范围不断扩大,尤其是对反映审计信息的及时性要求在提高,审计事业是否能够持续发展,是否能够满足各方面审计信息使用者的要求,很大程度上取决于是否具有最大限度、最快速度地收集证据、并提供审计信息的能力。
我国是发展中国家,正处于高速发展的建设阶段,建设领域中各项管理现状、财务质量等多方面情况目前仍令人堪忧,而且问题在一个很长的时期没有得到有效解决,工程建设领域依然存在许多突出问题。
一是一些领导干部利用职权插手干预工程建设,索贿受贿;二是一些部门违法违规决策上马项目和审批规划,违法违规审批和出让土地,擅自改变土地用途、提高建筑容积率;三是一些招标人和投标人规避招标、虚假招标,围标串标,转包和违法分包;四是一些招标代理机构违规操作,有的专家评标不公正;五是一些单位在工程建设过程中违规征地拆迁、损害群众利益、破坏生态环境、质量和安全责任不落实;六是一些地方违背科学决策、民主决策的原则,乱上项目,存在劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”和威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程。
审计机构未能充分揭露这些行为,人们也开始怀疑审计职业是否具备揭示这些问题的能力。
因此对于新的经济发展环境,传统的审计模式已显示出很大的不适应性,如传统审计本身存在固有的时滞性缺陷,使其难以适应复杂多变的审计环境的要求。
面对这些现状,审计机构当务之急,应该创新审计模式和理念,改变目前审计的落后现状,促使传统期间审计向更加及时的审计模式转变,从而增强审计师查错防弊、防范风险的能力。
面对自2008年上半年以来的金融风暴,为扩大内需,促进增长,国务院提出了4万亿元的投资计划,在这其中,大部分将投入到民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建等项目中,投资规模之大超过以往的政府投资历史。
如何更好的对这类政府投资项目的工程实行监管成为一个需要重点关注的问题。
温家宝总理在今年的政府工作报告中也提出,要大规模增加政府投资,实施总额4万亿的投资计划。
为了保证扩大内需的巨大投资的每一笔钱都用在刀刃上,他强调指出:
“行政权力运行到哪里,监督就落实到哪里,财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里。
”审计部门要贯彻落实温家宝总理的讲话精神,履行好宪法和法律所赋予的神圣职责,就必须创新审计方式,前移审计“关口”,对关系国计民生的特大型投资项目、重大突发性公共事项、社保、医疗、环境保护、住房等项目实行全过程跟踪审计,从而能及时发现并纠正问题,实现“不等亡羊先补牢”的“免疫”功能,为国家投资资金保驾护航。
2008年3月,审计署审计长刘家义在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上指出,国家审计应发挥国家经济社会的“免疫系统”功能,预防、揭示、抵制经济社会运行中的各种障碍、矛盾和风险。
“免疫系统”的角色定位标志着国家审计有了全新的内涵和更高的追求,体现出更加注重发挥风险预防性和体制建设性功能的审计新思维和新理念,预示着审计将在保证国家经济社会健康运行和持续发展方面承担更大的责任,发挥更大的作用。
政府投资建设项目跟踪审计正是“免疫系统”理论在实践中的应用。
2008年审计署为了充分发挥审计在推动科学发展、促进社会和谐中的职能作用,根据党的十七大精神和《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,审计署制订了《2008至2012年审计工作发展规划》,该规划纲要明确要求“积极探索跟踪审计”。
政府审计的核心理念和发展规划都已经表明,跟踪审计的实践是审计思路的一大转变,是新形势下审计发展的一大亮点。
传统政府投资审计模式存在一些固有缺陷,导致政府无法实现有效的监督。
如传统的竣工结算审计中,作为投资主体的政府是无法实现对审计过程、审计结果进行有效的监督,事后的审计往往使政府在大多数情况下是最后一个知道“三超”结果的。
