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国际非政府组织与非传统安全
国际非政府组织与非传统安全
李开盛
2012-11-2114:
44:
58 来源:
《阿拉伯世界研究》(沪)2012年3期
【内容提要】由于非传统安全主要关注非国家的非军事、非政治领域的问题,一直面临着“谁来维护非传统安全”的主体缺失困境。
国家虽是国际社会的首要行为体,但并不适合作为非传统安全的首要维护主体。
政府间国际组织也无法作为解决问题的主体。
在这种情况下,国际非政府组织作为一种基于公民自愿的跨国组合,以其公益性、软性治理等特征,体现出其作为非传统安全“天然促进者”的角色,但其在能力、效力、合法性方面的缺陷显而易见,未能充分担任起促进非传统安全的主体角色。
不能因此否定国家在维护非传统安全方面所起的作用。
只有通过安全治理框架,协同发挥非政府组织与国家、政府间国际组织的作用,才能更好地维护非传统安全。
【关键词】国际非政府组织/非传统安全/安全治理
在有关非传统安全的理论与经验研究中,对安全指涉对象如何从国家身上转移、安全领域如何超越军事和政治领域论之甚详,而在依靠何种国际行为主体来维护非传统安全这一关键问题的研究相对不充分,甚至仍落入传统“国家中心论”的窠臼,如布赞将环境、经济、社会等非传统安全议题作为与政治、军事并列的安全领域,却未在“谁来保障安全”方面提供明确答案,而是列出一大堆选项,如政治和军事领域,国家仍然起主要作用;在环境领域,院外集团则可能起到更加多的作用;在经济领域,公司的作用则是十分突出的。
①批判安全研究将个体安全置于国家安全之上,赞同一种由诸“解放共同体”(emancipatorycommunity)共同构成的共同体网络来维护安全。
②但“解放共同体”概念既过于抽象又过于广泛,只要符合一定的标准(如人之间的自由组合),传统的国家以及宗教、种族、阶级共同体都可以包括在内,反而减损了对现实的指导意义。
女性主义安全观关注性别安全,“质疑国家作为安全提供者的角色”③,但在用什么来取代至少是限制、补充国家的作用这一问题上,女性主义很少进行明确的分析。
在经验研究特别是国内学界的研究成果,则多采取“国家的非传统安全”这一视角,仅仅把非传统安全研究理解为以国家为指涉对象的非军事、非政治领域,因此最终仍然依赖国家来维护这种非传统安全。
④总体观之,目前学界对非传统安全的维护主体问题,既缺乏应有重视,也缺乏专门研究。
这不但在理论上是一种缺憾,也不利于在实践中促进非传统安全的维护。
有鉴于此,本文拟论述“谁来维护非传统安全”这一问题,而国际非政府组织正是在这种情况下进入了我们的视野。
一、从国家到国际非政府组织:
非传统安全的维护
非传统安全是一个新兴的研究领域,国内学界对此十分重视,反倒是国外专门提及这一概念并加以研究的并不多。
⑤笔者以为,国外学界对“非传统安全”一词的迟疑并非由于他们学术触觉不够敏锐,更非学术水平已落后于中国,而是“非传统安全”概念涵盖范围太广,没有被当做一个有意义的学术概念。
其实如果“非传统安全”一词能够得到较严谨的界定,其学术价值仍值得肯定。
况且,在安全实践中,那些不同于传统安全的问题已无所不在,如何从理论上做出归纳也需要学界做出相应的概念界定。
中国学者对此已做出不少努力,如余潇枫等人认为,“非传统安全是相对于‘传统安全’而言的,而传统安全以军事安全、政治安全为主要内容,权力、军事、武力、战争是安全的核心体现和保障,因此我们认为非传统安全是:
一切免于由非军事武力所造成的生存性威胁的自由。
”⑥朱锋则将非传统安全和传统安全进行比较,并概括出四个特征:
第一,传统安全主要研究“国家与国家之间”的安全互动或安全问题,而非传统安全则主要指向“跨国家”以及国家内部产生的安全威胁,如种族冲突;第二,传统安全研究的是“国家行为体”,非传统安全着重研究的是“非国家行为体”,如恐怖主义团体;第三,传统安全研究侧重军事安全,非传统安全则研究“非军事安全”;第四,传统安全强调“国家安全”,而非传统安全则将“人”视为安全主体和实现安全的目的。
⑦
以上概念或粗或细,都列出了非传统安全的范围,但并没有直接指出其本质性特征。
要对非传统安全概念有一个清晰的界定,需要回到安全研究的框架。
甘地•巴伯(KantiBajpai)认为,在安全研究中,分析者必须回答下列问题,最核心的是两个:
谁的安全(securityforwhom)以及何种价值的安全(securityofwhichvalues,如领土统一还是个体福利)。
⑧布赞指出:
“自国际安全研究从20世纪四十年代晚期产生以来,该领域内的争论基本直接或间接地围绕着以下五个问题产生:
(1)安全的对象是什么?
