工作总结解决司法改革中检察队伍建设的困难刻不容缓.docx
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工作总结解决司法改革中检察队伍建设的困难刻不容缓
工作总结:
解决司法改革中检察队伍建设的困难刻不容缓
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》标志着司法改革进入了新的历史阶段,队伍结构出现了新变化,改革中的矛盾正在凸显,队伍建设出现了一系列新情况和新问题,需要有针对性地加以解决。
—、存在的问题
本轮司法改革已经推进接近四年的时间,无论是从深度还是广度来讲,都要胜过于之前任何一轮司法改革。
改革的本质在于以一套新秩序来取代旧秩序。
在改革过程中,旧秩序已经被打破,新秩序的形成却还需要一段时间,这样就出现了改革转型期。
著名社会学家费孝通在论述乡土秩序向法洽秩序转型过程时曾经提出这样一种困境:
“法治秩序的好处未得,而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了。
”可以说,任何一项改革都必然会面临这样一种“困境”,而改革是否成功就在于能否用恰当的制度安排来尽量克服这种“困境”所带来的负效应,确保新旧秩序之间的平稳过渡。
我国当前的司法改革恰恰处于这样一个过渡阶段,改革已经展开,但尚未最后完成。
通过XX市人民检察院司法改革实践可以发现,改革转型时期检察队伍建设的"困境”已经显现出来,"案多人少”矛盾加剧、检察官助理遭遇瓶颈、检察人才流失严重、司法行政步入困境等问题的出现正是这_“困境”的重要表征。
二、司改背景下检察队伍建设面临的“困境”
(一)“案多人少”凸显
在我国,基层检察院承担着全国检察系统80%以上的案件,“案多人少”一直是困扰我国检察系统的一个老问题。
司法责任制和员额制改革的初衷本是希望让更多办案力量能够投入到_线办案当中,但随着司法改革的推进却发现,在改革转型期,案多人少的矛盾更加突出。
这主要基于两方面的原因:
—方面,主要体现在“案多”上。
近年来,我国基层检察院受理案件数量出现了大幅增加,如XX市人民检察院2015年共受理案件516件,2016年共受理案件527件,比2015年增加了2%,2017年共受理案件610件,比2016年增加了16%。
疑难案件多,新型案件多,涉众型案件多,这些都给办案人员带来了案件办理压力和难度。
另一方面,主要体现在“人少”上。
一是由于员额比例限制,能够直接办理案件的检察官总量减少。
根据司法改革要求,中央确定的员额检察官的比例为39%,各地区根据需要预留了部分员额比例,如XX市人民检察院的政法编制为56名,省院下达的员额检察官的比例为34%,即上级批准能够独立办案的员额检察官仅有19名,在实行员额制改革前的2015年,能够独立办案的助理检察员以上人员共有29人,也就是说,改革之后,能够独立办案的检察官从原来的29人锐减到19人,许多原来作为办案主力的人员现在因为没有进入员额而无法独立办案了,只能进入检察官助理、书记员、司法行政人员等行列,入额检察官不堪重负。
二是检察辅助人员数量不足。
根据司法改革组建办案组织的要求,员额检察官、检察官助理、书记员按1:
1:
1配置。
以XX市人民检察院为例,根据人员分类管理的相关规定,员额检察官占比39%,司法技术人员占比5%,司法警察占比8%,司法行政人员占比15%。
该院转隶前有政法编制56个(含3名占用政法专编的工勤人员),则意味着该院应该配备员额检察官22名,司法技术人员3名,司法警察5名,司法行政人员9名,除开3名不具有公务员身份但占用政法专编的工勤人员,编制内的检察官助理和书记员最多只有14名,若满足1:
1:
1的比例,则就意味着要配备助理检察官和书记员44名,根据现有政法编制无法配备,导致检察官需要承担大量的检察官助理的事务性工作,为司法责任制的推进带来了客观障碍。
基于以上两个原因,案多人少的矛盾在_些检察院不仅没有得到缓解,而且正在加剧。
(二)检察官助理短缺
司法改革的初衷是通过新型办案团队的组建使检察官与司法辅助人员实现有效的分工,从而促使办案效率与质量能够得到提升。
但是在司改的转型期,检察官助理问题已经成为制约司法改革效果的_个瓶颈性问题。
目前主要存在以下几方面的问题:
一是检察官助理未来晋升通道不顺畅。
在办案实践中,检察官助理承担了大量工作,其职业走向很多是以进入员额为目标。
但目前员额退出机制尚不健全,检察官助理晋升通道不顺畅。
如XX市人民检察院入额检察官年龄结构相对合理,如果因退休而自然退出,则最早需要五年,换言之,该院下一批检察官助理入额在五年后,这大大影响了检察官助理的积极性,反过来也进一步制约了助理的招录与补充,这种现象在基层检察院比较明显。
二是检察官助理的职责权限尚不明晰。
目前,检察官、检察长、检察委员会之间的职责权限均已作出规定,但检察官助理的职责权限尚不明晰。
实践中,有的院将检察官助理与书记员同等对待,还有的院基于案件量大的现状,让检察官助理承担检察官的职责。
三是苦劳不均现象依然存在。
实践中,由于岗位性质不同,检察官的“办案”情况难以把握。
在大多数检察院,检察官考核都是以案件的数量作为标准,但是每个部门"案”与"案”之间差异分歧较大,导致部分检察官和检察官助理存在心理上的失衡。
上述几个原因叠加起来在一定程度影响了年轻检察官助理对职业前景的期望和工作积极性,并对后续人才的培养、检察队伍的持续发展形成了挑战。
(三)检察人才流失
员额制改革中,法官、检察官的流失情况屡见报端,中国青年报《45岁的“明星检察官”为何选择离开体制?
