地方财政学.docx
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地方财政学
地方财政学
财政税务系殷强
什么是地方财政的问题?
●房价是涨还是跌?
●个人所得税免征额上调至3000元
●金融危机对郑州和东莞影响的不同
●“中原经济区”被正式纳入《全国主体功能区规划》,上升到国家战略层面上来
●郑州公交卡8折,北京公交卡4折
●农民工子弟上学问题
●通知
第一章导论
●多级政府与地方财政
●我国地方财政的现实特点
一、多级政府与地方财政
(一)多级政府
●城市国家:
一级政府
●联邦制国家
先有地方,后有中央,州是主体(类似欧盟形成方式)
联邦、州、地方政府
●单一制国家
先有中央,后有地方
(二)地方政府的典型模式
●地方自治、地方管理(地方政府的权力来自何处?
)
●地方政府:
除中央政府以外的其他级别的政府的统称。
分三类:
●基层地方政府:
直接与当地居民联系
●最高层级地方政府:
直接与中央联系
●中层地方政府:
前二者之间
1、英国型地方政府制度
●以地方议会为中心的分权制模式(地方自治)
●地方政府具有法律人格和独立地位(过去由英王特许,现由法律授予)
●地方政府以地方议会为核心,地方议会的各委员会实际处理事务,任命常任官员
●中央没有设立统一主管地方政府事务的部门,各级政府无隶属关系,体现“职能调整”
2、法国型地方政府制度
●中央监督与地方自治相结合(留有封建社会的痕迹)
●地方政府体制大致相同,所辖行政区划整齐划一
●“议政合一”的地方政府机构,在大区、省还设有中央政府派驻的机构,设国家代表
●中央设内政部,负责省长的提请任命和主要助理官员的直接任命
●虽然地方议会有自主权,仍处于中央监督之下
3、德国型地方政府制度
●地区整体性从属原则
●“地区整体从属”:
上级政府仅履行“不能由下级公共机构有效履行的职责,各级政府部门对本级政府负责,下级政府对上级政府负责;
●地方政府具有作为地方自治单位和国家行政单位的双重属性(比如处理上级下达的任务);
●各级地方政府具有明确的法律地位,受联邦基本法、州宪法、地方宪章法保护(法律上没有上下级关系);
4、中国型地方政府制度
●统一的多民族国家,不同于一般的单一制
●一般地方行政区域、民族自治地方、特别行政区
●“双重属性”,设立各级人民代表大会和各级人民政府,各级人代会没有上下级关系,但有监督和指导关系,地方各级人民政府向本级人民代表大会负责,同时向上级人民政府负责;
●少数民族自治,特别行政区直辖于中央政府,但享有高度自治权
(三)地方政府级次与地方财政体系
1、联邦制国家一般分三级
●美国:
联邦、州、地方政府(德国、加拿大、澳大利亚)
2、单一制国家,相对可以多,三级也不少
●日本:
中央、都道府县和市町(相当于镇)村;1都(东京都)、1道(北海道)、2府(大阪府、京都府)、43个县。
(法国、新西兰、挪威都是三级)
3、我国五级政府
●中央、省(自治区、直辖市、特别行政区)、市(地区、自治州)、县(自治县)、乡
●各级政府实现职能必须掌握财政分配权力,一级政府,一级财政
●我国地方财政体系由省、市、县、乡组成,地方财政发挥重要作用:
●地方财政是地方政府提供公共产品的物资基础;
●地方财政在保障区域经济稳定发展方面发挥重要作用;
●地方财政是地方政府调节社会公平与经济发展的重要手段(社会保障、财政平衡等)。
二、我国地方财政的现实特点
1、地方政府逐步成为相对独立的利益主体,与居民的利益关系越来越明确
●政府职能的转变,使地方政府承担了更多地方公共物品的提供(亲民政府)
2、地方财政支出规模不断扩大
●支出增长规律;改善民生使地方职责需要强化
3、各地区财政能力差异
●人均财政支出差异与公共服务均等化
(上海、河南、西藏)
4、地方政府间的财政竞争
●生产要素的流动,带来税收竞争
5、县乡财政困难
●农业税取消后,县乡基本没有能力提供公共物品
6、地方政府债务问题
●显性债务、隐性债务
第二章财政分权与地方公共产品
●财政分权理论
●地方公共产品的有效供给
第一节财政分权理论
一、政府责任和政府效率
1、政府的责任:
2、政府的权力:
3、政府效率:
●宏观效率和微观效率
●政府失灵
二、财政分权理论
●施蒂格勒的最优分权模式:
说明了地方政府存在的合理性——地方政府更好的识别本地居民的需求偏好;居民可以投票表决;
●“俱乐部”分权理论:
增加新成员就有更多的成员分担成本,成员增加会形成外部不经济,所以达到临界点后应分权;
●偏好误识分权理论:
中央政府提供公共物品时对全社会需求偏好的认识会存在偏差,所以应该分权;
●“以足投票”分权理论:
在政府提供的公共服务和税收之间,选择最适合自己的地区生活。
影响分权的五种因素
●居民偏好的区域差异
●规模经济和外部性
●辖区间竞争和分工
●政治因素
●地理和人口因素
一个问题:
●分权还是集权?