(2)安全问题是内在因素驱动的还是由外来因素驱动的?
(3)将安全限制在国防领域,还是应该向其他领域扩展?
(4)安全研究该基于何种国际政治学的基本思想?
(5)安全研究应该选择怎样的认识论与方法论?
”⑨其中安全对象与安全领域也被作为两个重要的因素。
可见,谁的安全(即指涉对象)和什么安全(即安全价值或领域)是任何一种安全理论必须回答的根本性问题,也对区分传统安全与非传统安全具有根本性的意义。
如果将指涉对象分为国家与非国家、安全领域分为军事/政治领域和非军事/政治领域,则可以进行如下组合:
这样,安全问题便可以分出四种:
第一类是以国家为指涉对象,以军事、政治为安全领域,这被公认为传统安全问题。
第四类则是狭义或严格意义上的非传统安全问题,不但以非国家为指涉对象,还以非军事、非政治为安全领域,如少数民族的文化安全、人的贫穷问题等。
由于非传统安全是相对传统安全而言,带有传统安全以外的问题均属非传统安全的含义,所以第二类(以国家为指涉对象,但以非军事、非政治为安全领域,如一国之经济安全、金融安全、文化安全等)和第三类(以非国家为指涉对象,但以军事、政治为安全领域,如战争对人特别是平民的伤害、人权等)安全问题都可以纳入广义的非传统安全范围。
冷战结束后,传统安全在国际政治议程中的地位下降,而非传统安全问题引起更加广泛的关注。
一般来说,不同性质的安全问题往往要求不同的安全维护主体。
但后冷战时代的国际行为主体以及相应的国际权力结构并未发生根本性的变化,这就提出了到底由谁来维护非传统安全的问题。
应该承认,拥有强大资源与实力的国家仍然是无可替代的,在维护非传统安全方面扮演一个主要提供者的角色。
但由于以下两方面的原因,国家远未能发挥充分维护非传统安全的作用,甚至有时还起着消极作用。
第一,国家受制于国家利益,无法对“非国家”领域的非传统安全问题予以充分关注。
在目前的全球事务中,国家利益是一个难以撼动的概念,它在政治关切方面占有压倒性的优势,也是政治领导人做出决定的首要标准。
⑩在一个无政府状态的国际社会中,“主权国家政府的首要职责是保护自己的公民,本国公民的福利比世界上其他地区的人们的福利更加重要”(11)。
或如有学者所言:
“主权国家的行为受自助的国际体系的约束,其行为受追逐国家利益最大化目标的刚性约束,对超出国家利益之外的公共目标天然缺乏动力。
”(12)但是,非传统安全问题的一个最重要特征就在将指涉对象从国家身上转移,关注个人、民族、地区甚至是整个人类的安全,这种安全关切与国家行为主体在范围上是不匹配的,自然也就得不到国家的积极响应。
即使是那些可以仍以国家为单位的广义非传统安全问题上,如环境安全、经济安全等,由于利益关系已较传统安全领域发生变化,国家也变得不合时宜。
在传统的政治、军事安全领域,国家间的利益区隔十分明显,国家对自身的利益承担完全的责任,因此不太可能有“卸责”行为。
而许多非传统安全问题都是跨国问题,本国利益很难与他国利益区分开来,如气候变化,它就远非一个国家所能应对,而必须由各国来共同应对,并对国界以外发生的事情承担责任。
在这种情况下,就很容易出现“国际公共用地”的悲剧,谁都不愿意承担过多的责任,从而最终导致共同的利益受损。
第二,在非传统安全领域,国家本身是一个重要的不安全来源,如工业政策对环境的破坏、国家权力对人权的侵犯、在战场上对武器的滥用等。
正如大沼保昭所指出的,“保护人权的第一性行为主体当属国家,然而同时,国家、尤其拥有警察及军队等强制权力的国家机关,又是人权侵害的第一性主体”(13)。
鲁道夫•拉梅尔(RudolfRummel)发现,在20世纪,被自己政府杀死的人多达1.5亿,与之相比,所有的内战和国际战争中死亡的人才3500万。
(14)出现这一矛盾的根本原因有两个:
一是国家更多关注于军事和政治安全,常常忽视了环境、社会、人权等方面的安全。
