基层政府间的共谋现象一个政府行为的制度逻辑.docx
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基层政府间的共谋现象一个政府行为的制度逻辑
基层政府间的“共谋现象”
——一个政府行为的制度逻辑
周雪光
【内容提要】中国一些基层上下级政府行为的一个突出现象是,在执行来自上级部门特别是中央政府的各种指令政策时,常常采取“上有政策、下有对策”的各种手段,来应付这些政策要求以及随之而来的各种检查,导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。
本文从组织学角度,对这类现象提出一个理论解释。
本文的中心命题是:
在中国行政体制中,基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为;这种共谋行为是其所处制度环境的产物,有着广泛深厚的合法性基础。
本文讨论组织制度的三个悖论,对这一现象提出理论解释:
(1)政策一统性与执行灵活性的悖论;
(2)激励强度与目标替代的悖论;(3)科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。
本研究强调,共谋行为不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力,其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物,是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果,在很大程度上也是近年来政府制度设计特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果。
而欲改变这一状况,首先需要对政府组织现象进行深入系统的研究,提出有力的理论解释。
【关键词】基层政府/共谋现象/制度环境/集权决策过程
一、现象与问题
作为中央政策执行过程的最终环节,基层政府在中国政府组织制度中有着极为重要的战略位置。
已有许多研究关注分析基层政府的状况和行为(参见赵树凯,2005,2006b;在社会学领域,参见周飞舟,2006;张静,2000;吴毅,2007)。
在中国政府组织制度中,贯彻执行上级政府的各项政策指令是基层政府的一个重要工作内容。
上级决策者和政策研究者经常用“上传下达、令行禁止”这样的词汇来形容基层政府工作的理想状态。
但实际生活中一个引人注目的现象是,在执行来自上级部门特别是中央政府的各种政策指令时,一些基层上下级政府常常共谋策划、暗度陈仓,采取“上有政策、下有对策”的各种手段予以应付,导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。
例如,一位镇政府主管计生工作的官员这样描述有关的检查工作:
①
省市县都组织检查。
当省里来检查时,市、县、镇联合起来对付省的检查团;当市里来检查时,县镇就联合起来对付市里的检查团。
省里到县里检查时,事先不通知去哪个镇或村。
但是,实际上各地政府都联合起来对付检查团。
省里来的时候,市里县里就提前来打招呼:
“你们那里的问题处理好……”检查团到了县里,各个镇都得到通知,严阵以待。
一旦领队的得到通知去哪个村,在去那个村的路上就有电话通知到那个村,连车号、时间、地点的消息都十分详尽。
检查团一般都是早晨8点以前就到达。
所以,一大早,村里妇女小组长就在各个路口把守,一旦发现情况就立即通知村里,把有问题的孩子转移出去……我工作6年来,除了有一个乡被省检查团查出来外,只有两次(两个镇)是县里检查出计划外的问题,做了一票否决的处理,镇书记和镇长都调换工作,没有重用。
县里也没有向上报告。
(访谈记录H2346)
这种上下级政府间联手应对上级政府的现象普遍地存在。
例如媒介屡次披露,煤窑安全事故发生后,事发地基层政府间层层包庇,封锁消息,隐瞒不报。
再如,媒介时有报道,某些基层官员滥用权力,压迫民众;一旦事发,自上而下调查时,当地基层政府上下级也经常互相掩盖,大事化小,小事化了(参见陈桂棣、春桃,2004;高王凌,2006)。
