公共政策形成中的部门利益冲突与规范化研究.docx
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公共政策形成中的部门利益冲突与规范化研究
摘要
我国的“十一五”政策规划对于相关的公共政策作出了明确的规定:
“统筹协调政策目标与政策手段,搞好财政政策、货币政策、区域政策、社会政策和整机考核间的配合,防止国家政策部门化。
”由此可见,“十一五”规划将公共政策所导致的部门利益冲突有着很大重视,甚至于处于一种国家政策的高度。
这是由于公共政策关乎国家决策的战略性、前瞻性以及全面性,对于公共利益的实现有着重要意义,是促进社会主义和谐社会建设的根本。
公共政策形成的部门利益冲突主要体现在政策的制定、政策的具体规划以及政策合法化三个环节的制定过程中。
目前,我国对于公共政策形成中的部门利益冲突与规范化治理依然不尽人意,由于缺乏法律依据、监督力度的不足以及公众的参与程度较低等等原因,导致了我国公共政策形成中的部门利益问题始终没有得到相应的改善。
究其根本,主要是由于我国的制度、观念以及经济所致。
通过我国我国的内外资企业所得税法合并一案中,可见我国公共政策所形成的部门利益冲突问题处理的艰难。
正是由于这一利国利民的国家公共政策,牵涉到海关、税务、财政等等政府部门与机构,其间所缠绕的关系过于复杂,导致了“两税合一”的政策制定过程中受到了巨大的阻力。
可见,如何有效处理我国公共政策形成过程中的部门利益冲突问题,关系到的不仅仅是公众利益的实现,更关乎着国家的发展与壮大。
本文提出了相应的措施来进行综合治理这一利益冲突问题,主要是从观念转变、相关程序完善、以及相关制度的完善方面提出了一些措施来实现公共政策形成中部门利益的规划化。
关键词:
公共政策;部门利益冲突;规范化;治理措施;公共利益
目录
0引言............................................................................................................................1
1绪论............................................................................................................................3
1.1研究背景与研究意义.........................................................................................3
1.1.1研究背景......................................................................................................3
1.1.2研究意义......................................................................................................3
1.2国内外研究现状的综述.....................................................................................4
1.2.1国外研究综述..............................................................................................4
1.2.2国内研究综述..............................................................................................5
1.3相关概念的梳理与界定.....................................................................................6
1.3.1公共政策的概念..........................................................................................6
1.3.2公共政策的制定..........................................................................................8
1.3.3部门利益的含义..........................................................................................9
1.3.4部门利益的特征........................................................................................10
1.4本文的主要研究方法与内容...........................................................................11
1.4.1本文的主要研究方法................................................................................11
1.4.2本文的主要研究内容................................................................................12
2公共政策形成中部门利益冲突的表现形式及危害..............................................13
2.1我国公共政策制定的特点分析.......................................................................13
2.2部门利益冲突的表现形式...............................................................................14
2.2.1公共政策议程上的利益冲突....................................................................14
2.2.2公共政策目标确立上的利益冲突..............................................................15
2.2.3决策方案形成过程中的利益冲突............................................................16
2.3部门利益冲突的危害.......................................................................................16
2.2.1破坏政府公信力........................................................................................16
2.2.2降低行政效率............................................................................................17
2.2.3损害行政相对人的正当权益....................................................................17
