上海市土地利用现状分析.docx
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上海市土地利用现状分析.docx
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上海市土地利用现状分析
上海市土地利用现状分析
来源:
技术改造与规划资讯作者:
发布时间:
2007.06.14
城市是人类最经济的生存空间。
城市的发展,本身是生产力和科学技术发展的产物,是社会发展的必然过程,城市化是合理与节约利用土地资源的必由之路。
2002年底,仅占全国陆域面积0.2%多些的城市建成区,却有全国30%的人口生活、工作在这片狭小的土地上,并产出巨大的土地利用效益。
目前,我国大、中城市用地尤为紧张,城市能源、交通、住房等紧张状况正趋于恶化。
同时,我国国情决定了我们不能走诸如新企业、大型购物中心、高档别墅向高速公路等节点扩张的所谓"郊区化"的路子。
"郊区化"的最大问题,是松散的建设和大量的基础设施投入,造成土地资源的极大浪费。
我们只能通过区域规划和城市规划,合理引导城镇布局;避免旧城中心出现空心化和新区出现松散化;将新区置于严格的规划控制之下,使之有序进行。
这样,就能使城市的环境条件、居住条件等满足人们的生产、生活需要。
上海人口稠密,土地资源紧缺,国民经济各部门的发展都爱到空间范围狭小的制约。
从这个角度分析,经济结构的转变,首先必须解决发展空间不足的问题,通过用地结构调整,土地资源再配置,为长久的经济发展腾出更大的空间。
10年来,上海对产业结构进行了大规模调整,使土地利用格局发生了深刻变化,从而,有力地推动了城市功能的转变。
一、上海市用地结构分析目前,上海市共有土地总面积为6393平方公里,按所有制类型划分为国有土地和集体土地。
具体的用地类型有商业、工业、仓储、市政绿化、住宅、交通、特种用地、水域、农业、其他等十大类。
在各类用地中,占地面积最大的是水域和农业用地。
为4628平方公里,占上海总面积的72%。
除了这两类用地,占地面积最大的为住宅用地。
其中,集体土地上的住宅用地面积为573.6平方公里,比重偏大,因此,农村住宅用地的集约性有待提高。
而在国有土地为主的市区,工业仓储用地仍偏多,继续实现对工业用地的置换仍需加大力度。
二、上海市土地利用布局
(一)中央商务区
上海的中央商务区是指浦西的外滩与河南路、人民路、天潼路、长治路、公平路与复兴路之间和浦东的小陆家嘴地区,区域范围约为5平方公里,是决定上海能否建成"三个中心"的关键所在。
当前面临的紧迫任务是对外滩一带土地使用功能进行置换,对浦东小陆家嘴地区加快开发,对水、电、气、通讯等基础设施加强建设,从而,改善投资环境,以吸引国内外金融机构、贸易机构和大公司、大财团到此落户。
(二)中心商业区
中心商业区是指北抵天目路、老北站附近,西到乌鲁木齐路、万航渡路,南到复兴路、陆家浜路,东到浦东的陆家嘴地区,面积约30平方公里,是上海中心城区人口最密集的地区,也是商业、贸易、金融等第三产业十分繁荣的地区。
南京路、淮海路、金陵路、四川北路及豫园等市级商业街(中心)都分布在这一区域内。
今后,本区域应主要用以发展商业、贸易、金融、保险、通讯、信息等第三产业。
使之成为以第三产业和居住为主的城市功能区。
目前,最紧迫的任务就是对分布于该区的工业企业进行分片调整,逐步撤离,到2010年前后,努力使该区域实现非工业化。
(三)内环线以内三产为主的综合功能区
内环线以内三产为主的综合功能区,包括内环线以内、中心商业区以外的环形区域,面积约100平方公里。
本环区是中心城区工业布局最集中的地区,据统计,有工业企业3000多家,实现工业总产值和利润占中心城区总数的60%以上,工业用地占城市总用地的比例高达30%以上,是市区平均水平的1.7倍左右。
工业布局类型,主要是相对集中的工业街坊和众多分散的工业点。
从今后发展需求看,本区域应以批发贸易、部分无污染的城市型工业和居住区为主体。
(四)内环线以外、外环线以内,以二、三产业为主的综合功能区
包括浦东新区、闵行区的一部分和宝山区的大部分,面积约为620平方公里。
主要分布有城市边缘的9个工业区、若干大型住宅区及各类批发市场、储运中心等。
本区今后应重点加强交通道路、商业网点以及文、教、卫等作为一个中等城市所应具备的服务设施建设,从而,形成若干个功能比较齐全的综合分区,做到就地生产,就地生活、增强综合分区的凝聚力,减少对市中心的向心压力。
(五)外环线以外,以一、二产业为主的综合功能区
在本圈层内,除金山、宝山、安亭几个大工业基地外,在地域上,主要包括"改县建区"前的郊区县及嘉定大部分。
在这个地域范围,主要有两个问题值得特别重视:
一是乡镇工业应适当集中;二是适应特大城市发展,建立若干现代化农副产品生产基地。
三、上海市土地利用的合理调整
目前,上海正处在城市现代化的快速发展阶段。
在90年代的10年里,上海不断地对土地利用的布局和结构进行调整,使土地产出率明显提高。
(一)布局调整