这些行为有着各种表现形式,或者是基层政府出现问题而游说直接上级部门为之掩盖保护;或者是直接上级部门要求下级部门掩盖问题,以应付来自更上级政府的要求和检查。
更多的情形下,这类行为体现在上下级基层政府持续双向的互动过程中。
因为这些应对策略和行为常常与上级政策指令不符甚至相悖,所以它们大多是通过非正式方式加以实施(例如,“打招呼”,私下安排等)。
本文用基层政府间“共谋行为”这一概念来概括描述这类非正式行为。
值得强调的是,本文所关注的基层政府“共谋行为”是在中性意义上使用的一个分析概念。
如下文所讨论的,这些“共谋现象”在很多情况下是基层政府执行政策时所表现的灵活性和适应性,是制度创新的一个重要源泉。
而那些负面意义上的基层政府间共谋行为虽然是中央政府所不愿意看到并且是力图克服的,但这类行为的范围之广、程度之深、表现之公开、运作之坚韧却是少见的。
在中国社会转型过程中,随着政府制度职能的演变和改革,这一问题也日益突出,甚至有愈演愈烈的趋势。
重复再现的组织现象是建筑在稳定持续的组织制度基础之上和相应的组织环境之中的。
本文对这一现象从组织学的角度尝试提出一个理论解释。
我们的中心命题是:
在中国行政体制中,一些基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为。
即,这种共谋行为是基层政府所处制度环境的产物,因此有着广泛深厚的合法性基础和特定的制度逻辑。
这里使用的“制度化”概念来自组织社会学中的新制度学派(Meyer&Rowan,1977,参见周雪光,2003)。
“制度化”的意义是,某个特定的组织行为或组织结构被社会或组织环境中有关各方所广泛接受,因此具有合法性或合理性;而组织环境中的制度化机制促就这类现象的稳定存在、重复再生。
从这个角度来看,基层政府间的共谋现象恰具这些制度化特点:
一方面,这些共谋行为大多与正式政策法令的明文规定不一致甚至相悖,旨在应付、欺骗、蒙蔽上级政府,因此多以非正式形式出现;但另一方面,这些行为并不是个别官员或个别部门的私人活动,在许多情形下,它们在正式组织权力结构下公开运作,以政府部门的组织权威辅以实施,甚至是大张旗鼓地加以部署安排。
这些做法已经成为上下级政府甚至中央政府的“共有常识”(commonknowledge)。
②
二、“共谋行为”的组织基础和制度环境
在经济学研究中,“共谋行为”(collusion,亦译“合谋行为”),这一概念指在非充分竞争的寡头市场(oligopoly)条件下,几家大公司秘密协商定价、瓜分市场等违反反垄断法的经济行为。
这些行为通常与社会利益相悖,例如违反政府法令、有碍市场竞争,因此是隐蔽的、非正式的共谋行为(Tirole,1988)。
共谋行为的激励在于这些私下协议有利于参与者之间通过非竞争手段获取超过竞争价格的利润。
近来的相关研究注意到了共谋行为与科层制组织之间的关系。
例如,导致共谋行为的一个原因是组织内部各方的信息分布。
不对称信息使得公司所有者(委托方)无法有效控制经理(监督方)和员工(代理方)之间的共谋现象。
梯若(Tirole,1986,1992)提出了新的博弈模型来描述分析在委托—监督—代理三方之间的组织结构中,监督方与代理方“共谋”应对委托方的博弈过程。
我们借用梯若(Tirole,1992)使用的上述概念,对本文的研究对象给出一个更为准确的界定:
本文讨论的共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合,采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。
我们的关注点是基层政府(代理方)、其直接上级政府(监督方)和更上级政府(委托方)三者之间关系,特别是指基层上下级政府针对其更上一级政府的共谋行为。
在这里,基层政府、直接上级政府、更上级政府三方的位置是相对的。
例如,在落实中央政策时,省、市、地、县等各级政府都属于相对的基层政府;在执行省级政府指令时,地、市、县政府属于相对的基层政府;而面对县政府部门的检查,镇政府和村委会则属于相对的基层政府。