●西方的分权模式是否适合中国?
第二节地方公共产品的有效供给
一、地方公共产品的类型
(一)地方公共产品的特征
●提供者是各级地方政府;
●受益范围在一定区域之内;
●受益者主要是本辖区的居民
(二)地方公共产品的类型
●基础设施
●社会服务
●文化与传播媒介
●社会管理
二、地方公共产品的有效提供
(一)集权下的地方公共产品供给
(二)有效辖区规模
●辖区:
地方政府管理的区域,地方政府提供公共产品,同时辖区内居民提供税收。
●有效的辖区规模:
辖区规模中居民的效益和成本相等,提供的公共产品正好满足辖区居民的需求。
●曲线MB的变化:
①规模经济的程度扩大会使有效规模扩大,使曲线向N右边移动;
②拥挤效应的作用加大会使辖区有效规模缩小,使曲线向左移动。
●曲线MC的变化:
①居民需求偏好的多样性,越多,有效辖区规模就越小;
②相似偏好的居民的集中程度,越集中,辖区越有效。
(三)蒂布特模型与公共产品有效供给
●观点:
居民“以足投票”使地方政府产生的“竞争”,会促使其更有效地提供公共产品和服务。
●假设:
●以足投票的人员可以完全自由流动,追求公共产品和税收最好的组合的辖区;
●人们对各个地方的公共预算都有充分的了解;
●存在足够多的辖区供人们选择;
●人们的流动不受任何就业机会的约束;
●公共产品和税收在各辖区间不存在外部效应;
●各辖区都会追求最优规模。
对蒂布特模型的评析
●对于解释地方财政竞争,有一定的帮助;
●一些假设较难成立,如人员流动不受就业的约束,人员可自由流动等
●我国人员的流动
收益(原因):
成本:
第三章地方财政体制的框架
●事权和财权的划分
●政府间的税收划分
●政府间的转移支付
●我国分税制及其发展
第一节事权和财权的划分原则
一、巴斯特布尔的划分原则
●技术原则
●利益原则
●行动原则
二、埃克斯坦的划分
●重视决策程序,认为地方政府的决策程序需要时间更短
●主张除国防、外交、国家管理等由中央支出外,其他都应由地方支出
三、赛力格曼强调效率划分,提出规模大的归中央,规模小的归地方
四、费雪认为外溢性较小和地方性较强的归地方
五、我国财政管理体制的三原则
●统一领导,分级管理
●财政管理体制与国家政权结构和国家经济管理体制相适应
●财权与事权统一、权责结合
第二节政府间的税收划分
一、税收划分的方式
●划分税额:
●划分税种:
●划分税率:
●划分税制:
●混合型
二、税收划分的原则
(一)马斯格雷夫的七原则
●以收入再分配为目标的累进税应划归中央;
●作为稳定经济手段的税收应该划归中央,收入起伏不大,具有周期性稳定性的归地方;
●地区间分布不均的税源划归中央;
●课征于流动性生产要素的税收最好划归中央,避免引起资源在区域间流动;
●依附于居住地的税收(如销售税)划归地方;
●课征于非流动性生产要素的税收最好划归地方;
●受益性税收及收费对各级政府都适用。
(二)罗宾·鲍德威的六原则
●所得税关系到社会公平,归中央
●保障全国统一市场和资源的自由流动,对资本税、财产转移等划归中央
●资源税涉及公平与效率目标的权衡,由中央地方共享
●具有非流动性的税收是地方税的理想选择
●作为受益性税收的社会保障税,由中央地方协同征收
●多环节征收的增值税、销售税划归中央,单一环节征收的归地方。
(三)赛力格曼的三原则
●效率原则
●适应原则
●恰当原则
三、税种划分
(一)关税
●中央税
(二)所得税
●个人所得税、公司所得税
●税基流动性较大,且有收入再分配和稳定经济功能,应该划归中央
●个人所得税“税收寄征”、“分率征收”的较多
●发展中国家多为共享税
(三)销售税
(四)财富税
(五)资源税
(六)财产税
(七)“有害产品”税
(八)使用费和规费
若干国家中央与地方税种划分
第三节政府间转移支付
三种转移支付
●政府对企业的转移支付(补贴)
●政府对个人的转移支付(社会保障)
●政府间转移支付
一、政府间转移支付的理论依据
●纵向财政失衡问题
●横向财政失衡问题
●公共产品的外部性
●弥补划分税收方式的不足
●确保全国统一的最低服务标准
●提供地方公共产品中的有益产品
二、转移支付的方式
●一般性转移支付(无条件)
●专项转移支付(有条件)
●分类转移支付
介于有条件和无条件之间,有一定条件,但不具体指明用途
第四节我国财政体制发展
一、统收统支模式(1949-1978年)
●1950年3月将财政管理权限和财政资源配置权都集中到中央;“先中央后地方,先军费后政费,先前方后后方”。
“收支两条线”
●1953-1978基本上都属于统一领导,分级管理的制度安排