从目前上海市城市土地利用布局来看,原黄浦区域范围是中央商务区和中心商业区(CBD),面积为4.54平方公里,1998年,该区域人口密度仍高出国际通行标准2.7倍,但人口已呈现下降趋势。
以全区1995年工业用地总面积193.2亩为不变基数,则1995年至1998年,工业用地土地产出率每亩依次为:
0.45亿元、0.87亿元、1.08亿元、1.18亿元。
通过布局调整,在工业企业逐年减少的情况下,土地产出率逐年递增,说明土地利用渐趋合理。
上海工业新基地--9个市级工业区迅速崛起、6个支柱产业的形成,标志着工业由初级加工的劳动力资源密集型,向深加工为主的技术密集型的转变。
从总的趋势看,合理的城市布局正逐步建立。
(二)结构调整
新中国成立初期,在"变消费城市为工业城市"的方针指导下,上海的三次产业结构中的第二产业比重增加,而第三产业比重减少。
这样的比例关系,与建立国际性大城市极不相称。
从80年代初开始,上海着手调整产业结构,90年代以后,上海提出了"大力发展第三产业,积极调整第二产业,稳定发展第一产业"的"三、二、一"调整战略,使产业结构的比例逐渐趋向合理。
"三、二、一"发展方针的核心,是优化第二产业。
因为,只有优化了第二产业,才能置换出大量的"黄金宝地",用于招商引资,发展第三产业;也只有优化第二产业,才能确保经济发展不再向耕地扩张,使第一产业稳定发展。
优化第二产业的途径是,1/3重型成熟工业转移到郊区(县);1/3轻型城市工业保留;1/3有污染的企业"关、停、并、转"。
这就是说,中心城区内2/3的工业用地可以置换出来,用于城市基础设施建设和第三产业。
目前,中心城区迁出企业已达1500家,外环线以内1.6万家村、镇工业,也顺利迁往工业区。
按上海企业用地平均10.4亩计,理论上可腾出城市土地121平方公里,相当于2010年中心城区面积的1/5。
如果加上另外1/3就地改造为第三产业的企业,可被置换出的土地将远远超过121平方公里。
产业结构的调整,牵动着土地利用格局的改变。
从土地产出率的变化,我们可以反观到产业结构调整在土地利用上的绩效。
(三)农村用地变化
与城市布局调整、产业结构调整相比,农村用地前景不容乐观。
由于城市布局和产业结构调整的压力转向农村,从而,造成耕地锐减、耕地总量从1978年的544.7万亩,下降到1998年的447亩,人均占有耕地从0.53亩降到0.33亩(1999年以后上海人均耕地基本保持在0.33亩水平)。
农村土地低廉的地价再次成为人们追逐的目标。
农民居住向城镇和中心村集中的势头发展平衡,"八五"以来,平均每年转移人口8万~12万。
但在农村老宅的腾退、农民承包土地的处置上,缺乏利益交换机制,因此,形成了老宅不退又占新地(城镇土地)的局面。
为了缓解城市发展对农村土地的压力,同时解决农村城市化问题,90年代初期,上海农村广泛推行"三个集中":
一是居住向城镇集中,即在2010年,将目前居住用地调整为611平方公里,可腾出土地100平方公里;二是乡镇工业向园区集中,可挖潜土地55~80平方公里;三是耕地向大户集中,发展农业规模经营,实现农业产业化、市场化,提高耕地的产出水平。
"三个集中"的实质,就是通过产业升级,集约用地,向土地要空间、要发展,从而实现向国际化大都市转变的大跨越。
(四)总体评价
上海是在一种极其艰难的困境中,从城市到农村,从布局到产业,进行大规模调整的。
调整的难度,应该说是世界罕见的,也是发达国家在建设自己的国际性大都市中,所未遇见过的。
在调整中,上海积极挖掘土地潜力,充分利用级差地租效益和置换功能,为城市的现代化建设提供了大量资金;通过土地转换,促进了产业结构调整;通过城市布局调整,大大提高了首位经济中心城市的金融贸易功能。
土地产出率的整体水平由此也达到了历史最高点:
1998年,国内生产总值每平方公里0.58亿元,分别比1990年和1995年增长0.47亿元和0.2亿元。
可见,上海的土地利用已日趋合理。
随着土地利用的合理调整,上海市的土地利用水平不断提高。
但是,由于上海城市经济增长方式尚未转变到位,正处于由粗放型向集约型过渡的阶段,故在合理、适度的供给土地,集约利用土地及注重城市经济和生态协调发展上,仍存在一些问题。
从城市可持续发展的角度反观上海的土地利用现状,调整将是长久和艰苦的。
因此,我们应强调城市土地效用--效益循环的思想,既侧重城市土地功能的合理分区,又关注城市土地效益的稳定提高,保证土地的优化利用,从而,推动上海的城市发展。
2008年土地利用计划
2008年本市土地利用计划包括新增建设用地计划、新增耕地计划、经营性项目用地计划、工业用地计划、经营性土地储备计划等,其中前两类计划为国家下达的计划,后三类计划为上海自行编制的计划。
一、2008年土地利用计划安排的原则
以“统筹配置、确保重点;节约集约,盘活存量;占补平衡,计划挂钩”为原则,按照保护资源、保障发展的要求,增强土地利用计划编制的科学性和执行的有效性,强化土地利用计划总量、结构和节奏调控,不断提高土地资源对全市经济社会的综合服务和保障水平。
