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22科层组织
2-2科层组织
2-2科層組織Weber,Max(1946trans.).Bureaucracy.FromHansH.GerthandC.WrightMills(eds.)MaxWeber:
EssaysinSociology,NewYork:
OxfordUniversityPress,(firstpublishedin1906-24)壹、摘要在組織理論與實務中,科層結構具有以下的特點:
(1)依據法令規章或管理條例,嚴格界定出固定管轄範圍。
(2)所有層級管理組織架構均明訂管理權責。
(3)層級組織行政管理注重文件化。
(4)公私分明,企業的資產與個人財產分開。
(5)專業化行政管理事先經過專業化訓練。
(6)一切組織活動均需全部工作能力的投入。
(7)組織管理是有一般規則可遵循與學習。
至於管理階層人員之角色定位:
(1)管理人員盡忠職守安於職位;
(2)管理階層人員需受過專業訓練且取得證書;(3)組織成熟時,依技術考量派任產生之管理人員;(4)正常情況下,管理人員是終身任職;(5)管理人員的固定薪水及退休金與年資有關。
(6)管理人員循考試而爬升視為事業。
貳、本文大意科層結構簡介在組織理論與實務中,最為一般人知曉及使用的是科層結構或稱官僚體制,在組織進行某些工作時,這是一種非常有效的方法,它具有以下的特點:
(1)力的區分清楚--每個人的工作都是簡單、重覆而且定義清楚的。
(2)權力階層劃分清楚--每一下級階層都在它的上級管理階層監督控制之下。
(3)非常依賴正式的規則及程序。
(4)就事論事--賞罰分明,避免個人的人格特質及喜好介入。
(5)員工的選取升遷建立在明確的賞罰標準上。
(6)員工有一定的升遷制度--員工在這組織內可以有發展個人工作生涯的希望。
(7)人生活區分清楚。
其優點為:
(1)控制嚴密;
(2)避免重複浪費。
而其缺點為:
(1)員工自主性與工作滿足感低,
(2)上下階層溝通不易。
勞形式化高--組織的活動與個以上所描述的為一個理想的科層型組織所應具有的特質,大致說來,這種組織具有高度複雜性及形式化,組織的重心全在員工身上,如果員工具有高度專業知識及職業技巧,則組織較分權,否則這類型組織大多為集權型態。
如果組織具有龐大的結構,重複性的工作,周遭環境是穩定而可以理解的,這個組織就有可能屬於科層結構。
大多數大型組織都使用科層化的組織結構,因為這種科層結構可以充分有效的利用大組織所具有的技術及環境,而且還可以使組織的權力擁有者維持他的權力控制。
韋伯科層組織的理想型關於科層組織的意義,以德國社會學家韋伯的解說最為著名,而且也最常被人引用討論。
韋伯是用所謂「理想型」的方式來敘述科層制度的特徵,完全是憑其一些經驗的因素和邏輯的推論,再加上其智慧的想像所形成的一種概念結構。
此種理想型的組織型態,在現實社會中,根本不可能存在,它不是描寫現行某種科層組織的實際情況,而是假想一個由發展而成熟,且循照理性原則運行的科層制度,所應具有的特徵。
在未討論韋伯的科層制度理論以前,先要了解他的權威觀念,因為他所提出的組織理論是從權威觀念出發的。
根據韋伯的研究,權威的演變可分成三個階段:
第一階段為傳統的權威;第二階段為超人或魅力的權威;第三階段為合法、理性的權威。
在傳統的權威階段裏,權威的來源是對於傳統文化的信仰與遵循,亦即權威的來源是世襲的----公侯之于恆為公侯;士之子恆為士,領導者的權威至高無上,不受任何的限制。
在這種絕對的權威觀念下,下屬是領導者的家奴,領導者對他們有生殺予奪的權力,組織只是領導者藉以保護其權威地位的工具而已。
人員在組織內從事工作,一切聽命於領導者的意志,沒有一定的法規可循,領導者的意志與好惡就是法律。
但是傳統的權威只適合於靜態的社會中,由於時代的進步與環境的變遷,傳統的權威行使方式激起人民的反抗,人民乃以和平的手段,或流血革命的方式,推翻傳統權力,建立新的權力體系。
新權力的領導者每自認為「替天行道」的使者,認為自己是受超自然的力量所召喚和啟迪,他代表一個新的理想與希望,他的權力就基於下屬對他神化的信仰。
他既是替天行道的,因此要求下屬對他絕對服從,他的自由意志與行動,亦不受任何習慣與法規的拘束,否定一切既有的價值觀念。
在這種權威觀念下,領導者與被領導者之間的關係,是救世主與子民之間的關係,下屬對領導者的權力須絕對服從,無申辯餘地,否則即是對領導者的不敬,會因而遭受懲罰;在這種情形下,組織乃完全受領導者所控制,法令規章只是具文,幾同虛設。