●统一、计划、集中是这一时期的主要特征
评价:
对恢复国民经济功不可没;
运行失灵、激励失灵
二、财政包干体制(1979-1993年)
1、中央对地方的放权让利
●收支大包干:
“划分收支、定额补助、五年不变”
●分灶吃饭:
“划分收支、分级包干、五年不变”
●分级包干:
“划分税种、核定收支、分级包干”
●1988年调整分级包干,“收入递增包干”、“总额分成包干”、“上解额递增包干”、“定额上解”和“定额补助”
2、财政对企业的放权让利
●1980年“利改税”
●1987年“盈亏包干责任制”
3、财政部门对行政部门、经济主管部门、事业单位放权让利
●对各级部门实行财务大包干,鼓励行政事业单位“创收”
●各部门自收、自支、自管
三、分税制(1994-)
1、基本内容
●1994年1月1日实行分税制,同年3月通过《预算法》对分税制给予规范和确认
v中央和地方事权和支出的划分
v中央与地方收入的划分
v中央对地方的税收返还数额的确定
v原体制中央补助、地方上解的处理
2、对分税制的基本认识
●积极的方面:
●分税制适当的照顾了中央和地方两个积极性;
●促进了理财观念的改变;由要钱转变为涵养税源
●在一定程度上促进了产业结构的调整。
另,对强化财政管理、优化支出结构,调节区域差异都有积极效果。
不足的方面:
●财政支出的范围有待科学的加以鉴定(尤其是投资权);
●税收划分方式需进一步完善(中央税地方税的确定,共享税的分成等);
●税收权限的划分问题;
●转移支付制度需进一步完善。
第四章地方财政支出
●地方财政支出的分类
●地方财政支出规模与结构分析
第一节地方财政支出的分类
一、地方财政支出的范围
●保证政权正常运行方面的支出;
●满足社会公益事业需要方面的支出(文化、教育、卫生、社会保障等);
●满足公共设施建设的需要和非竞争性基础产业投资的支出;
●其他与地方政府履行职能有关的支出。
二、按政府功能分类
(一)原按政府功能性质分
●经济建设支出
●社会文教支出
●国防支出
●行政管理支出
●其他支出
按具体项目分
●基本建设支出
●流动资金
●挖潜改造资金和科技三项费用
●地质勘探费
●工交商部门事业费
●支农支出
●经济建设支出主要包括基本建设拨款、国有企业挖潜改造资金、科学技术三项(新产品试制费、中间实验费、重要科学研究补助费)费用、简易建筑费、地质勘探费、增拨国有企业流动资金、支援农村生产支出、工业、交通、商业等部门事业费、城市维护费、国家物质储备支出、城镇青年就业经费等等。
●社会文教支出包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通讯、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。
●国防支出包括各种武器和军事设备支出,军事人员给养支出,有关军事的科研支出,对外军事援助支出,民兵建设事业费支出,用于实行兵役制的公安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费、防空经费等。
●行政管理支出包括用于国家行政机关事业单位、公安机关(包括国家安全机关)、司法机关、检察机关、外交机关(包括驻外机构)等的各种经费、业务费、干部培训费。
(二)改革后按支出功能分
●2007年1月1日我国进行政府收支分类改革
●原分类与市场经济体制下的政府职能转变不相适应;(比如流动资金已不是政府的重要职能)
●原分类不能清晰反映政府职能活动;
●财政管理的科学化和财政管理信息化受到制约;
●财政预算管理和监督职能弱化;(社保基金、预算外不在其中)
●无法进行国际比较。
●统一按支出功能设置类、款、项三级科目。
●类级科目综合反映政府职能活动;款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作;项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项。
●新的支出功能科目能够较系统清晰地反映政府支出的功能结构。
1、一般公共服务
●分设32款:
人大事务、政协事务、政府办公厅(室)及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、审计事务、海关事务、人事事务、纪检监察事务、人口与计划生育事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、食品和药品监督管理事务、质量技术监督与检验检疫事务、国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务、民族事务、宗教事务、港澳台侨事务、档案事务、共产党事务、民主党派及工商联事务、群众团体事务、彩票事务、国债事务、其他一般公共服务支出。