在安排方式上,一是继续实行“统分结合”,注重发挥区县的积极性。
二是分批下达,根据用地需求、土地节约集约利用状况和存量土地盘活情况,分批下达土地利用计划。
二、2008年土地利用计划安排情况
(一)新增建设用地计划
2008年,国土资源部初步下达本市新增建设用地计划为4950公顷,其中农转用4300公顷(耕地3500公顷),未利用土地650公顷。
分解下达到各区县2650公顷,其中农转用计划2450公顷(耕地计划2050公顷),未利用土地200公顷。
各区县应安排计划总量40%左右用于消化历史遗留用地问题。
解决历史遗留用地问题后剩余的计划,统筹安排好生产、生活和生态建设用地。
其余2300公顷新增建设用地计划由市统筹安排。
区县的新增建设用地计划分两批下达,第一批按年度总量的60%左右下达,剩余40%左右指标视区县新增建设用地、新增耕地计划执行情况和存量土地盘活情况下达,对未完成盘活存量三分之一任务、新增耕地计划落实不力的区县,相应核减第二批新增建设用地计划。
(二)新增耕地计划
国土资源部下达本市土地整理复垦新增耕地计划4820公顷。
计划安排如下:
(1)加快推进区县的农田综合治理、农村建设用地整理复垦、自然村归并,力争实现新增耕地1320公顷;
(2)尚有国家下达的新增耕地计划3500公顷,按照滩涂资源开发利用“十一五”规划确定的目标,落实2008年度滩涂开发整理新增耕地计划并积极推进。
(三)经营性项目用地计划
安排经营性项目用地计划1500公顷,其中住宅用地800-1000公顷,非住宅经营性用地计划500-700公顷。
优先安排保障性住房、旧区改造、中小套型普通商品住房的土地供应;合理安排发展金融、现代服务业急需的经营性项目用地和居民生活必需商业配套项目用地,继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。
郊区县的经营性用地计划分两批下达。
(四)工业用地计划
安排工业用地出让计划2500公顷。
重点向国家、市级工业园区及市重大产业基地倾斜,优先安排符合国家、上海产业布局和导向的先进制造业等工业仓储用地。
(五)土地储备计划
根据经营性项目土地供应必须全部“净地”条件出让的要求,以及区县及有关单位上报的计划情况,初步安排经营性土地储备计划2200公顷
2008年土地利用计划
2008年本市土地利用计划包括新增建设用地计划、新增耕地计划、经营性项目用地计划、工业用地计划、经营性土地储备计划等,其中前两类计划为国家下达的计划,后三类计划为上海自行编制的计划。
一、2008年土地利用计划安排的原则
以“统筹配置、确保重点;节约集约,盘活存量;占补平衡,计划挂钩”为原则,按照保护资源、保障发展的要求,增强土地利用计划编制的科学性和执行的有效性,强化土地利用计划总量、结构和节奏调控,不断提高土地资源对全市经济社会的综合服务和保障水平。
在安排方式上,一是继续实行“统分结合”,注重发挥区县的积极性。
二是分批下达,根据用地需求、土地节约集约利用状况和存量土地盘活情况,分批下达土地利用计划。
二、2008年土地利用计划安排情况
(一)新增建设用地计划
2008年,国土资源部初步下达本市新增建设用地计划为4950公顷,其中农转用4300公顷(耕地3500公顷),未利用土地650公顷。
分解下达到各区县2650公顷,其中农转用计划2450公顷(耕地计划2050公顷),未利用土地200公顷。
各区县应安排计划总量40%左右用于消化历史遗留用地问题。
解决历史遗留用地问题后剩余的计划,统筹安排好生产、生活和生态建设用地。
其余2300公顷新增建设用地计划由市统筹安排。
区县的新增建设用地计划分两批下达,第一批按年度总量的60%左右下达,剩余40%左右指标视区县新增建设用地、新增耕地计划执行情况和存量土地盘活情况下达,对未完成盘活存量三分之一任务、新增耕地计划落实不力的区县,相应核减第二批新增建设用地计划。
(二)新增耕地计划
国土资源部下达本市土地整理复垦新增耕地计划4820公顷。
计划安排如下:
(1)加快推进区县的农田综合治理、农村建设用地整理复垦、自然村归并,力争实现新增耕地1320公顷;
(2)尚有国家下达的新增耕地计划3500公顷,按照滩涂资源开发利用“十一五”规划确定的目标,落实2008年度滩涂开发整理新增耕地计划并积极推进。
(三)经营性项目用地计划
安排经营性项目用地计划1500公顷,其中住宅用地800-1000公顷,非住宅经营性用地计划500-700公顷。
优先安排保障性住房、旧区改造、中小套型普通商品住房的土地供应;合理安排发展金融、现代服务业急需的经营性项目用地和居民生活必需商业配套项目用地,继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。
郊区县的经营性用地计划分两批下达。
(四)工业用地计划
安排工业用地出让计划2500公顷。
重点向国家、市级工业园区及市重大产业基地倾斜,优先安排符合国家、上海产业布局和导向的先进制造业等工业仓储用地。
(五)土地储备计划