为了叙述的方便,下面我们以“基层政府”(作为监督方和代理方的基层上下级政府)应对来自“中央政府”(委托方)的共谋行为加以讨论。
但是,我们的基本观点适用于其他层次的针对上级政府的共谋行为。
本文讨论的政府间共谋行为与经济学中关注的企业间共谋现象有一些类似之处。
第一,这些行为涉及到政府部门或官员之间的互动,是一种非市场性活动。
第二,这些行为通常是非正式的行为。
第三,无论在厂商间还是政府间的共谋行为,其中委托—监督—代理三者关系的信息结构、利益分配等都有着许多相似之处。
因此,产生这些行为有着相似的机制和环境条件。
然而,这两者又有一些重要的区别。
首先,厂商组织间的共谋行为通常是平行正式组织间的非正式合作;但基层政府间的共谋行为则是科层组织内部特别是直接上下级政府间的互动,是建立在科层组织等级制度上的稳定关系。
其次,前者面对政府管制这强大的制度环境,因此通常是秘密的;而后者多是政府组织正式结构内部的运作,常常是公开的秘密。
这两个特点导致了基层政府间共谋行为在实际执行过程中诸方面的独特性。
从组织学角度来看,基层政府共谋行为不是中国组织制度所特有的现象。
随着现代组织(如政府组织、公司、学校、非赢利组织)规模的扩大,一个困扰科层组织的现象也日益凸显出来,即政策制定与政策执行环节之间的松散连接、分离偏差,甚至相互对立。
这一现象主要表现在:
组织上层的决策意图在实施过程中被具体执行者注入不同的解释、使用不同的执行方式,因此被曲解、转嫁,其结果常常与决策的初衷大相径庭,甚至适得其反。
执行过程的差异偏离在很大程度上是规模的代价。
组织规模的扩大意味着,行政命令得以贯彻执行的链条相应地拉长,因此更多的中间机构和人员参与执行的过程。
③组织成员并不是机械执行上级命令的抽象“组织人”,而是带有各自想法、情感、利益的社会人,他们必然要把自己的认知、思想、利益带入执行过程。
基于这一认识,组织学家马奇(March,1988)提出了一个重要命题,即执行过程是组织决策过程的延续。
这一思路将政策制定过程与执行过程作为一个整体加以分析讨论,在理论上对基层组织的执行参与人员和机制给予特别的关注。
在这个意义上,一个没有考虑执行过程的决策是一个不完整的决策;同样地,一个没有将执行过程考虑在内的决策研究是一个不完整的决策研究。
传统的组织学理论将正式组织看做是理性设计的产物。
在这一思路中,组织是人们为了达到一定目标而设计的理性工具,例如,为追求共同政治目标而组成政党组织,因为某个领域的管理协调而建立政府管理部门,为实现某种发明、生产或盈利而组建公司,为实现教育目标而建立学校,等等。
为了有效地达到组织目标,人们在正式组织框架内提出了各种有关工艺流程、分工合作、信息加工、激励机制等组织设计。
然而,大量组织研究发现,正式组织在演化变动的过程中,并不总是按照人们的理性设计运行,而常常受制于制度环境中的其他机制和条件。
第一,一个组织的生存必须与所处环境交换资源而得以生存发展。
因此,组织的各种行为举措受到所处环境的制约和塑造。
组织行为在很大程度上反映了对所处环境的应对策略。
第二,组织机制设计的有效运行是有条件、有范围的。
如果没有清楚地意识到这些条件范围而盲目地应用,就会适得其反。
例如,严格的科层制度对于上传下达、执行指令是有效的组织结构,但是它对该组织有效地应对具体环境却有着很大的约束性。
我们的组织分析起点是:
组织是一个在有限理性制约下不断演化变动的生命体。
组织行为的有限理性、组织对环境的依赖性和组织设计的条件性这些基本认识是本文组织分析的出发点。
政策执行过程中非正式行为的重要性并不是我们首先注意到的,社会学家对此已经做了深入的研究工作,并提出了“变通”这一概念来描述解释非正式关系在执行中央政策过程中的重要作用。
例如,孙立平、郭于华(2000)发现,在征收农业税时,村干部不是使用正式制度的语言而是用非正式关系来说服农民。
应星(2001)发现,基层干部通过“变通”国家政策和上级指示来处理解决或缓和基层问题和冲突。
这些研究强调了在政策执行过程中非正式行为的重要性,对本文的研究工作有着重要的启发。