在不同的安全价值之间,有时可能存在一种矛盾关系,如“在战争条件下,民权与自由常常受到政府全面的压制与侵犯”。
二是国家安全与人的安全之间的根本矛盾。
正如上面所强调的,严格意义上的非传统安全是一种“非国家”安全,常常体现为人的安全,人特别是个体的人成为主要安全指涉对象。
布赞注意到,“个人安全与国家安全之间既有联系又存在矛盾。
对于个人而言,国家既是威胁的主要来源,又是安全的主要提供者。
对于国家寻求安全的行为而言,个人既提供了正当理由,同时也决定了其限度”(15)。
人的安全研究与女性主义安全研究也注意到国家对人的安全威胁,而批判安全论者则对国家持更加否定的态度。
概而言之,国家在很多情况下已不能再承担安全保障者的角色,反而对其公民的安全形成了威胁。
相对而言,非政府组织在维护非传统安全方面有一些国家所没有的优势,主要体现在:
第一,国际非政府组织是不同国家的人跨越国界的自愿组合,对于人的生存与发展的关注是其首要关注点,而这正是非传统安全的核心内容。
这种特点决定了,哪怕是同一个安全问题,国家会更加强调国家,而非政府组织会更加强调人,如在战争中,国家的关注点是战争的胜负,而像国际红十字会这样的非政府组织的关注点则是人员的伤亡。
事实上,国际红十字会等国际非政府组织一直致力于把国际人道主义法、人权法应用到武装冲突之中,监督政府和武装反对派是否遵守有关人权和人道主义的相关规定。
(16)
第二,国际非政府组织具有公益性,能够关注到被国家“私利”所掩盖和忽视的领域。
非政府组织的根本特征是非政府性和非营利性,这使得它不同于政府和企业。
非政府性决定了它不是通过政府强力组织起来的,而是不同公民之间的在共同信念基础之上的自愿联合。
非营利性决定了它不以获得利润和物质上的私利为目的,从而致力于关注那些公益性问题。
例如:
“进行人道主义救援是非政府组织迄今在国际关系领域最为重要的活动。
这一方面是因为有众多的非政府组织专注于人道主义援助,另一方面则是因为许多国家的政府部门并不愿意从事人道主义救援工作,因而倾向于让追求公益性目标的非政府组织去完成。
”(17)“这种非政治性、非营利性和公益性使之乐于进入政府和企业都不愿、不能从事的‘无利可图’的公共领域,如人权、环保、反战、反核、裁军、慈善等,成为某个具体领域内执著的护卫者。
对国家和政府间国际组织起到了拾遗补阙、甚至填补空白的作用。
”(18)
第三,国际非政府组织由于缺乏国家那样的强制手段,只能也倡导通过软性治理(如倡议、沟通、说服、影响等)方式开展工作,这使得它只会增进而难以损害以人为主体的非传统安全。
传统的国家之所以常常损害人的安全,在一些情况下倒不是有意使然,而是因为它所采取的方式所致。
国家在内政外交中常因为强调效率而运用警察甚至军事等强制手段,而这些手段极易造成对人的生命财产的损害,从而损及人的安全。
“非政府组织的活动方式通常包括如下几类:
(1)研究与教育、知识传播;
(2)直接提供产品或服务;(3)参与、监督和协调政府或政府间国际组织的决策与行为;(4)信息披露;(5)倡议与游说;(6)抗议与斗争。
”(19)也就是说,在最激烈的情况下,非政府组织所采取的手段也只是示威、抗议而已,其主要目标也是针对政府,不太可能危及人的安全。
第四,一个特定的非政府组织往往关注某一个特定的领域,有利于聚集问题、解决问题。
国家的政局常常变化不定,很难专注于某一个问题。
相对而言,“非政府组织能够免受政局变化、经济起伏的干扰,可以长期地、始终如一地追求相对单一的宗旨和目标。
”(20)进而言之,哪怕国家的政局稳定,由于它承担了从军事、政治到经济、社会各方面的责任,有时候不免力有未逮,或是在一些领域浅尝辄止,很少集中精力关注一个单一的问题。
(21)而非政府组织往往都是针对某一特定问题建立起来的,自然也就能集中精力去持续关注并解决之。