根据经营性项目土地供应必须全部“净地”条件出让的要求,以及区县及有关单位上报的计划情况,初步安排经营性土地储备计划2200公顷
《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》
全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)
目录
前言
第一章 土地利用面临的形势
第一节 土地利用现状
第二节 机遇与挑战
第二章 指导原则与目标任务
第一节 指导原则
第二节 规划目标
第三节 主要任务
第三章 保护和合理利用农用地
第一节 严格控制耕地流失
第二节 加大补充耕地力度
第三节 加强基本农田保护
第四节 强化耕地质量建设
第五节 统筹安排其他农用地
第四章 节约集约利用建设用地
第一节 严格控制建设用地规模
第二节 优化配置城镇工矿用地
第三节 整合规范农村建设用地
第四节 保障必要基础设施用地
第五节 加强建设用地空间管制
第五章 协调土地利用与生态建设
第一节 加强基础性生态用地保护
第二节 加大土地生态环境整治力度
第三节 因地制宜改善土地生态环境
第六章 统筹区域土地利用
第一节 明确区域土地利用方向
第二节 实施差别化的区域土地利用政策
第三节 加强省级土地利用调控
第七章 规划实施保障措施
第一节 加强规划对土地利用的整体控制
第二节 健全规划实施管理制度
第三节 完善规划实施的利益调节机制
第四节 加强规划实施的基础建设
第五节 推进规划民主决策
附表1:
耕地保有量、基本农田保护面积指标
附表2:
建设用地指标
附表3:
园地指标
附表4:
林地指标
附表5:
牧草地指标
附表6:
近期新增建设用地及补充耕地指标
前言
为了深入贯彻科学发展观,切实落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策,更好地统筹土地资源的开发、利用和保护,促进国民经济又好又快发展,依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策,在《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010年)》基础上,制定《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》(以下简称《纲要》)。
《纲要》主要阐明规划期内国家土地利用战略,明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策,引导全社会保护和合理利用土地资源,是实行最严格土地管理制度的纲领性文件,是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。
《纲要》以2005年为基期,以2020年为规划期末年。
《纲要》的规划范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。
第一章 土地利用面临的形势
第一节 土地利用现状
根据全国土地利用变更调查,到2005年底,全国农用地面积为65704.74万公顷(985571万亩),建设用地面积为3192.24万公顷(47884万亩),其他为未利用地。
在农用地中,耕地面积为12208.27万公顷(183124万亩),园地面积为1154.9万公顷(17323万亩),林地面积为23574.11万公顷(353612万亩),牧草地面积为26214.38万公顷(393216万亩),其他农用地面积为2553.09万公顷(38296万亩)。
在建设用地中,居民点及工矿用地面积为2601.51万公顷(39023万亩),交通运输用地面积为230.85万公顷(3463万亩),水利设施用地面积为359.87万公顷(5398万亩)。
党中央、国务院高度重视土地利用和管理。
自《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010年)》批准实施以来,通过制定和实施一系列加强土地宏观调控和管理的政策措施,土地用途管制制度逐步得到落实,控制和引导土地利用的成效日益显现:
──农用地特别是耕地保护得到强化,非农建设占用耕地规模逐步下降。
1997-2005年,全国非农建设年均占用耕地20.35万公顷(305万亩),与1991-1996年年均占用29.37万公顷(441万亩)相比降低了31%。
──建设用地节约集约利用水平逐步提高,保障了经济社会各项事业发展的必要用地。
2005年与1996年相比,单位建设用地二、三产业产值从19.63万元/公顷(1.31万元/亩)增加到50万元/公顷(3.33万元/亩),增长了1.5倍。
──土地整理复垦开发力度加大,总体上实现了建设占用耕地的占补平衡。
1997-2005年,国家投资土地开发整理重点项目2259个,各省、自治区、直辖市累计安排土地开发整理项目近2万个,全国累计补充耕地227.6万公顷(3414万亩),年均补充耕地25.29万公顷(379万亩)。
