行政诉讼受案范围扩展问题浅析.docx
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行政诉讼受案范围扩展问题浅析
行政诉讼受案范围扩展问题浅析
行政诉讼受案范围作为行政诉讼的起点,是法院对行政行为的司法审查范围,其圈定了司法机关对行政主体行为的监督范围,因而在学界中所引起的争议和讨论也相对较多。
行政诉讼受案范围划定了行政终局裁决权之范围,与行政权力相对人的诉权范围密切相关,标志着行政权受到司法权监督的程度,体现了国家司法权监督行政权所达到的广度以及深度。
受案范围的大与小决定着公民权在受到行政权侵害后获得司法救济力度的强与弱,从这个意义上说,受案范围关乎公民权的保护和行政诉讼的生存。
因而,行政诉讼的受案范围在某种程度上反映了一个国家的法治水平。
现行《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称现行《行政诉讼法》)第二条、第十一条、第十二条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称司法解释》)第一条,均是关于行政诉讼受案范围的规定。
其中,现行《行政诉讼法》第二条正面的概括式规定,公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,才可以向人民法院提起行政诉讼。
第十一条是对第二条的高度概括作了进一步的具体列举。
司法解释第一条则以正面概括加反面排除的方法,实质性地扩张了现行《行政诉讼法》第十一条的部分限制。
现行《行政诉讼法》在第十二条以否定的方式规定了四种行为的不可诉性,司法解释则在第一条第二款第二项至第六项新增了五类不可诉的行为。
从这些规定中可以得知,行政诉讼受案范围的界定有两个标准:
一是具体行政行为标准,二是人身权和财产权标准。
即行政相对人只有在同时满足这两个标准时才能提起行政诉讼。
那么,如果在行政机关及其工作人员基于非具体行为而侵犯相对人合法权益,或者虽然是基于具体行政行为但侵犯的是相对人的非人身权或财产权而是其他性质的权利,如政治权利、劳动权利等,公民自然就没有提起行政诉讼的法律依据了。
显然,这并不利于保护行政相对人的合法权益,难以实现《行政诉讼法》第一条开宗明义的行政诉讼目的。
当然,《行政诉讼法》出台时,行政法还不完备,人民法院的行政审判庭也还不够健全,“民可以告官”的概念涉及观念更新的问题,逐步适应和习惯的问题,也涉及行政承受力的问题。
因此,受案范围不宜规定过宽,而应逐步扩大,以利于行政诉讼制度的推进。
随着我国政治、经济、社会生活及法治建设的不断发展,公民权利意识的提高,这部计划经济时代背景下制定的《行政诉讼法》所确定的受案范围,已难以适应我国在市场经济体制下建立法治社会的要求。
理论界和司法界都对现有的行政诉讼受案范围提出了质疑,要求扩大行政诉讼受案范围的呼声越来越高。
为了补救这种不足,最高人民法院在2000年3月公布了司法解释,对于受案范围问题,在《行政诉讼法》的基础上以否定列举的方式进行了一定的拓宽。
但囿于最高人民法院的权限性质,该司法解释不能替代立法,不能完全弥合因行政诉讼法对受案范围的规定而产生的先天不足,所以,2014年11月《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》在第十二届全国人大常委会第十一次会议上得到了通过。
修改后的《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围进行了扩展,而且对现行行政诉讼受案范围的界定标准有了一定突破。
首先,修改后的《行政诉讼法》第二条第一款将现行《行政诉讼法》第二条“具体行政行为”的“具体”二字删除,即修改后《行政诉讼法》第二条第一款概括性地赋予了公民、法人和其他组织对“行政行为”提起诉讼的权利。
而且,第二条第二款还对“行政行为”进行了扩大解释,指出行政行为还包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
其次,修改后的《行政诉讼法》第十二条将现行《行政诉讼法》第十一条规定的八种受案类型扩展到了十二种,特别是修改后第(十二)项的规定,明确法院受理行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的案件。