本研究在此基础上尝试做新的推进:
第一,从组织分析角度进行理论解释和分析,提出一个与以往研究不同的理论角度和解释逻辑。
第二,以前研究关注点是国家政权与社会百姓的交接点,而本文关注的是政府内部的共谋。
第三,以往研究大多讨论“变通”策略对完成自上而下的政策指令的积极作用,而本文关注的是更为普遍的政府间共谋行为。
其中,既包括正面的变通,也包括负面的“歪曲执行”;既包括基层政府与百姓之间的互动,也包括基层政府间的互动。
在我们的分析框架里,上述“变通”行为是共谋现象的一个特例,即在共谋行为中采取了不同场景定义和情景逻辑的具体做法来“灵活”执行自上而下的政策。
这类变通做法与我们讨论的共谋行为在实际执行运行中都属于同一类行为,即政策制定与政策执行的分离偏差,两者可以从本文分析的组织基础和制度环境中找到同样的稳定存在的渊源。
共谋行为反映了中国政府组织制度环境、组织决策过程、激励机制诸方面的不兼容性及其矛盾,而且常常是近年来政府改革中各种“理性”制度设计所导致的未预期的后果(unintendedconsequences)。
从这个分析角度出发,我们提出组织现象的三个悖论来概括描述这些问题:
(一)政策一统性与执行灵活性之间的悖论;
(二)激励强度与目标替代的悖论;(三)科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。
下面我们围绕这三个方面来分析和讨论导致共谋现象的制度逻辑。
(一)政策一统性与执行灵活性之间的悖论
在规模庞大的等级组织中,上级部门通过行政指令(或政策)的机制指导规定下级部门的工作部署以实施其组织目标,这是政府部门活动的特点之一。
中国各级政府属于同一个庞大的科层制体制,上下级政府有着直接的行政隶属关系,但越级的上下级政府间或平级的各个政府机构间没有直接的行政关系。
所以,对于一级地方政府来说,他们主要向直接上级政府负责;而来自非直接上级政府的各种政策法令和平级政府机构的往来可以看做是它所面临的环境压力。
在这些环境条件中,最为重要的是来自上级政府特别是中央政府的各种政策法规的任务部署。
自20世纪90年代中期以来,随着财政资源向中央政府集中,政府决策的集权程度大大强化。
“号令自中央出”成为诱发各级政府行为的一个基本制度环境。
在基层政府,我们常常看到这种状况:
来自上级政府的各项任务部署和随之而来的检查验收接踵而至,令人应接不暇,基层政府的许多时间和精力都花费在应对上级政策和相应的检查部署上(赵树凯,2006a)。
这是中国基层政府面临的一个特定的环境条件。
这个特定环境条件的一个特点是来自中央政府的政策一统性,即中央政府(或者有关部委机构)制定的政策指令在不同地区或部门贯彻落实有着相当程度的一致性。
在实际生活中,我们不难看到这种政策一统性的诸多表现:
各种政策指令以自上而下的渠道绵延不断地传达到各级政府,覆盖了其整个管辖领域范围中的不同地区部门,一旦某项政策下达,各级政府即通过宣传动员、制定细则、部署实施等方式层层加以贯彻落实,并以各自的组织动员渠道和各自需要部署相关的活动。
随之,上级政府通过收集资料、听取汇报,或直接检查等方式加以监督验收,防止执行中的偏差失误。
这种一统性反映了集权决策的一个基本特点:
指导全局的政策产生于一个集中的过程,其政策内容只能“一刀切”,不可能考虑所有地区的不同差异,也没有能力直接评估执行过程各种落实结果的合理性。
政策一统性体现并强化了中央政府实施治理的能力。
④
然而,政策一统性的一个难以避免的后果是,其政策在不同地区、部门执行过程中与当地实际条件状况不能完全相符,从而带有微观层次上的不合理性。
例如,计生政策是统一的,但是不同地区因生育意愿、政府资源、组织设施等不同,其执行政策的难度和实现目标的可能性相去甚远。
再如,引进外资的目标是统一的,但是不同地区的经济发展基础、生产设施、自然或人文条件有着巨大差别,引进外资的硬件和软件条件大相径庭,其成功的可能性也每每不同。
这些微观层次的差异性意味着,在国家政策一统性的背后,执行过程的灵活性是一个不可缺少的运行机制。
