保护消费者权益是工商行政管理机关的首要任务.docx
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保护消费者权益是工商行政管理机关的首要任务
保护消费者权益是工商行政管理机关的首要任务
柳经纬中国政法大学教授
一
保护消费者权益是工商行政管理机关的重要任务。
这似乎是不言自明的。
然而,事实并非如此。
尽管我国各级工商行政管理机关在履行工商管理监督职责的同时,事实上已担负起保护消费者权益的任务,但迄今为止,法律上并未赋予工商行政管理机关保护消费者权益的职责。
1982年,国务院在所属部、委、局的机构改革中,规定国家工商行政管理局的基本任务是:
“贯彻执行党和国家经济政策、法律、法令,研究拟定工商行政管理的法律、法令和规章制度,对工商企业实行经济监督,保护合法经营,取缔非法经营,维护社会经济秩序,促进生产,活跃流通,保护国家计划的实现。
”这也是各级工商行政管理机关的共同任务。
其间就没有消费者保护的内容。
1991年4月22日,国务院批准、国家工商行政管理局发布的《工商行政管理所条例》也未把保护消费者权益纳入工商行政管理的一基本任务。
条例第3条规定:
“工商所的基本任务是:
依据法律、法规的规定,对辖区内的企业、个体工商户和市场经济活动进行监督管理,保护合法经营,取缔非法经营,维护正常的经济秩序。
”
人们也许认为,工商行政管理机关“保护合法经营,取缔非法经营,维护正常的经济秩序”,也就保护了消费者的权益,无须特别予以强调。
但笔者认为,名正才能言顺。
无论从我国工商行政管理机关所实际担负的任务看,还是从我国消费者保护运动的要求看,都应当在法律上赋予工商行政管理机关保护消费者权益的职责。
如果说1982年国务院机构改革时,我国消费者保护运动尚未开展起来,人们对消费者保护的意义的认识仍很模糊,未规定工商行政管理机关保护消费者的任务,尚可理解的话;那么,今天我国保护消费者运动已莲勃发展,工商行政管理机关在消费者保护中实际上已担负着重要的任务,发挥着重要的作用,我们仍未能确认保护消费者权益是工商行政管理机关的任务,显然是认识上的不足了。
二
我国自改革开放以来,保护消费者权益的运动从无到有,呈蓬勃之势。
消费者保护运动的成绩之一是制定了大量的保护消费者权益的专门法规或与保护消费者权益有关的法规。
从这些保护消费者权益的法规中可以看出,工商行政管理机关在消费者保护运动中已经担负着重要的任务。
1.市场管理。
市场是消费者获得商品和服务的场所,与消费生活密切相关。
一个商品丰富、价格合理、买卖公平、文明礼貌、有良好秩序的市场,将大大方便消费者,满足消费生活的需要。
反之,市场上的欺行霸市、强买强卖、掺杂使假、短丘少两,则会使消费者的权益受到损害。
市场的主管部门是工商行政管理机关。
如国务院1983年发布的《城乡集市贸易管理办法》规定,对于以次充好、以假充真、掺杂使假、短斤少秤、L欺行霸市、哄抬价格、出售伪劣药品、有毒食物等坑害消费者的行为,工商行政管理机关有权给予批评教育、罚款、没收等处罚,有权责令销售者赔偿受害者的损失(第32条、第33条)。
1987年国务院发布的《投机倒把行政处罚暂行条例》规定,对于制造、推销冒牌商品、假商品、劣质商品,坑害消费者,或者掺杂使假、偷工减料情节严重的以及垄断货源、欺行霸市、哄抬物价、扰乱市场的投机倒把行为,工商行政管理机关有权给予通报批评、限价出售商品、没收、罚款直至责令停业整顿、吊销营业执照等行政处罚(第3条、第9条)。
工商行政管理机关依法管好、管活市场,无疑是保护消费者权益所要求的,是消费者保护的重要内容。
2.商标、广告管理。
在商品经济社会,商品的商标和广告与消费生活的关系日益密切,对消费者选购商品和服务有着重要的影响。
在现代商品经济条件下,同一种商品往往不止一个厂家,不同厂家生产的商品主要靠商标来区别。
不同的商标代表着不同厂家生产的商品,而且也代表着不同厂家所生产的商品的不同品质。
消费者往往需要借助于商标选购自己满意的商品,商标成为消费者选购商品的导标。
广告也是如此。
它为消费者提供丰富多彩的商品信息,起着扩大流通、指导消费、方便人民生活的作用。
但是一方面,滥用、假冒商标和虚假广告,也会使消费者在选购商品和服务时发生错误的判断,从而遭受损害。
事实也是如此,伪劣商品总是与滥用、假冒商标和虚假广告联在一起,坑害消费者的。