该规定相比现行《行政诉讼法》第十一条第(八)项的规定,虽然仅增加了“等合法权益”字眼,但却为突破人身权和财产权的限定作出了铺垫或者说是预留了空间。
种种迹象表明行政诉讼受案范围似乎得到了极大扩展。
但是,对于争议已久的抽象行政行为,修改后的《行政诉讼法》并没有突破。
修改后的《行政诉讼法》第五十三条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
第六十四条规定,人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。
即抽象行政行为的审查方式仍然被限定在“一并审查”,并不能单独提起诉讼;同时,可以一并审查的抽象行政行为也被限定在了规章以下,也即排除了行政立法行为,仅能一并审查行政机关制定发布的其他具有普遍约束力的规范性文件。
更重要的是,就审查的结果而言,即使规范性文件不合法也不能作出否定性评价,仅能“消极地”不予适用。
综上,修改后的《行政诉讼法》与其说在受案范围上比现行《行政诉讼法》有所扩展,不如说是在为今后扩展受案范围做好铺垫,预留空间。
一、我国行政诉讼受案范围的立法模式
就行政诉讼受案范围的立法模式而言,有概括式、列举式和结合式三种。
我国现行《行政诉讼法》中有概括式规定,也存在列举式规定。
现行《行政诉讼法》第二条从行为和权益两个角度对受案范围进行了概括,即具体行政行为属于受案范围,凡合法权益受到具体行政行为侵犯的均可提起行政诉讼;现行《行政诉讼法》第十一条以肯定的方式列举了七种可诉行为,第十二条则以否定的方式列举了四种不可诉行为。
所以我国行政诉讼法受案范围的立法模式采用了结合式,即概括式与列举式的结合,修改后的《行政诉讼法》依然延续了这种立法模式。
然而,司法实践和学术界对这种结合模式的理解并没有正确地分清具体条文之间的逻辑关系,从而导致受案范围大打折扣,使可诉行政行为外延过窄,实际上缩小了行政诉讼受案范围。
“立法模式的紧要之处是要在行政纠纷中厘定允许起诉的纠纷与不允许起诉的纠纷之间的界限,在两者之间建立分水岭”。
事实上,现行《行政诉讼法》第十一条的肯定列举方式只是对第二条概括规定的示范和细化,第十二条只是用否定的列举方式来规定哪些行政行为不能起诉。
很显然,这种规定并用了肯定列举和否定列举两种模式。
第十一条的肯定列举式会造成一种认识上的偏差,使人们往往只重视所列举内容,而忽视第二条肯定概括式规定的内容,从而人为地缩小了受案范围,不利于对公民合法权益的保护。
第十二条对四种不予受理情形的否定性规定,按通常理解是没有排除的情形就应该属于受案范围之列。
我国这种肯定与否定模式的混合并用,极易让人产生理解上的歧义:
其一,那些没有被规定在可诉行为范围内的行为是否都属于不可诉的行为?
其二,那些没有被规定在不可诉行为范围内的行为是否都属于可诉行为?
很显然,答案是否定的,这种受案范围的规定模式违反了排除规则的逻辑要求,其所界定的可诉范围和不可诉范围并不等于所有的行政行为,这就必然会导致我国行政诉讼法在“肯定性列举和否定性列举之间出现了广泛的灰色地带,能否进入行政诉讼就成为盲区。
”为克服灰色地带的出现,相比肯定式列举,否定式列举更具有包容性,如果以禁止性的规范对受案范围进行排除,更有利于保护行政相对人享有的权利,且能够使受案范围的法律规定含义明确、不会产生歧义。
因此,采用由肯定的概括、否定的列举及例外三个部分结合的立法模式是更为合理和稳妥的作法,其中例外是为了将来出现应该纳入而没有纳入或应该排除而没有排除的情况留下一个有充分弹性的空间。
二、抽象行政行为的可诉性
抽象行政行为是相对于具体行政行为的一个学术概念,是指行政主体针对不特定相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为。
它包括两方面内容:
一是行政立法行为;二是行政机关制定发布其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。
现行《行政诉讼法》和相关司法解释都规定了不能对抽象行政行为提起诉讼,而只能对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为侵权提起诉讼,从而绝对地排除了抽象行政行为的可诉性。