此種超人或魅力的權威,適合生存於動盪不安的社會裏,一旦社會安定,領導者的神秘色彩即逐漸消失,下屬即逐漸要求領導者權力的行使需遵循一定的體制,這就演變到法定的權威階段。
所謂法定權威,即權力乃基於法律的授與;下屬之服從權威領導,並非服從領導者本人,而是服從法律所賦與該職位的權力。
法律至高無上,治者與被治者都受到法律的拘束,即在組織裏,無論是最高主管或臨時雇員,都需遵照法規的規定,領導者權威的行使有一定的範圍,且須遵循一定的法定程序。
韋伯認為,只有在法定權威體系下,他心目中的科層制度才會出現。
理想科層組織的特質韋伯所謂的科層制度,是指因社會關係複雜,人們之間交互行為增加所自然形成的一種組織體系。
複雜與龐大是形成科層制度的主要原因。
韋伯認為一個理想的科層制度,須具備下列的特性:
一、組織裏,每一成員有固定和正式的職掌,依法行使職權。
換言之,即:
(1)在科層體制下,每個人有固定的職責;
(2)以法規嚴格限制的方法,賦與命令權,以行使固定的職責;(3)人員的盡責任和享受權利,都有一定的途徑可循,而且只有具備一定資格的人,才能被雇用。
二、層層節制的權力體系,使組織內的每一個人,都能明確的知道,該從什麼人取得命令,並將命令傳遞給什麼人。
如此一方面則可減少混亂的現象,一方面對下屬也較易控制。
三、人員的工作行為,以及人員之間的工作關係,須遵循法規的規定,不得攙雜個人喜憎愛惡的情感。
換言之,組織內的行為、決策,和法規都是形式化的,並記載於書面的「官樣文章」或檔案裏。
四、組織內的職位,應按人員的專長做合理的分配,其工作範圍和權責也須以法規明文規定之,在這種專業分工的原則下,職位的獲得以技能為主,一個好人若缺乏專業訓練,亦不能獲得職位。
五、永業化的傾向,人員的加入組織,雖根據自由契約的方式,並經過公開的考試合格後任用,但除非人員犯錯,並依法規規定加以免職,否則組織不能任意結束這種契約關係;相反的,人員則有充分自由,隨時隨地脫離組織,當然,有些例外情形,自不在此限。
任期的保障,使人員能專心處理事務,否則若存五日京兆之心,就無法安心工作了。
六、人員的工作報酬,也有明文規定,而且有固定的薪俸制度,使佔有某種職位或從事某種工作者,固定接受某種待遇。
薪資的給付依照人員的地位和年資,不能因主管的好惡而有所偏私;並須有獎懲制度和升遷制度,使人員能移安心工作。
總之,韋伯的科層制度,包括明確的工作劃分,責任集中,依法運用獎懲制,以正式的,不含個人感情的程序任用具有專門技術的人員擔任職務,權力依層級節制排列,組織的運作及專家的活動,皆依照一套抽象的、具有普遍性的法規;任期的保障,退休金的給付,逐漸增加的薪資,以及一定的升遷程序,使人員免受外在壓力的困擾,而專心致力於工作的推動與組織目標的達成。
韋伯認為一個純粹的科層制度,亦即依照上述六個原則所成立的組織,是最具效率的,因為它一方面不只要選用具有專才者來擔任固定的工作,而且人員的一切活動都須嚴格遵照法規的規定,絕對的服從上級的指揮命令,人員的工作皆有一定的次序,組織管理者能精確地預測人員在組織內的行為,能明確、迅速、一致,且持續地推動組織的功能,並節省人力物力的浪費,因而能獲致高度的效能。
科層組織中的專業人員關於以上韋伯對科層組織的意義的說明,當然,在現實的社會中,我們不敢奢望去尋求一個能夠符合上述每一條件的組織;但無論如何,幾乎所有的組織,在某種程度上都以此一模式,作為其結構設計的標準。
問題即在於此一科層模式的條件,其中有幾項與專業人員的態度與價值,彼此間具有嚴重的衝突性。
比方說,層級節制的權威結構,強調行政主管的指揮,乃是根據由上而下的層級體系,將各項命令與指揮,傳達給下屬人員。
在此體系下,往往會伴隨著一種管理文化,亦即強調財政的健全、組織的忠誠、法規過程的一致性、以及產出質量與組織規模的適度成長等,當然,在此種強調下,控制的方法與評價的標準,也是根據此一標準而設立的。
然而,專業人員所具有的各種態度與價值,雖不致於迫使他們放棄其在組織中所應扮演的角色;但在其扮演的過程中,卻必然會受到他們早已根深柢固之態度與價值的影響。
他們會堅持自我的決定,維持高水準的品質,並認同且重視同僚間的互動,以遂其績效的提高和協調活動的達成。
他們對於權威體系、評價標準、和控制方法等方面的見解,也由於常和組織管理間有其格格不入的看法,而造成角色上的衝突。
其結果,除非該一主管亦被公認為是一位專業人員,否則,所有的專業人員將會懷疑該位主管,是否具有足夠的專業能力來評價他們?