》,一石溅起层层涟漪。
全国人大代表、广东省人大常委会副主任雷于蓝也强调:
"实行法官、检察官员额制度后,司法辅助人员或将面临较为严重的流失现象。
”面对众多人才流失,其原因主要在于:
改革动了谁的“奶酪”?
员额制改革对“两院”每个人的利益形成冲击。
经过改革开放40多年来的发展,我国已经形成了一个有着30多万律师,行业总收入高达2000多亿的法律服务市场。
检察院中的办案主力,特别30-40岁左右的员额检察官和检察官助理在法律服务行业中同样是备受欢迎。
一旦司法改革使得体制内的元部分人不看好自己的职业环境与前景的时候,他们就会选择进入法律服务行业。
市人民检察院在2016年到2018年里共流失4名检察人员,占总人数的9%,其中2人辞职进入律师行业,1名通过遴选考至其他行业,1名考入地市级检察系统,4名均为青年干警。
目前该院35岁以下青年干警有13人,流失人员占比24%。
人才流失会引起青年干警的情绪波动,且富有传染性,这种现象在基层尤为明显。
靠什么留住人才?
已提到议事曰程。
(四)司法行政人员工作繁重员额制实行后,司法行政人员锐减是司法机关的普遍现象,但司法行政工作却繁重复杂。
以湖北省检察系统为例,检察机关的目标考核分项共计23项,23项单项考核中司法行政工作占7项,占比为30.4%。
司法行政工作的考核项还包括平安创建、综合洽理及当地党委、政府下达的党建、文明城市创建、精准扶贫等工作任务。
司法改革中确定的各检察院的司法行政人员的比例为15%,让15%的人完成30.4%以上的工作量,难度非常大。
以市检察院为例,目前行管局配备7人,相比改革之前的9人,人数减少,但是自2015年改革以来,行管局的工作不仅没有因人员减少而减少,反而呈增多趋势。
如司法改革、文明城市创建、精准扶贫、主体责任、意识形态、党风廉政建设等都是近几年增加或者强化的行政工作。
量大、事杂、要求高、责任重是司法行政工作的新特点。
员额制实行后,大量有办案经历人员离开行管岗位,新录用人员既无工作经历,又无办案经验,这样一支无办案背景的团队来从事行管工作,显然困难重重。
三、司改背景下检察队伍建设的途径
在改革进程中,一定程度的失序以及由此带来的“困境”表征是不可避免的。
就本轮司法改革而言,其本身的深度和广度决定了其必然会经历一段时间的"困境"。
当前最关键的问题是要直面"困境”,使其所释放的负能量不至于消解掉改革带来的正能量。
面对司法改革出现的新问题,检察机关要不断探索检察队伍建设的新办法、新路子,为检察工作健康发展提供人才保证。
(一)建立完善工作制度,缓解“案多人少”矛盾
1.采用“捕诉合一”办案方式。
“捕”、“诉"从本质上看均属检察机关的诉权属性,"捕诉合_”,从检察职权配置角度而言,最核心的内容是同_案件的审查逮捕、审查起诉,由同_个检察官或检察官办案组办理。
通俗来讲就是,谁批捕谁起诉。
采用"捕诉合一”办案方式,有利于增强办案人员的责任意识,能够及时、主动引导侦查取证,为审查起诉阶段奠定坚实基础,从而减少或避免捕后不诉等情形的发生,提高办案质效。
例如XX区院在2014年一2017年期间,采用"捕诉合方式所办理的51件案件平均办案周期为39.8天,非“捕诉合方式办案的平均周期为50.9天。
这就意味着,采用“捕诉合一”办案方式,能够大大提高办案效率,有利于缓解"案多人少”矛盾。
2.加强智慧检务建设。
最高人民检察院张军检察长在检察机关智能辅助办案系统建设工作座谈会上强调,智慧检务建设要聚焦科学化、智能化、人性化,与公安、法院、司法行政机关实现信息共享,打破信息孤岛。
2013年,联通四级检察院的统一业务应用系统上线运行。
办案过程全程留痕,数据信息上下一体,统一业务应用系统在规范司法行为、优化办案模式、提高办案质效等方面发挥了重要作用。
如针对看守所路途遥远等现状,可加强与看守所的联系,引进数字化高清远程审讯系统,通过远程审讯,不仅帮助检察官节省在途往返的时间,有助于检察官将时间集中在案件审查上,提升办案效率,保证办案质量,缓解"案多人少”的压力。
3.建立员额再优化机制。
“案多人少”本质上首先是一个结构性失衡问题。
在检察院内部,并不是所有部门的检察官都一样的忙碌,客观上也存在着同为员额,忙闲不均的现象。
在这种情况下,需要根据每个岗位工作量配置合适检察官人数。