对于抽象行政行为的可诉性,持否定态度的理由无非是:
在我国现行体制下,抽象行政行为有人大和上级行政机关的监督、备案审查及法规清理、行政复议审查等监督程序;司法行为应遵循个别利益服从多数利益以及维持行政效率、减少讼累、节省国家诉讼资源等原则。
但是,抽象行政行为的可诉性早已从法理、各国普遍立法通例、抽象行政行为不可诉的现实危害性以及将其纳入诉讼范围的可行性和必要性等方面进行了充分、完整的论证,在此不再作重复性论述,仅就哪些抽象行政行为可以纳入受案范围作一些分析。
随着学者们“免除抽象行政行为的司法豁免权”的呼声日益高涨,虽然将抽象行政行为纳入行政诉讼范围在学术界基本达成共识,但对应纳入受案范围的抽象行政行为的范围却颇有争议。
主要有三种观点:
一是将所有的抽象行政行为纳入诉讼范围;二是将规章及规章以下的规范性文件纳入诉讼范围;三是只将规章以下的规范性文件纳入诉讼范围。
第二种观点更具合理性,理由如下:
其一,根据“有权利就有救济”的原则,似乎应将所有抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围才合理,才能更加完整地保护公民的合法权益。
并且,作为“法律帝国首都”的法院也应该对行政机关的一切行政行为有监督权。
然而,纵观世界各国的行政诉讼制度,却并非行政机关的全部抽象行政行为都可诉。
诸如在法国,立法行为、国家行为、政府行为(主要是指解散议会、提交法案)等被排除在行政诉讼之外;在德国,行政机关的违宪行为和私法行为不受法院审查;在美国,《联邦程序法》规定不受法院司法审查的抽象行政行为主要有外交和国防、国家安全(不包括驱逐出境和禁止入境等小范围安全问题)等;在英国,政府在国外对外国人的行为以及在国内对敌国人民的行为等国家行为只由议会监督而不受法院审查,等等。
另外,从理论和实践上来说,由于行政权和司法权的分离,就必然有一部分行政权力游离于法院监督的范围之外。
对行政机关实施的高度政治性和政策性的行为,法院应保持一定的克制和尊重。
因此,将所有抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围不科学也不现实。
其二,我国《立法法》将对行政法规的审查权授予了全国人大常委会,法院作为我国的司法机关对权力机关负责,自然无权代行权力机关的职责对行政法规进行审查。
故而法院审查行政法规没有合法性。
而且,国务院制定行政法规有严格的立法程序,是站在各部门和地方之上,能够从全国的角度考虑问题,可以避免部门和地方保护主义,不存在学者们论述中不将其纳入诉讼范围而存在的现实危害性。
若出现个别与宪法、法律相抵触的情况,全国人大常委会完全有能力审查和解决。
因此,行政法规没有合法根据也没有必要纳入行政诉讼受案范围。
其三,我国国务院和有关地方人民政府制定的规章数量众多,其内容之庞大,制定主体之众多,难免会频繁出现规章之间冲突的现象。
另外,国务院各部门制定规章时,不同程度地存在以部门利益考虑问题的现象。
有权制定规章的地方政府制定规章时也往往站在地方利益上考虑问题较多。
故而无论是部门规章还是地方政府规章,在一些条款上容易产生与宪法、法律相抵触的问题。
我国《立法法》只就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例规定了违反宪法、法律的审查启动程序,对规章以及以下的规范性文件违反上位法的规定,缺乏一个有效的启动程序。
这些问题集中到全国人大常委会、国务院来解决是不现实的,也容易造成宪法和法律的落空,不利于对公民权益的保护。
所以,只有将规章及规章以下的规范性文件纳入行政诉讼的受案范围,才能最大限度地保护行政相对人的合法权利,促使行政机关依法制定具有普遍约束力的规范性文件。
也将使我国司法救济的完善、行政法治的进步迈出更大的一步。
三、内部行政行为的可诉性
现行《行政诉讼法》第十二条第三项规定,行政机关对行政工作人员的奖惩、任免等决定不属于行政诉讼的受案范围。
司法解释对“行政工作人员”作了限制性解释,即“行政工作人员”等于“公务员”,而对“等决定”作了扩张性的解释,即将“奖惩、任免等决定”解释为所有关于权利义务的决定。
为何这类行为不能被诉?