2.外交。
●分设8款:
外交管理事务、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、对外宣传、边界勘界联检、其他外交支出。
3.国防。
●分设3款:
现役部队及国防后备力量、国防动员、其他国防支出。
4.公共安全。
●分设10款:
武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法、监狱、劳教、国家保密、其他公共安全支出。
5.教育。
●分设10款:
教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育、教师进修及干部继续教育、教育附加及基金支出、其他教育支出。
6.科学技术
●分设9款:
科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作、其他科学技术支出。
7.文化体育与传媒。
●分设6款:
文化、文物、体育、广播影视、新闻出版、其他文化体育与传媒支出。
8.社会保障和就业。
●分设17款:
社会保障和就业管理事务、民政管理事务、财政对社会保险基金的补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、企业关闭破产补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助、红十字事业、其他社会保障和就业支出。
9.社会保险基金支出。
●分设6款:
基本养老保险基金支出、失业保险基金支出、基本医疗保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、其他社会保险基金支出。
10.医疗卫生。
●分设10款:
医疗卫生管理事务、医疗服务、社区卫生服务、医疗保障、疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、农村卫生、中医药、其他医疗卫生支出。
11.环境保护。
●分设10款:
环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草、其他环境保护支出。
12.城乡社区事务。
●分设10款:
城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施、城乡社区住宅、城乡社区环境卫生、建设市场管理与监督、政府住房基金支出、国有土地使用权出让金支出、城镇公用事业附加支出、其他城乡社区事务支出。
13.农林水事务。
●分设7款:
农业、林业、水利、南水北调、扶贫、农业综合开发、其他农林水事务支出。
14.交通运输。
●分设4款:
公路水路运输、铁路运输、民用航空运输、其他交通运输支出。
15.工业商业金融等事务。
●分设18款:
采掘业、制造业、建筑业、电力、信息产业、旅游业、涉外发展、粮油事务、商业流通事务、物资储备、金融业、烟草事务、安全生产、国有资产监管、中小企业事务、可再生能源、能源节约利用、其他工业商业金融等事务支出。
16.其他支出。
●分设3款:
预备费、年初预留、其他支出。
17.转移性支出。
●分设9款:
返还性支出、财力性转移支付、专项转移支付、政府性基金转移支付、彩票公益金转移支付、预算外转移支出、预算单位间转移支出、调出资金、年终结余。
中央和地方财政主要支出项目(2007年)
三、财政支出的经济分类
●主要反映政府支出的经济性质和具体用途
●支出经济分类科目在原支出目级科目的基础上进行拓展,并设类、款两级。
●类级科目主要包括:
工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移性支出、基本建设支出等。
●款级科目是类级科目的细化,主要满足部门预算编制和单位财务管理等有关方面的要求。
1.工资福利支出。
●分设10款:
●基本工资、津贴补贴、奖金、住房公积金、提租补贴、购房补贴、社会保障缴费、伙食费、伙食补助费、其他工资福利支出。
2.商品和服务支出。
●分设30款:
办公费、印刷费、咨询费、手续费、水费、电费、邮电费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、出国费、维修(护)费、租赁费、会议费、培训费、招待费、专用材料费、装备购置费、工程建设费、作战费、军用油料费、军队其他运行维护费、被装购置费、专用燃料费、劳务费、委托业务费、工会经费、福利费、其他商品和服务支出。
3.对个人和家庭的补助。
●分设11款:
离休费、退休费、退职(役)费、抚恤金、生活补助、救济费、医疗费、助学金、奖励金、生产补贴、其他对个人和家庭的补助支出。
4.对企事业单位的补贴。
●分设4款:
企业政策性补贴、事业单位补贴、财政贴息、其他对企事业单位的补贴支出。
5.转移性支出。
●分设4款:
不同级政府间转移性支出、同级政府间转移性支出、不同级预算单位间转移性支出、同级预算单位间转移性支出。
6.赠与。
●分设2款:
对国内的赠与、对国外的赠与。
7.债务利息支出。
●分设6款:
国库券付息、向国家银行借款付息、其他国内借款付息、向国外政府借款付息、向国际组织借款付息、其他国外借款付息。
8.债务还本支出。
●分设2款:
国内债务还本、国外债务还本。
9.基本建设支出。
●分设9款:
房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、交通工具购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络购建、物资储备、其他基本建设支出。
10.其他资本性支出。
●分设9款:
房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、交通工具购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络购建、物资储备、其他资本性支出。
11.贷款转贷及产权参股。
●分设6款:
国内贷款、国外贷款、国内转贷、国外转贷、产权参股、其他贷款转贷及产权参股支出。
12.其他支出。
●分设5款:
预备费、预留、补充全国社会保障基金、未划分的项目支出、其他支出。
四、其他分类
●按补偿分:
转移性支出和购买性支出
●按受益范围分:
●一般受益支出(行政管理、治安等)
●特殊受益支出(教育、医疗、补助等)
●按支出方式分:
●无偿拨款
●有偿贷款(资本投资性支出项目)
第二节地方财政支出规模与结构分析
一、衡量地方财政支出规模与增长的指标
1、衡量支出规模的指标
●地方财政支出占GDP的比重
●地方财政支出占财政支出的比重
2、衡量支出增长的指标
二、地方财政支出规模分析
影响地方财政支出规模的因素
●经济因素
●经济水平决定了支出的规模
●政治因素
●政府职能的扩大
●政府机构设置及其工作效率的高低
●社会与历史因素
三、地方财政支出结构分析
●
(一)支出项目结构
(二)地区结构分析
医药卫生体制改革中的地方财政问题
第五章地方财政支出效益
●效益的内涵及衡量
●新公共管理运动与绩效预算
●地方财政支出的绩效评价
第一节效益的内涵及衡量
一、地方财政支出效益的内涵和特征
1、内涵
2、特征
二、效益的衡量方法
(一)成本-效益分析法
1、步骤
●第一,确定成本和效益的范围;
●第二,定量成本(C)和效益(B);
●第三,对成本和效益进行时间价值的处理;
●第四,投资效果分析;
●第五,敏感性分析;
●第六,做出投资方案选择。
2、指标
●净现值(netpresentvalue,NPV)
将计算出的“成本流”和“效益流”按照一定的折现率分别折现,然后用效益流的现值之和减去成本流的现值之和,得到净现值。
r为折现率,T为投资项目的寿命年限,Bt表示第t年的效益,Ct表示第t年的成本
●内部收益率:
让投资项目的NPV为零的折现率
3、运用
●发展
●项目规划预算体系(1965年美国联邦政府)
●零基预算(1977年在预算部门中运用)
●分析中应注意的因素
●效益、成本、预算成本
●政治因素影响:
预算规模、“圣牛”项目的存在等
(二)最低费用选择法
●根据政府目标,提出多个备选方案,选择费用最低者
适用范围:
●军事、文化、卫生等方面
●社会消费性支出项目
(三)公共定价法
平均成本定价法
●自然垄断行业(能源)
二部定价法:
●基本费和从量费(煤气、电话等行业)
第二节新公共管理运动与绩效预算
一、新公共管理运动
(一)背景
●财政危机:
公共支出不断膨胀和70年代的滞涨;高福利的压力;
●管理危机:
官僚主义盛行、行政效率低下、管理成本攀升;
●合法性危机:
(政府公信力)政府权力和权
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