第五,非政府组织越来越发达,拥有广泛的资源和专门的技能。
(22)特别是在专门技能上,由于许多国际非政府组织由专业人士所组成,它们在某个问题上往往比国家还要更有发言权,在解决问题方面也更具权威。
第六,相对于政府复杂的决策程序和官僚主义而言,非政府组织能够更加迅速地对紧急需要做出反应,在促进社会创新方面,也比政府要容易得多。
(23)因此,在提供一些紧急、灵活的服务方面,非政府组织反而比国家更有优势。
由于上述原因,在维护非传统安全方面,非政府组织就体现出一定的比较优势。
在实践中,非政府组织的主要活动领域也正是非传统安全问题的多发地,如环境、救灾、减贫、人权等。
从这个意义上讲,认为国际非政府组织是非传统安全的天然促进者,应是毫不为过的,但这种作用近些年来才为国际社会所关注。
一是因为非传统安全问题一直被军事、政治议题所遮盖,直到冷战后才被广泛重视;二是尽管国际非政府组织兴起很早,但其作用的勃兴也是冷战以后的事情。
二战期间,牛津饥荒救济委员会(OxfordCommitteeforFamineRelief,Oxfam)曾通过盟军的海上封锁,将食物送到希腊敌占区挨饿的妇女和儿童。
(24)这是一个致力于非传统安全的很好例子,但当时非传统安全议题不为人们所重视,非政府组织亦未普遍兴起。
直到“20世纪中期以来,尤其是九十年代以来,非政府组织在数量、规模、涉及领域、作用发挥和国际影响上,都呈现出一派兴盛之势,在国际公共领域如人权、环境污染、全球变暖、动物保护、艾滋病防治、知识产权保护、人口膨胀、贫困、难民、裁军等非传统安全问题上,发挥出了国家和政府间国际组织都难以企及的作用。
”(25)如1992年,通过国际非政府组织对发展中国家进行援助的总额为80亿美元,占所有发展援助的13%。
(26)一些国家和政府间国际组织也愿意将一些项目交给国际非政府组织去实施,以提高自身和项目的效率,如在1994年,一半的世界银行贷款项目中,就有非政府组织参与的条款,在1991和1993年这一比例是30%,而在1973~1988年间,这一比例仅为6%。
美国国际开发总署(USAID)预算支出的25%~30%是通过私人团体进行的,瑞典、瑞士、挪威的政府以及欧盟也是如此。
联合国难民事务高级专员公署(UNHCR)2000年的预算为10亿美元,其中多数都是通过合同方式委托国际非政府组织来执行的。
(27)在“地球之友”的捐助者名单中,也可以发现荷兰外交部、欧盟等政府和政府间国际组织。
(28)非政府组织在维护国际和平与安全方面的作用也得到越来越多的肯定,国际红十字会、人权联盟、大赦国际、国际禁雷运动、无国界医生组织等非政府组织及其领导人就因在各自领域所做出的贡献而获得过诺贝尔和平奖;有的还得过多次。
正如有学者所指出的,“过去二十年中非政府组织的影响不断上升,已成为一个明显的事实”(29)。
二、国际非政府组织与全球安全治理
强调国际非政府组织在维护非传统安全中的作用,并非是说:
国际非政府组织可以解决一切问题,国际非政府组织也有不少缺陷与不足,主要包括:
第一,缺乏资源,能力不够。
一些国际非政府组织,特别是西方的国际非政府组织,拥有丰厚的财源,其实力让一些政府间国际组织相形见绌。
但总体观之,由于非政府组织不像企业那样有自己的财源,也不像国家能够向国民征取税收,其拥有的资源主要来自于志愿者的捐助,因此带有相当大的不确定性,整体实力也相当有限,如受到金融危机影响,地球之友2010~2011年的预算不得不减少30%,即大约100万欧元。
(30)这种资源的缺乏很大程度上限制了非政府组织的活动能力。
特别是对于那些跨国界活动的国际非政府组织而言,资金与资源的要求更大。
一旦缺乏,其活动也就更加受限。
由于外来捐助的减少,一些非政府组织甚至在接入支付互联网费用方面都有困难。