2.3.4难以协调区域行政的发展........................................................................18
2.3.5政府职能转变受阻....................................................................................18
2.4本章小结...........................................................................................................19
3公共政策形成中部门利益冲突的现状分析..........................................................20
3.1部门利益冲突的治理现状...............................................................................20
3.1.1监督力度不够............................................................................................20
3.1.2法律依据不足............................................................................................21
3.1.3民主参与程度低........................................................................................22
3.2公共政策形成中部门利益冲突的原因分析...................................................23
3.2.1制度原因....................................................................................................23
3.2.2观念原因....................................................................................................26
3.2.3经济原因....................................................................................................27
3.3相关案例分析...................................................................................................27
3.3.1“两税合一”公共政策形成的艰难历程................................................27
3.3.2“两税合一”公共政策的部门利益冲突分析........................................29
3.3.3公共政策形成过程中部门之间利益冲突的分析....................................29
3.4本章小结...........................................................................................................30
4公共政策形成中部门利益的规范化研究..............................................................31
4.1转变观念...........................................................................................................31
4.1.1树立服务意识............................................................................................31
4.1.2强化法治观念............................................................................................32
4.2完善程序...........................................................................................................33
4.2.1规划阶段.....................................................................................................33
4.2.2起草阶段....................................................................................................33
4.2.3审议阶段....................................................................................................34
4.2.4备案审查阶段............................................................................................36
4.3建立、完善相关制度.......................................................................................37
4.3.1公众参与制度............................................................................................37
4.3.2监督制度....................................................................................................37
4.3.3后评估制度................................................................................................38
5结束语......................................................................................................................39
参考文献
引言
政策是一种早已存在的人类社会现象,但把这种古老的现象做为一门正式的学科进行研究——即政策科学,则是在“二战”以后,伴随着政治研究学者寻求对政府和公民之间关系的重新理解,在北美和欧洲诞生的。
至今,公共政策的相关理论正逐步成为学界和实务界的主流话语之一。
此前,政策研究往往关注政府规范性和伦理问题,随着时代的变迁,学者发现规范性研究已难以对现代国家的政治实践活动进行深入的解释和针对的指导,于是学者开始寻求考察政治实践的其它方法和理论。