单从法律规定上是找不出任何理由的。
理论界通说是因为它们是内部行政行为,故而不能被诉。
如此看来,内部行政行为只是个学理概念而非法律概念。
行政诉讼法关于内部行政行为不可诉性的规定,理论基础来源于19世纪德、日的“特别权力关系论”,即国家或公共团体等行政主体,基于特别的法律原因而形成的与公民之间的关系不受法律调整,且行政主体发布强制性的决定和命令,与之形成这种特别关系的相对人只有容忍并服从的义务。
实际上,这种理论在20世纪就已受到了学术界的广泛批评,并随着行政法治观念的普及和行政法律制度的发展而逐步瓦解。
目前,国外的一些做法值得我们借鉴。
在法国,行政法院一般以是否影响利害关系人的法律地位为标准,划定内部行为的界限。
一切损害利害关系人法律地位的行为如学校对学生开除学籍和留级的处分、行政机关对公务员的任命、晋升等行为都可按照一般的行政行为进行行政诉讼;在日本,对特别权力服从者从特别权力关系中排除出来的行为,或涉及有关作为市民在法律上的地位的措施,都将构成司法审查的对象;我国台湾地区亦对特别权力关系的服从者如行政机关对公务员的免职和降级处分、学校对学生的开除处分等给予司法救济。
另外,对于内部行为是否可诉,德国学者CarlHernannvle教授所创立的“基础经营关系理论”影响甚广,该理论把国家与公务员之间的特别关系区分为基础关系和经营关系。
有关特别权力关系发生、变更和消灭的事项为基础关系,如公务员的任命、免职、退休,因为对公务员的利益有重大的影响,应允许公务员寻求司法救济;而行政机关为达成特定目的所为的其他管理、经营性质的措施则为经营关系,如内部工作指标、考绩等,因为对公务员的权利影响小,为维持行政内部秩序并达到行政目的,无须司法救济。
对比国外关于内部行政行为的做法以及“基础经营关系理论”,现行《行政诉讼法》对于内部行政行为不可诉性的理论基础已经瓦解消亡,在这种早已过时的理论指导下的立法,必然会被已发展变化了的现实所排斥和抛弃。
尤其是我国内部行政管理尚缺乏公开性、公正性和规范性,“当行政工作人员的权益受到严重侵犯时,不赋予其诉权,而要求其在行政系统内部寻求解决时是不公平的。
”只有将内部行政行为有区别的纳入行政诉讼受案范围才符合国际通行作法和人权保障要求。
公务员具有公民和公务员的双重身分,出于行政自身的需要,对他们的部分权利限制是必要的,但如果他们作为公民所应有的基本权利被随意限制则是一种违法行为,这显然与我国正在倡导的建立法治国家的精神相悖。
虽然我国相关公务员的一些条例、法律法规已对公务员的权利侵害规定了相应的救济手段和途径,但这都是行政机关内部的监督和救济,这种内部的监督和救济难保公务员不受到变相压制。
姑且不论行政内部的监督和救济是否不力,也不能因有了内部救济和监督而排除了司法机关的监督和救济。
故此,我国可以参照国外的做法,凡涉及公务员基本权利的内部行政行为都应纳入行政诉讼的受案范围。
综上所述,修改后的《行政诉讼法》在受案范围上较现行《行政诉讼法》有一定进步,但在有关受案范围的确立模式、抽象行政行为、内部行政行为的可诉性等问题上仍有待进一步完善。
我国行政诉讼受案范围立法应取消肯定列举式的规定,而采用由肯定的概括、否定的列举及例外三个部分结合构成的立法模式;规章及规章以下的规范性文件等抽象行政行为以及涉及公务员基本权利的内部行政行为都应纳入行政诉讼的受案范围。
通过采取以上措施来扩展行政诉讼受案范围,以期能更好的实现行政诉讼“保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权”的目的。
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