(31)为弥补资源的不足,“越来越多的非政府组织大量接受了来自于政府的捐助,成为政府项目的执行者,从而在一定程度上失去了自身行动的独立性与公正性。
”(32)如何保持自身的“非政府性”与维持有效的资源供给,成为许多国际非政府组织面临的两难。
第二,缺乏权威,效力不够。
“由于非政府组织不以掌握国家政权为主要目标,不拥有执行国家政策和法规所必需的强力机构,不能够行使只有主权国家才能够行使的诸如立法、外交、缔约等对内、对外职能,因此非政府组织只能够通过对话与协商来参与解决国际、国内事务中的某些问题。
因此,在非政府组织进行活动、履行自身的目标和宗旨过程中,同政府相比处于一个相对较弱的地位。
”(33)这种缺陷在进行紧急人道主义救援时就显得尤其突出。
当重大的自然灾害发生,或是出现紧急的危害人权状况的时候,非政府组织虽能提供一定程度的救助,或是对危害人权的现象发出紧急呼吁,但由于缺乏权威和强制手段而无法做得更多,很多事情只能依赖政府和政府间国际组织去做。
如果政府和政府间国际组织也无意采取行动,那么就很可能导致极其严重的后果,如1994年的卢旺达大屠杀。
第三,合法性问题。
国际非政府组织不同于政府,政府常常由全体选民选出,但非政府组织则是一部分人发起成立。
来自《经济学家》的一篇文章就曾质疑:
Oxfam是谁选出来的?
(34)他们质疑,牛津国际宣称代表穷人的利益,但在没有选举机制的情况下,怎么能够保证他们对穷人的利益保持敏感?
有人把国际非政府组织称为国际社会的“良心”,这也就是说非政府组织主要是通过自己的“良心”和认识去代表它所服务对象的利益。
但这跟自己代表自己的利益毕竟不是一回事,“良心”可能沉睡,认识也会出偏差。
这个时候,确实有理由问上一句:
“非政府组织真正代表了他们尽力所服务人民的利益吗?
还是代表了他们自己的观点?
”(35)特别是,在非政府组织的活动极其依赖于外部捐助的时候,它们的所作所为就不一定那么公正与超脱,而是“可能更强调拥有更多资金的利益集团所关注的问题。
”(36)另外,非政府组织内部的治理结构常常也不如民主政府那样民主,有的经过了推举,有的仅仅是协商,有的更是采取公司制的管理方式,这就使得非政府组织更有成为少数管理者实践其信念与认识的可能,而与所被代表群体的利益相去甚远。
第四,代表性问题。
作为某一个领域的组织,非政府组织的群体基础常常相对狭隘,从而使人怀疑其是否具有足够代表性。
有学者指出:
“非政府组织成立的目的往往是为了满足某些特定人群的利益和需要。
这种特定人群的利益和需要,使得大多数非政府组织只能够代表社会中一部分人的社会团体。
一些非政府组织在实现这些人群的利益与需求的同时,往往会忽略其他人群的利益与需求……非政府组织大多是一些专门性组织,往往集中关注于某一领域的突出问题,其看法上虽然有其独到之处,但是因为其代表性窄、专业性强,观察和考虑问题往往偏重于某一个方面,因而在分析和处理社会问题方面不免失之偏颇,从而不能够从社会的整体角度来考虑问题,甚至不去关心更为广泛的社会问题。
”(37)从地域来看,现在的国际非政府组织多以发达国家为主导,如“环境共同体被北方非政府组织所统治,仅仅有四分之一的环境非政府组织来自南方”(38)。
这种地域的分配不均可能影响到非政府组织在管理决策上的倾向性,使得在制定策略,采取行动,决定组织发展时,不自觉地倾向于发达国家,从而忽视其他地区的正义要求。
以上这些问题带有根本的性质,可以在一定程度上改进却不可能得到根本解决。
甚至可以说,如果完全解决,非政府组织可能也就不成其为非政府组织了,如针对资金缺乏的问题,一些非政府组织也开始进行一些赢利活动,当然这些利润是不分配的且要全部投入公益事业中去。
但非政府组织不可能像企业那样专注于赢利事业,也不可能像政府那样通过某种名目向人民强制征取,否则它也就不叫非政府组织了。
可见,要避免这些缺陷,不可能通过非政府组织自身改良得到根本解决,而必须求诸国家与非政府组织间的相互补充与平衡。