实际上,在实际生活中我们可以观察到执行“灵活性”的各种表现方式在空间与时间上的差异:
在空间上,不同地区和部门在实际执行过程中有着不同的做法和结果,这些差异性得到上级政府的允许和默认;在时间上,政策执行的效果和力度在不同时间点上是不同的,这些差异亦被默认合理。
例如,在上级政府大张旗鼓的政策实施过程中,不同地区可能暂时保持了高度的统一性(例如,清除违章摊位),但风头一过,地区间的差异故态重萌。
灵活性也体现在公开与隐蔽的方式差异上:
在公开场合,各地区保持与中央政策的高度统一,但是在实际运作过程中则隐蔽地各行其是,以适应当地的特殊情况。
从组织设计角度观之,有三种不同性质的执行“灵活性”。
最为主要的一种形式是,政策本身留有许多执行灵活性的空间,例如许多国家政策的执行细则由各地政府制定或相应调整,或者对执行政策过程中的灵活性默认甚至鼓励。
这些做法实际上把政策的解释执行权力给予基层政府,把监督权交给它们的直接上级部门。
其道理显而易见:
直接上级部门更为了解有关下级执行部门和执行过程的有关信息,他们作为监督人可以更为有效地评估执行过程灵活性是否合理。
这种执行灵活性对上下级基层政府之间在执行政策过程中加以解释变更等提供了合法性基础。
另外一种“灵活性”情形体现在用不同手段或在不同领域渠道之间实行资源转移以完成某项任务。
基层政府在执行政策的日常工作中,时常面对多重任务与多重目标。
许多组织行为(例如动员资源的手段和渠道)在某一个政策点上来看是不合理的,但从另外一个政策点上来看却是合理的。
例如,一个镇政府同时接受了上级部门推动的“村村通”修路工程和“退耕还林”项目的落实安排。
在“村村通”项目的执行过程中因为款项不足而导致集体负债。
当还债没有着落,债主催逼上门时,基层政府可能不得不挪用其他专用款项(例如退耕还林资金)以解燃眉之急。
从退耕还林专款专用的组织制度来说,这一做法是不合理的,但是,对于基层政府面对燃眉之急的多重目标、多重压力的情形,采取这些临时做法或者默认下属部门这些做法却是合理的。
许多从某一正式制度角度来看是不合理的行为,在基层政府处理繁杂日常工作而资源匮乏的实际情形下却是合理的,是司空见惯的。
第三种“灵活性”情形是,中央政策是合理的,但是它涉及影响了某些群体的利益,因此这些群体通过执行过程中的灵活性操作加以歪曲,达到维护本群体私利的目的,而政策制定者没有能力实行有效督察。
例如,在落实救济政策过程中,执行人员可能利用权力营私舞弊,假公济私,为私利而歪曲执行国家政策。
以上这三种情况是为了理论分析的方便而提炼出的“理想类别”(idealtype)。
从社会利益角度来看,前一种情形是合理的,也是政策制定者允许甚至鼓励的。
第二种情形从政策制定者来看是不合理的,但是从执行者和直接上级(代理方和监督方)甚至社会利益角度来看可能是合理的。
⑤第三种情形从政策意图和社会利益角度来看都是不合理的,是正式制度设计所力图杜绝的。
但是在实际运行中,这三种情形常常相互交织,难以明晰分辨。
一方面,追逐私利的行为也常常打着执行政策的合理性的幌子;另一方面,政策执行本身是一个各种机制交织互动的过程。
例如,某镇为了完成上级部门部署的村村通修路工程,默认村委会因资金不足而克扣退耕还林部分资金的做法,而在使用这些资金时也有村干部趁机中饱私囊。
当上级政府追查下来时,县、镇、村干部通过共谋行为来掩盖这些问题。
从县政府来看,村村通工程需要资金,但村委会无力通过其他渠道筹措,由此挪用退耕还林部分资金来达到这一目标是合理的;从镇政府来看,挪用资金于这一工程,完成了上级交给的任务,为镇政府出了政绩,减轻了工作压力,这是值得鼓励保护的好事;而从村政府来说,上马修路、为民服务,且由此得到某些个人好处是于公于私都有益处的。
不难看出,在这个项目的执行过程中这三种情形同时出现,互为交织。
如果严格处理村干部私自挪用资金则意味着修路工程无法进行,上级任务无法完成,村集体陷入瘫痪。
对于基层政府来说,不难判断两者之间的利弊取舍。
那么,是不是可以通过某种理性设计使得基层政府在执行过程中将这三种情形区别开来,“去莠存良”,坚持“好的”灵活性而摈弃“坏的”灵活性呢?