所以,加强商标管理和广告管理,打击商标使用人以次充好、滥用商标、假冒他人商标、虚假广告的行为,是保护消费者权益的必然要求。
在这方面,工商行政管理机关担负着重要的任务。
我国《商标法》第2条、《广告管理条例》第5条规定,工商行政管理机关是商标、广告的管理机关。
商品的生产经营者须向国家工商行政管理局商标局申请注册,才能取得商标专用权。
各级工商行政管理机关对商标的使用进行监督和管理,制止假冒他人注册商标,商标使用人以次充好、粗制滥造、欺骗消费者的行为,保护消费者权益。
广告经营单位应向工商行政管理机关申请,办理审批登记手续,才能从事广告业务。
广告经营单位或广告客户违反广告管理规定,做虚假广告欺骗消费者的,工商行政管理机关有权依法给予停止刊发广告、通报批评、罚款、责令停业整顿、吊销营业执照的处罚,以维护广大消费者的权益。
3.质量、物价、计量监督。
产品的质最、价格和计量也与消费者利益密切相关,保护消费者权益必然要求国家加强对商品质量、物价、计量的监督和管理。
在这些方面,工商行政管理机关虽不是主管机关,但依法负有监督的职责。
《工业产品质量责任条例》规定,质量管理机关可会同工商行政管理机关等部门,对产品的生产,储运和经销等环节进行经常性的监督抽查,并定期公布抽查结果;对于生产、经销掺假产品、冒牌产品,经销过期失效产品的违法行为,工商行政管理机关有权没收其非法收入,并处以一定比例的罚款。
最近颁行的《产品质量法》也规定,对于生产、销售不符合保障人体健康,人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品,生产、销售明令淘汰、变质失效产品的不法行为,工商行政管理机关有权依法吊销营业执照,并依照国务院规定的职权范围,给予其他行政处罚。
《物价管理条例》规定,工商行政管理机关应积极配合物价检查机构做好价格监督检查和处理价格违法行为的工作。
《计量法》则规定,对于使用不合格的计量器具或者破坏计量器具准确度,给国家和消费者造成损失的行为,工商行政管理机关有权给予行为人以行政处罚。
可见,工商行政管理机关在质量、物价、计量等方面,也负有保护消费者权益的职责。
4.消费者保护条例对工商行政管理机关所负职责的规定。
近年来,我国消费者保护立法最显著的成绩是直接以保护消费者权益为宗旨的地方立法得到迅速加强。
从1987年9月福建省颁布第一个地方性《保护消费者合法权益条例》起,至今已有二十多个省市自治区制定了区域性《保护消费者权益条例》。
所有这些条例都不同程度地规定了工商行政管理机关在消费者保护运动中担负有重要的任务。
首先,几乎所有的条例都直接或间接地规定工商行政管理机关负有为主组织实施《保护消费者权益条例》的任务。
如黑龙江省《保护消费者权益条例》第3条第2款规定:
“各级工商行政管理部门在本行政区域内负责本条例的全面实施”宁夏回族自治区《保护消费者合法权益条例》第4条规定:
“本条例以工商行政管理部门为主,有关行政管理部门协同实施。
”其次,大多数条例规定,工商行政管理部门有权对生产经营者的经济活动实行监督,有权依法查处损害消费者权益的行为。
如江苏省《保护消费者权益条例》第10条规定:
“各级工商……行政管理部门……应按各自职责,加强对生产经营者的管理和监督,对违反国家法律、法规和本条例规定,损害消费者权益的行为,应及时依法查处。
”再次,不少地方的条例赋予工商行政管理机关受理消费者投诉、仲裁消费纠纷的权限。
如辽宁省《保护消费者合法权益条例》规定,消费纠纷仲裁委员会由工商行政管理机关会同有关部门组成,依法受理和裁决消费者与生产经营者之间的纠纷。
最后,大多数吹地方条例还授予省级工商行政管理局根据条例制定实施细则或解释条例的权限。
如江苏省、河北省的条例规定,省工商行政管理局有限根据条例制定实施细则,报省人民政府批准后施行。
辽宁省、北京市、广西自治区等则规定,条例具体应用中的问题,由省级工商行政管理局负责解释。
从以上法律规定看,笔者认为,我国工商行政管理机关在保护消费者权益上依法负有重要的任务,这一任务应当在有关工商行政管理机关的基本任务中予以确认。
三
确认保护消密者权益是工商行政管理机关的任务,是由以下三方面的因素决定的。
首先,我国社会主义条件下,生产的目的是满足人民日益增长的生活需要。