──国土综合整治稳步推进,土地生态环境逐步改善。
1997-2005年,全国累计实现生态退耕686.25万公顷(10294万亩),沙地面积减少19.52万公顷(293万亩),裸土地面积减少5.01万公顷(75万亩)。
土地利用总体规划的有效实施,促进了国家粮食安全和国民经济平稳较快发展,缓解了生态环境破坏加剧的趋势。
但是,必须清醒地认识到,我国人口众多、人地关系紧张的基本格局没有改变,土地利用和管理还面临一些突出问题:
──人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。
2005年全国人均耕地1.4亩,不到世界平均水平的40%。
优质耕地只占全部耕地的1/3。
耕地后备资源潜力1333万公顷(2亿亩)左右,60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区,开发利用的制约因素较多。
──优质耕地减少和工业用地增长过快。
1997-2005年,全国灌溉水田和水浇地分别减少93.13万公顷(1397万亩)和29.93万公顷(449万亩),而同期补充的耕地有排灌设施的比例不足40%。
新增建设用地中工矿用地比例占到40%,部分地区高达60%,改善城镇居民生活条件的居住、休闲等用地供应相对不足。
──建设用地粗放浪费较为突出。
据调查,全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷(400万亩)。
全国工业项目用地容积率0.3-0.6,工业用地平均产出率远低于发达国家水平。
1997-2005年,乡村人口减少9633万人,而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷(170万亩),农村建设用地利用效率普遍较低。
──局部地区土地退化和破坏严重。
2005年全国水土流失面积达35600万公顷,退化、沙化、碱化草地面积达13500万公顷。
一些地区产业用地布局混乱,土地污染严重,城市周边和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机污染物严重超标。
──违规违法用地现象屡禁不止。
2007年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示,全国“以租代征”涉及用地2.20万公顷(33万亩),违规新设和扩大各类开发区涉及用地6.07万公顷(91万亩),未批先用涉及土地面积15万公顷(225万亩)。
总体上,违规违法用地的形势依然严峻。
第二节 机遇与挑战
本世纪头20年,是我国经济社会发展的重要战略机遇期,也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。
必须科学分析全面建设小康社会和全面参与经济全球化的新形势,深刻把握工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新要求,充分认识我国土地利用和管理面临的挑战:
──农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻。
到2010年和2020年,我国人口总量预期将分别达到13.6亿和14.5亿,2033年前后达到高峰值15亿左右,为保障国家粮食安全,必须保有一定数量的耕地;保障国家生态安全,也需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。
同时,城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地,现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。
但是,耕地后备资源少,生态环境约束大,制约了我国耕地资源补充的能力,农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。
──建设用地的供需矛盾更加突出。
我国正处于城镇化、工业化快速发展阶段,到2010年和2020年,城镇化率将分别达到48%和58%,城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平;推进城乡统筹和区域一体化发展,将拉动区域性基础设施用地的进一步增长;建设社会主义新农村,还需要一定规模的新增建设用地周转支撑。
但是,随着耕地保护和生态建设力度的加大,我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限,各项建设用地的供给面临前所未有的压力。
──统筹协调土地利用的任务相当艰巨。
随着国际化、信息化、市场化的深入发展,经济发展方式转变
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