从组织分析角度来看,这是难以做到的。
我们可以借用威廉姆斯(Williamson,1985)的“有选择干预”(selectiveintervention)命题来讨论这一问题。
他指出,在市场和科层制不同机制并存的情况下,委托方并不能任意选择市场机制或科层制机制来解决组织内部问题。
这是因为这些机制在组织的运行过程中并不总是兼容的(贝克、吉本斯和墨菲将这一思路模型化了,参见Bakeretal.,2001)。
其间的道理是,不同的治理机制有着不同的激励,依赖不同的组织结构,而这些各类组织结构和激励机制并不总是兼容的。
某一机制一旦制度化,就会排斥不兼容的其他机制;而不同机制的任意替代会引起内部冲突,从而导致组织的不稳定性。
这个命题也可以应用来解释上级政府在“灵活性”和“歪曲执行”这两个方面进行“有选择干预”所面临的困境。
一个组织制度建立了允许“灵活性”的机制意味着鼓励执行人员发挥主观能动性,积极寻找答案,解决问题。
为此,需要有意识地选拔有这些特点的人员,使用激励机制鼓励这类行为,在组织结构中提供相应的空间,而这些做法成为组织的常规(routine)并得以保存。
因此,那些临时制止“灵活性”以防止“歪曲执行”的有选择干预方法与已有行为方式、共享认知、激励机制等诸方面不兼容。
各种不同性质的灵活性在实际生活中交织融合,难以在执行过程中将政策允许的合理灵活性与不合理性的行为严格区分开来,所以“有选择干预”的策略无法有效实施。
当上级政府默许下级政府在此时此地通过挪用资源完成它所要求的“重要任务”,便亦在无意间同时默许下级政府在彼时彼地以同样方式完成其他的“重要任务”。
由此,在上级政府默认政策执行过程中的灵活性的同时,它也不得不为其他方式的灵活性提供合法性基础。
⑥
这种合法性的一个重要渊源来自上下级政府在实际运行过程中所产生的共识。
例如,艾云(2008)的研究发现,在计生政策执行过程中,各级政府同时扮演着“检查者”与“被检查者”的双重角色。
当县计生局应对来自省市上级部门的检查时,他们作为被检查者一方,与镇政府和村委会一起参与“共谋行为”;而当县计生局检查下级部门的工作时,同一批官员则扮演着“检查者”的角色,并且这种角色转换常常在一夜之间实现。
在这些过程中,各级政府官员身处双重角色,深谙这些游戏规则,其双重角色参与本身给予了“共谋行为”的合法性基础,即各级政府默认这些行为的合法性和合理性。
在这个过程中,上下级政府间的关系也经历了一个微妙的转换:
从正式行政关系到非正式运作关系,从上下级关系到同谋关系;而科层等级制度也随之被弱化了,人缘化了。
在这个角色转化的过程中,不同参与者的认知得以同化,形成共识,成为广为接受的合法基础。
在这里,我们看到了政策一统性与执行过程灵活性之间的一个组织学悖论:
国家政策越明确一统,它与地方实际条件的差异就越大,政策决策过程与执行过程的分离就越大,其执行过程就不得不越允许灵活应变。
因此,政策一统性本身隐含了执行灵活性的存在根据;而执行灵活性同时为基层政府间的共谋行为提供了合法性基础。
从基层政府日常工作来看,执行过程的灵活性与共谋行为是同类行为的不同表现形式,是不同标签下的同类行为。
当中央政府默认这些行为时,它们便被认为是合理的;而当中央政府强力推行其政策时,这些行为则被认为是不合理的,但又常常是贯彻政策所不得不采取的,因此必然会以隐蔽的非正式方式出现。
由此,共谋现象应运而生。
这一悖论为共谋行为的合理性提供了基础,促就了共谋行为的制度化。
我们提出这样一个基本命题概括上述的政策一统性与执行灵活性之间的悖论:
政策的一统性越强,它与基层实际情况的差异越大,基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大;因此,基层政府间共谋行为的空间便越大。
这一逻辑还表现在其他方面:
政策制定层次越高,它与实际利益相关者之间的距离越远,其一统性越高;如果资源分配流动的渠道越狭小(如由某一政府部门管辖),其一统性越高,那么决策过程与执行过程的分离就会越大。
因此,我们可以提出相应的命题:
一个领域中的资源分配渠道越集中,或者政策执行的链条越长,基层政府在执行过程中注入的灵活性越大;因此,基层上下级政府间共谋行为的合法性便越强。
(二)激励强度与目标替代的悖论
如果说执行政策的灵活性为共谋行为提供了合法性制度环境的话,那么近年来政府制度改革中强化激励机制的做法则是在组织基础上提供了直接的驱动力。
政府改革
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