公共政策正是这种背景下的产物。
有全球化的当今社会,世界各国所面临的已不是个别的、单一的、简单的和基本稳定或者再重复出现的社会问题,而是大量的相互关联、相互制约的越来越具有复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、交流性和发展性的各种各样的社会矛盾和公共问题。
与此同时,广大的公众所关心的问题和兴趣的焦点,也不再是抽象的理念或原则性问题,而是那些与现实切身利益密切相关的、特殊的公共政策问题。
例如,犯罪与社会安全,公平与经济发展,种族与社会和谐,污染与环境保护,以及住房、卫生、教育、社会保障、公共交通等一系列的、实际的公共问题。
公共政策作为一门新兴的学科,正是在这样的社会背景下形成和发展起来的,并且成为第二次世界大战以后社会科学领域中发展最迅速、影响面最大、应用领域最广、实证性最强、社会效用最明显的学科之一。
被人们誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”,是当代西方政治学的“最重大的突破”,以及“当代公共行政学最重要的发展”。
随着公共政策学研究涉及的领域不断拓宽,学者们尝试从不同层面展开深入研究。
价值分配、技术过程、利益集团及合法性、权威性等不同的理论假设构成了这些研究的主体。
“利益代表个人受特定结果影响的程度,并因此而激发对将要做出的选择的关注。
”“任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制,以便作出权威性的社会决议来规定应该如何来分配精神利益和物质利益。
每一个社会必须完成这种任务,而公共政策是完成这一任务的主要方式之一。
”公共政策是在承认每一个利益主体对利益追求的合理性和自主性的基础上,解决好个人之间或团体之间的利益矛盾的重要手段。
正如伊斯顿所说,我们可以把公共政策看作是保护满足一部分人的利益需求的同时又抑制、制约甚至打击另一部分人的利益需求。
政策主体通过公共政策这一功用,调整各种利益关系,在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。
从本质上说,公共政策是政府依据全社会利益以及自身利益的需要对社会生活所做出的行为准则,制定公共政策的主体是政府。
从这个意义上说,公共政策的本质应该是政府对社会实行权威性的利益分配。
政府的公共性决定了其为实现社会的公共利益的基本职能。
作为政府机构的部门理应以维护公用利益作为履行职能的出发点和归宿。
但现实生活中,出于为个人及其自身组织的生存和发展创造条件的本能考虑,政府部门也有着其自利性的一面,由此形成了政府中的独立群体,拥有本身的利益、价值和权力基础。
政府部门利益是指行政部门的行政行为偏离了公共利益导向。
,以追求部门自身局部利益的形式变相地实现个人利益。
政府部门利益是公共权力的异化.是指行政部门偏离公共利益导向,追求部门局部利益,变相实现小团体或少数领导个人的利益,其实质就是权力衙门化与衙门权力利益化。
政府部门利益是是一种小团体主义和个人主义,是一种既得利益,应当对其进行限制。
在我国公共政策科学化、民主化的进程中,部门利益的存在势必会降低整个公共政策的有效性,成为影响公共政策价值实现的重要因素,最终带来国家的经济风险、政治风险,不利于和谐社会的建设以及整个现代化的进程。
中央政府机构中部门利益问题日渐突出,在决策或履行职能过程中,有些部门过多从本部门利益出发,强调维护与争取本部门利益,影响了决策的战略性、全面性和前瞻性,增加了国家经济与政治风险。
在一些维护同家利益的重大决策如《反垄断法》的制定、燃油税的征收、内外企统一税率的确定、数字电视标准的出台等方面举步维艰,而一些对国家利益有消极影响的重大决策如教育产业化、医疗市场化、行业垄断、外企“超国民待遇”以及出口退税等却迟迟难以取消或调整。
为此,要对公共政策制定中出现的问题进行准确的剖析,从而采取行之有效的措施。
笔者选取公共政策形成中的部门利益冲突与规范化作为课题研究,希望厘清公共政策、部门利益的基本概念,对公共政策形成中部门利益冲突的表现形式及危害进行归纳总结,分析其冲突的原因,在此基础上对规范化问题提出完善的见解,对如何遏制我国当前的行政机关中普遍存在着部门追求和保护各自利益的行为和现象进行有益的理论尝试。
1绪论
1.1研究背景与研究意义
1.1.1研究背景
政治学家戴维伊士顿曾说过,“公共政策是对全社会的价值所做的最权威的分配方式”。
换言之,“政策的根本在于规定不让一些人享有政策规定之内的东西,但是却允许另一部分人占有它们”。
这一定义突出了公共政策的制定的本质为社会利益的最有效分配方式。
我国社会主义的改革进程中,相关的政治经济理论都强调了我国的社会主义公有制为我国全体人民的根本利益一致性的基础。
因此之前的相关理论对于利益问题的最常见的界定方式为利益主体在我国社会主义经济与生产发展过程中的不同地位,并将利益关系划分为国家利益、集体利益以及个人利益三种。
我国的社会主义制度规定我国社会主义国家政权为我国全体人民的利益代表,如此可以有效的调节与平衡三种利益关系。
然而,事实绝非如此简单,这主要是由于利益关系的复杂性与多样性导致。
最突出的表现为,在我国的公共政策制定过程中,各部门之间的利益冲突导致了公共政策不再趋于公众利益,而是不同部门之间利益博弈的结果。
现代利益的决策过程很难保证各方利益的均衡,往往导致的结果时最接近于决策者的利益变为了公共决策的前提。
使得公共政策本身变为了部分人利益与意志的代表。
各政府部门之间的利益问题复杂,这在各国都有所表现,但是我国的问题与一般的利益冲突有着很大不不同。
发达国家的部门利益冲突或者是政府与部门之间的冲突,更多趋向于政治性质的冲突,最少更多以政治冲突为主。
但是我国的公共政策制定过程中,相关的制定部门更多考虑的是自身部门以及部门裙带关系的情形。
如此导致了我国公共政策的部门利益冲突更多趋向于一种自身利益的取向与公共利益的冲突,更多的在于个人与公众的冲突。
这种情况主要是由我国基本国情所决定的。
我们所研究的部门利益冲突问题,在我国的相关宪法中,没有任何的相关制约与规定。
我国宪法有两种结构框架,一种为地方与中央关系的纵向框架模式;另一种为不同职能之间的国家政权之间的横向框架模式。
对于相关部门利益冲突问题,则找不到任何的相关规定与处理方式,然而公共政策下的部门利益冲突问题恰恰是我国需要解决的一个关键性问题。
1.1.2研究意义
一些政府通过一些公共政策的制度来尽可能的扩大自身部门的管辖权限,并通过公共政策的制定,尽可能的减小或者是避免所需要承担的责任与义务。
对于一些有利于自身部门管辖扩大的政策,尽最大可能去争相制定;相反的,对于一些可能制约自身部门发展的相关政策,不但没有丝毫的积极性,反而会去尽可能的制止或者是延缓相关政策的出台。
使得自身部门的利益最大化。
相关的事例有很多,“两税合一”的政策经过了6年的艰难历程,在不断的部门利益冲突过程中,可谓是阻碍重重。
在部门之间利益冲突严重,导致公共政策制定受到干扰的今天,如何去治理公共政策制定中的部门利益冲突,已然成为了我国社会各界发展过程中所需要思考的问题。
我国的基本国情,导致了关于公共政策制定过程的部门利益冲突法律有所缺失,使得部门之间的利益趋向愈演愈烈,最终形成的是不同部门之间的利益的博弈,使得公共政策的最根本初衷----公共利益的实现,已然被抛在身后。
这无疑会影响社会稳定,阻碍社会主义和谐社会建设进程。
因此在这样的背景之下,对于公共政策制定中的部门利益冲突进行研究,并制定相应的措施来规范化部门之间的利益冲突,对于社会主义和谐社会的建设有着重要的意义。
1.2国内外研究现状的综述
国内外对于公共政策形成中部门利益冲突的研究,历经了一个相当漫长的过程。
不同时代背景,不同国家政体以及不同学者对
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- 公共政策 形成 中的 部门 利益冲突 规范化 研究