是否有足夠的專業權威來指揮他們?
他們很可能會拒絕所有由「非專業人員」所制訂出來的法規與制度,而對組織採取一種條件式的忠誠。
基於以上所述的各項差異,很可能造成兩種不同的組織文化:
一是專業文化,二是科層文化。
由專業人員所形成的專業文化,其中包含了四項因素,分別是
(1)高度專業化的知能;
(2)從事知能活動時要求獨立自主,不受干擾;
(1)在知能範圍中,期望能夠獻身專業的發展;(4)在利用專業知能時,期望能具影響力和擔負責任。
至於由一般非專業人員所形成的科層文化,其中亦含有幾個因素:
(1)是缺乏彈性的死守法規,
(2)是盲目的效忠組織權威,以及(3)是在權威體系中追求事業的發展;這兩種文化,彼此水火不容,處於衝突狀態。
科層組織中的上級領導人員,經常以效忠程度作為對其下級人員的評價標準;而專業人員則由於專業文化所使然,就事業發展上而言,係處於劣勢,無法爭取上級之信任,因而常生求去之心。
同時,由於文化的不同,也造成兩種不同的行為型態:
一種是專業生活的專業型態,另一種則是組織管理上的科層型態。
前者認同於專業知識與技能,尋求組織外專業同僚的社會支持,因而造成他們的專業趨向。
至於科層的行組織情狀,它深深受到現有的技術、預定的各項目標、以及組織的社會環境等等因素的影響。
假使脫離了具體的事實,而奢談建立一種能為組織帶來最大效率的理想型態,實在是不可能。
其次,就分析的型態而言,理想型似乎是偏向於靜態研究的一面。
它指出社會結構所要達成的目標,應具有那些特徵和表現,但不能闡明其來龍去脈,或是指出它在短時間內,能夠承受多大變化的壓力,或是說明學習過程、改革和創新與社會制度的動態關係。
誠然,韋伯曾經描寫一些個別社會制度的變遷過程,而且頗具卓見,但我們卻看不出這些歷史研究和他的理想型分析,到底有何必然的關係。
因此,韋拍的理想型雖然企圖闡明人類在追求個人或團體目標的一些特殊行為模式,但對於這些目標如何決定,如何被追求,以及體系的一般動態情況,卻沒有提供切實可行的研究線索。
參、本文評論與管理意涵就科層制度的內涵而言,韋伯因深受科層主義的影響,對於外在環境的變化與複雜化,傾向乃採取一種不敏感的態度,或根本拒絕採取行動,來適應外在環境的多變性與複雜化傾向。
在一般情形下,不管是政府機關或私人企業,他們為了穩定或簡化其經營環境,通常都與其互動的對象訂有契約,以保持彼此的互賴性,但是此種方式推行至今,由於變化的快速與龐雜性的增加,組織的績效已益形落後,從而組織與環境之間,亦無法達到其應有的平衡了。
這是韋伯當時所想像不到或是有意迴避的事實。
尤其當變化的速率大於策略計劃所需的時間時,單憑過去的經驗更不足以適應環境的需要。
因此,組織決策階層對於系統分析的需要,乃就益形迫切了。
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