而政府投资建设项目跟踪审计优势明显,一是有助于促进项目建设的规范管理。
跟踪审计从工作机制上克服了事后监督的局限性,审计人员提前介入到项目建设的各个重要环节,及时发现项目建设管理中的漏洞和问题,并从“超脱”的监督者的角度提出审计意见和建议,从而能够很好地帮助建设单位加强管理。
二是有助于提高建设项目的投资绩效。
跟踪审计的实质是建设全过程的综合审计,包括经济性审计(比如造价审计)、效率性审计(比如工期和进度审计)和效果性审计(比如管理审计、投资效益审计等)。
采取跟踪审计模式,审计人员可以及时发现问题,及时提出改进建议和措施,避免事后审计无效性问题的发生,真正实现投资控制、质量控制和进度控制目标。
三是有助于从源头上遏制投资领域的腐败行为。
在跟踪审计中,由于审计人员提前介入到项目建设的一些关键环节中,形成了全过程、全方位、经常性的监督制约机制,从而比那种事后监督更能起到良好的预防腐败作用。
四是有助于缩短审计信息反馈回路,提高审计信息反馈效率。
审计的主要成果(如审计报告)提供有价值审计信息,得到及时、准确地反馈,使信息得到及时、充分的利用,能够更好地起到预测和防范的作用。
通过几年的探索,建设项目跟踪审计取得了很好的效果。
跟踪审计把节约投资和规范项目管理工作贯穿于项目建设过程之中,按照边审计边整改的工作思路,致力于促进被审计单位整改提高。
正确认识审计风险的是有效防范化解风险的前提,我们必须深化审计风险的认识,强化防范审计风险的意识,才会主动地采取措施,加强管理,控制和纠正审计中出现的问题,使审计风险降到最小。
针对上述提出的跟踪审计风险,应采用系统性思维,采取全方位的应对措施加以化解。
目前的审计机关开展政府投资项目审计所依据的一些法规和规范已不适应经济发展要求,因此必须加强法治化建设,为政府投资项目审计创造良好的执法环境。
审计署出台了《政府投资项目审计管理办法》以加强对政府投资项目审计管理,规范政府投资项目审计行为,提高审计质量。
在此基础上,各地方审计部门应进行深入调研和广泛听取意见,尽快出台适合各地实际情况的政府投资项目审计法规和规范。
这些法规和规范应该明确全过程跟踪审计的内容及重点,如审计内容是对政府投资项目从立项设计到竣工决算的一系列活动,包括设计、概算、预算、招投标、施工、监理、竣工决算等内容的审计监督。
审计重点是注重从促进宏观管理和深化改革的角度发现和反映问题,为政府宏观决策服务。
针对投资规模大、建设周期长的项目,根据项目特点和审计力量采取一年一至两次的定期审查式跟踪。
对投资规模相对较小、有较成熟的管理经验、市场竞争较为充分的项目,根据建设项目的特点及进展情况,选择重点控制环节。
如招投标阶段、重大设计变更、重点隐蔽工程、材料设备采购等环节,进行不定期地跟踪审计。
在项目建设初期,重点对项目的建设程序及财务状况进行审计。
注意发现建设资金计划来源与资金实际来源是否相符、资金供给是否能够满足工程进度的需要、建设过程是否符合基建程序、有无因决策失误造成损失浪费等问题;项目建设中期主要对工程成本、建设资金使用、概预算执行情况、招投标管理、监理及采购等方面进行审计。
注意发现有无挪用建设资金、违法分转包、现场监理不规范等问题;项目结算阶段,重点对直接影响到工程造价及质量情况进行审计,注意发现工程建设中施工企业虚报、重计多计工程量和高套预算定额等问题。
当前,审计单位往往把“跟踪”的含义简单地理解为审计人员要在项目建设过程中比较稳定地驻扎在建设工地,像监理工作一样,对项目建设全过程进行实时监督。
从有效性的角度来看,这种审计方式的选择无疑是最好的,但是,这样的审计安排却大大提高了审计成本。
为了提高跟踪审计效率,降低跟踪审计成本,在确定审计方案时,审计人员应该充分运用成本一效益原则进行合理分析,把握建设项目在建设过程中的关键控制点,变全天候的跟踪为“关键点”跟踪。
审计人员在履行跟踪审计职责时,应该着重于对这些关键控制点进行跟踪审计,这样,才可以达到事半功倍的效果。
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