加强国民经济管理,确保社会生产目的的实现,是我国各级人民政府的职责之一。
作为政府职能部门之一,工商行政管理机关对生产经营者的生产经营活动进行管理和监督,其最终目的也是保障社会生产目的的实现。
消费者生活的满足,是社会主义生产目的的具体表现,使工商行政管理机关负起保护消费者权益的任务,是社会主义生产目的的必然要求。
其次,更为重要的是,工商行政管理机关在管理生产经营活动上有着管理范围广泛和管理方法有力的特点,因此它在保护消费者权益方面所担负的任务和所起的作用是其他管理机构和组织所不可代替的。
其一,就国家行政管理机构而言,物价、标准计量、商品检验、质量监督、卫生等行政机关也负有保护消费者权益的任务,但这些行政机关所管理的只是生产经营活动的某一个或几个方面。
如物价管理机关的职责范围只限于商品和服务的价格制定、价格检查监督、价格违法行为的处理等有关物价活动的管理;质量监督机构的职责则限于产品质量的监督、检查、调解处理质量纠纷方面。
与以上行政管理机关不同,工商行政管理的范围广泛得多,其管理范围以生产经营者为中心围绕着生产经营者的活动而展开,其管理范围不仅涉及流通领域,而且涉及生产领域。
如对生产伪劣商品的企业,工商行政管理部门有权依法给予罚款、没收、销毁伪劣商品、责令停业整顿、直至吊销执照等处罚。
工商行政管理机关不仅拥有以其为主管的经济活动领域,如企业登记、商标、广告、市场,还有权进入以其他机关为主管的经济领域,如物价管理、质量管理、计量管理等。
《物价管理条例》第25条规定,工商行政管理部门,应积极配合物价检查机关做好价格监督检查和处理价格违法行为的工作。
《工业产品质量责任条例》第5条规定,监督产品质量、维护用户的利益,也是工商行政管理机关的职责。
其二,在保护消费者权益上,消费者组织(消费者协会、消费者委员会等)也发挥着重要的作用。
但它是一种社会团体,不是国家行政管理机关。
它对于生产经营者的活动只起社会监督的作用,不能起管理的作用,它通过消费知识教育,受理消费者投诉,批评和揭露损害消费者权益的违法行为,向政府部门提出建议或代表消费者提起诉讼等手段,维护消费者权益,而不能直接对损害消费者权益的生产经营者发布命令,做出处罚。
工商行政管理机关则不同,它是国家的行政管理机关,它不仅有权监督生产经营者,而且有权对生产经营者的经营活动实行行政管理。
对于损害消费者权益的不法行为,它不仅有权予以批评揭露,而且有权依法给予罚款、责令停止整顿,直至吊销营业执照等处罚。
它在保护消费者权益上所能采取的手段是消费者组织所不能的。
由此可见,在保护消费者权益土,不论是消费者组织还是其他行政管理部门,都不能取代工商行政管理机关。
再次,从各国情况看,消费者保护运动的形式主要是两种:
一是民间的,其组织形式是各种形式的消费者组织,如美国的消费者联盟、英国的全国消费者集团联盟,日本的消费者协会等。
它们通过开展消费者教育、商品检测、接受消费者的投诉等活动,保护消费者的权益。
二是官方的,其组织形式是在政府内设立专司消费者保护之职的机构,如美国隶属于总统的消费者事务办公室、日本的消费者保护会议、泰国的消费者保护委员会等。
这些机构的职责通常包括制定或审议政府的消费者保护政策,监督生产经营者的行为,受理消费者投诉,开展消费者教育等。
各国消费者保护的实践表明,单凭消费者的自我保护和强调生产经营者要尊重消费者权益是不够的,只有强化政府的作用,才能给消费者以有力保护。
因此,在各国消费者保护运动中,官方的保护愈来愈发挥着主要的作用,成为消费者保护运动的主导力量。
消费者保护也就成了政府积极干预消费生活的一种形式。
我国的情况也一样,1984年中国消费者协会成立以来,消费者保护运动迅速得到发展。
但消费者受害问题并不因此而得到解决,反而呈日益严重之势。
这表明,仅凭消费者组织的保护是不够的,必须强化政府在消费者保护中的作用,在法律上赋予政府保护消费者权益的职责。
这就要求在我国政府内应当有一个担负消费者保护任务的职能部门。
从我国当前情况看,为保护消费者权益而设立一个新的政府部门或许不太现实,但赋予工商行政管理机关保护消费者权益的任务,应当说是切实可行的,而且是顺理成章的。
所以,笔者积极主张,在工商行政管理机关的基本任务中增加消费者保护的内容。
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