正如有学者指出的:
“在这个多元化的社会中,如何能够使各个阶层利益与需求协调发展,是摆在非政府组织面前的难以解决的问题。
这个问题的解决只能依靠政府的调节和控制。
”(39)目前问题的关键是,必须寻找一个把国家和非政府组织都包括在内、彼此之间相互补充、相互制衡的框架。
这种互动的框架,就是安全治理。
安全治理的核心词是治理。
它不同于“统治”,统治主要是指政府通过命令、规范来实施的由上到下的权力行为,是权力的单向行使。
治理则强调非政府行为体的参与、强调政府与其他行为体之间的协调而不是命令关系、强调不同行为体之间的双向互动。
正如全球治理委员会的报告中所指出的那样:
“治理是个体和制度、政府和私人管理其共同事务过程中所采用的多种方式的总和。
它通过一个持续的过程,容纳冲突或多元的利益,并使合作成为可能。
它既包括被授权采取强制行动的正式制度,也包括人们和制度或是同意或是认为最有利于他们的非正式安排。
”(40)作为一种比较规范的理论范式,“安全治理”最早由埃尔克•克拉曼(ElkeKrahmann)提出并加以阐述。
(41)她认为,不同行为体之间的安全关系传统上一直以联盟或共同体来界定,但那些用来安排越来越多的公共和私人的安全行为体间的合作网络既分裂又重叠,更适合用治理概念来描述。
(42)她指出:
“自从20世纪九十年代以来,全球安全治理概念已成为国际关系分析的新框架。
该范式的支持者认为,我们正在见证一场全球政治的转变,即一体化和碎片化的同时推进,其结果是改变了国家作为国际事务首要权威与行为体的角色,因此危及到冷战期间发展起来的国家中心论这一理论视角。
全球治理与安全治理方面的文献表明,尽管国家保留了其中心角色,越来越多的私人行为体如跨国公司、非政府组织正在国际政策的制定和实施过程中承担职能。
”(43)
综上所述,安全治理有几个相互关联的主要特征:
第一,维护安全的主体不但包括国家,还包括诸如非政府组织、跨国公司等非国家行为体,而正是由于这些非国家行为体的加入,使得整个安全的维护都发生了根本的变化;第二,由于非国家行为体的加入,维护安全的方式不再只是国家的武力、权力、谈判和结盟,还包括非国家行为体所擅长的沟通、倡议甚至是公民直接行动;第三,由于非国家行为体的加入,国家失去了唯一的发号施令者的地位,整个安全制度不再是由国家从上至下的命令关系,还包括了自下而上的非国家行为体对国家的影响,权力的单向行使变成了各行为体之间的双向互动。
这种安全治理架构的出现适应了新的安全形势的挑战。
当前国际安全挑战主要还不是新的安全问题,而是国际社会未能建立起与新的安全形势相适应的安全治理结构。
正如巴勒斯(AlysonJ.K.Bailes)所言:
“或许最好将目前情势视为这样一种状态:
权力越来越分散,但权威迄今为止并没有出现类似的增殖与强化。
这就导致了传统上设计的解决方案与实际中挑战之间的不匹配,从而留给世界一定程度的安全赤字。
”(44)而安全治理通过赋予那些非国家行为体以安全行为主体的权威,有利于在一定程度上减少世界所面临的安全赤字。
另外,国家通过和其他行为体(包括其他国家、国际组织、非政府组织和私人公司)的合作,不但为自己及其公民有效提供安全保障,还降低了国家间的威胁感以及国家间战争的可能性。
(45)当然,安全治理的最大和最显著的效用,还是体现在非传统安全的维护上。
事实上,安全治理的最大好处就在于为国家与非政府组织的互动提供了一个很好的框架,从而有利于最大限度地维护非传统安全。
由于这些非国家行为体在安全治理结构中地位的提升,国家(通过政府)在不放弃通过传统的手段(命令、管制、动员、利用)把它们纳入自己的安全政策范畴的同时,也不得
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