通过测算全院三年来各部门案件数量、难易程度、信息调研等核心工作指标,建立员额再优化机制,引导其他业务部门检察官向侦监、公诉等主要业务部门流动,形成与办案量更加匹配的员额分布配置状态。
绩效考核奖励机制也应当向主要业务部门倾斜,以科学合理的机制吸引人、留住人。
4.健全办案组织架构。
一是优化人员配置。
由于司法辅助人员紧缺,绝大部分基层检察院都无法满足办案组织"1:
1:
1"的基本配置。
可招录一些雇员制检察辅助人员,如通过司法考试,便可将这部分人员以书记员身份对待,以缓解基层"案多人少”紧张局面。
二是适当设置专业办案组织。
通过全国检察机关统一业务应用系统随机分案来确定案件承办人,在册的员额检察官全部参与轮案,可以在分案环节避免出现人情案、关系案、金钱案,但一定程度上也对办案检察官所应具备的综合专业能力提出了更高要求。
对于专业性强的领域,针对不同地区不同特点合理设置。
可以成立由具有相应工作经历或背景知识的检察官组成的专业化办案组织,应对专业领域犯罪,以发挥优秀检察官专长和辐射效应。
(二)完善员额退出机制,畅通晋升发展渠道
从人力资源管理的角度看,建立适当的人员淘汰制度,既能通过对不符合组织目标和岗位要求的人员进行淘汰,保持和提升队伍的素能水平,又能对现有人员产生鞭策作用,有利于激发队伍的活力。
建立健全员额退出机制,有利于让能者上,庸者下,畅通晋升渠道,提升检察官助理工作积极性。
1.引入第三方考评机制,解决好“谁来考核”的问题。
按照司法责任制改革意见等文件要求,各级检察院设立检察官考评委员会。
但考评委员会成员多为本院检察长、院领导、部门负责人等,在考核过程中多存在“老好人”思想,碍于情面,不愿意得罪人,导致考核流于形式。
建议引入第三方考评机制,由与本院无直接利益关系的人大代表、人民监督员等担任考评委员会成员,保证考评结果公正公平,将考核结果作为员额检察官退出的依据,切实达到"不合格,必须退;不办案,必须退”的目的。
2.构建科学合理的“案”与“案”评价机制,解决好"如何考核”的问题。
现阶段,在案件的考核上,通常都采取考核案件数量的方式,但是不同部门、不同案件在办理难度上存在着差异,单纯通过数量来考评存在着一定的局限性。
如办理一起交通肇事案件一两天足够,甚至更短的时间,而审查疑难复杂的金融案件往往需要一两个月,这两种类型案件的工作量显然不能等量齐观。
在绩效考核中,为了解决不同案件工作量不同的问题,可以构建绩效考核的计分体系,根据案件的罪名、罪数、同案人员、卷宗册数等关键指标,给不同的案件赋予不同的分值,通过"计分”的方式来统计检察官的工作量,使得考核方法更科学客观。
3.落实好退出员额的检察官配套等级待遇。
员额检察官不仅是对职业的认同,还与检察官的工资利益挂钩。
在健全员额退出机制时还要充分考虑员额检察官退出后的相应待遇。
建议根据不同退出情形来确定退出员额后的工资待遇标准,让退出员额的检察官无后顾之忧,促使不能胜任员额检察官的人员主动申请退出。
(三)探索队伍建设留人机制,减少人才外流
1.以待遇留人。
"基层靠待遇留人,中层靠情感留人,高层靠事业留人”,华为的腾飞与其董事长任正非的人才理念有着密不可分的关系。
基层检察院留住人才不能单纯依靠简单的政治口号,而应落到实处,从优待警不应成为一句空话。
建立优秀人才优先提拔重用制度。
为人才提供施展才能的舞台,尤其对优秀人才优先提拔重用,担任部门领导或院领导职务,使他们切实感受到在基层工作与上级工作一样有盼头、有前途,打消一门心思“跑上级”的想法。
2.以环境留人。
力所能及地解决干警实际困难,让基层检察干警无后顾之忧,全身心地投入工作,增强他们对单位的归属感和认同感。
在基层检察院大力营造尊重知识、尊重人才的良好氛围,树立珍惜人才、培养人才、重用人才、爱护人才的良好风尚,为保留人才提供良好的文化环境。
3.以制度留人。
进一步完善基层检察院的人才遴选制度,一方面可以从已经取得司法考试资格的本地社会人士、司法工作者、从业律师中逮选检察人员,缩短人才的培养时间,解决基层人才短缺的燃眉之急。
同时在公务员招录中优先选录本地籍贯的毕业生,合理配置就业资源,减少人才外流。
进一步完善干警在职培训制度,为优秀人才的进一步发展提供机会和空间。
根据检察官、检察辅助人员、司法行政人员不同职责定位和专业化需求,搞好分级培训,创新人才培养路径,真正做到真学真有用、真学真提高。
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