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行政调解问题刍议讲解
行政调解问题刍议
作者:
范愉
作者单位:
中国人民大学法学院
出处:
广东社会科学2008年第6期
内容摘要:
行政调解并非一个确定的概念和统一的制度,通常是指行政机关主持的调解,属于行政性纠纷解决机制的重要组成部分。
行政调解具有特殊的功能和价值,可用以处理行政争议和民事纠纷;其形式多样,在程序设计中需要妥善解决公权力处分、信息公开、调解协议效力及其与裁决的关系、司法审查等关键问题。
鉴于我国当前行政调解实践中存在的问题和困境,在制度建构和改革中应充分认识行政性纠纷解决机制的客观优势,充分考虑民众的纠纷解决习惯与实际需求,充分认识社会转型期的特殊性和社会发展的前瞻性需要,确立服务型政府的理念,以更好地发挥行政调解在构建和谐社会中的作用。
关键词:
行政调解;行政性纠纷解决机制;多元化纠纷解决机制
中图分类号:
D922.1文献标识码:
A文章编号:
1000-114X(2008)06-0174-11
正文:
当前在我国,行政调解正在成为一个热点问题。
然而,行政调解并非一个确定的概念和统一的制度,在纠纷解决实践中,这一问题可以在多种不同意义上展开讨论,目前至少涉及以下几个方面:
(1)行政机关在专门性争议解决机制中(包括行政裁决和行政复议)对当事人双方的行政和民事争议所进行的调解;
(2)基层政府所属机构(如派出所、工商局、城管、劳动监察等)在日常行政执法和管理活动中对当事人之间的民间纠纷进行的调解;(3)行政机关通过信访、行政投诉等机制协调处理各类争议的活动;(4)在政府的组织或主持下,以(乡镇街道或区县一级)人民调解、消费者协会、行业协会等形式运作的准行政性调解;(5)法院审判组织在行政诉讼中对双方当事人的行政争议进行的调解(行政协调或行政诉讼调解)。
上述不同意义的行政调解所涉及的制度、原理和问题存在着相当大的区别,例如,在主体上有行政机关与司法机关之分;在纠纷类型上有行政争议与民事纠纷之别;在程序上有司法、准司法和附带性机制的差异等等。
同时,行政调解既可设计为独立的纠纷解决制度或程序,又是可应用于各种程序和制度中的常规解纷方式。
一般而言,除行政诉讼中的调解外,其他意义上的行政调解基本上都是以行政机构作为解纷主体的,因此,行政调解的重点首先是行政机关主持的调解,并应与“行政诉讼调解”明确加以区别①,然而,目前很多行政调解却缺少明确的法律规定,正面临着制度建构和整合的课题。
本文首先从行政性纠纷解决机制的角度厘清行政调解的性质、范围和功能,继而分析存在的问题及其原因和解决路径。
一、行政性纠纷解决机制的功能与优势
行政性纠纷解决机制②,即国家的行政机关(包括地方政府)或准行政机关所设或附设的非诉讼纠纷解决程序,包括行政申诉、行政调解、行政裁决等基本形式。
这种机制既可作为行政司法的组成部分,设定为由当事人选择的替代性程序,也可作为准司法系统,设定为法定前置程序或独立的行政法院(庭)系统。
整体而言,行政性纠纷解决机制与司法制度及诉讼程序存在着明显差别,其运行机制及原理更接近于非诉讼解纷机制(ADR),尤其是当代行政争议解决中越来越多地采用了协商和解与调解方式,使得其功能和形式更具灵活性和多元化特点,被视为现代多元化纠纷解决机制的重要组成部分,即行政性ADR。
其特有的功能和优势主要体现在以下几个方面:
1、行政执法与纠纷解决(服务功能)相结合,具有权威性、合法性和正当性。
行政性纠纷解决机制的法律地位一般由立法或行政法规所确立,具有主体的专门性、程序和职权的法定性,处理结果具有法律效力等特点。
同时,行政机关拥有调查权和一定的自由裁量权,具有查明事实、作出判断、适用法律乃至进行处罚的职权和能力,比司法程序更适于处理一些常规性、多发性、社会性、群体性和新型纠纷,尤其是有利于直接维护弱势群体权益。
因此,很多国家都将各种新型社会性纠纷的管辖处理权赋予行政性解纷机制,将其设立为法定前置解决程序或专属性机制。
2、在纠纷解决中具有高效、及时、直接、经济等效益优势。
行政性纠纷解决机制多被设定为政府和行政机关的专门职能,作为由公共财政支持的公共资源,原则上对当事人免费,不仅可以极大地减轻当事人的负担,并可以有效替代司法诉讼,整体降低社会治理和纠纷解决的公共成本,产生巨大的社会效益。
3、具有专门性和专家优势。
行政性解纷机制通常由特定领域的行政主管部门参与纠纷解决,具有专门性和针对性,处理纠纷的人员往往具有相关资质,兼有专业知识和纠纷解决经验。
同时,还能动员社会力量组成专家委员会或专案调查处理机构,在处理复杂疑难案件或新型案件中,可以综合考量技术问题、专门法律问题和政策性问题,以及公共利益、市场、公民权利和个案特殊情况,提出合理的解决方案。
4、有利于积累经验、形成政策和行政规章。
行政性解纷机制不仅可进行事后救济,还可以在特定类型纠纷的解决过程中,尤其是在法律规则和相关制度尚未定型的情况下,通过调解或协调寻求社会公共利益及各方当事人利益之间的平衡,探索合理的规则和标准,不仅可及时进行社会关系的调整,形成快速的反馈和治理机制,而且并有助于促进政策、法律和制度的形成,预防同类纠纷的反复发生。
5、程序的规范性与灵活性。
行政性纠纷解决机制本身形式多样,其中既有正规的准司法程序,也包括大量灵活机动的方式。
总体而言,行政主体的解纷活动和具体方式较民间机制而言更为规范,受到行政机关权限和公务员行为准则的双重约束,而且受到司法审查等监督制约并拥有救济途径,因此其公正性基本上是有保障的。
总之,行政性纠纷解决机制提供了一条区别于司法诉讼的公力救济途径,可以兼容协商性及裁决性程序,它将行政权力的能动性、直接性和高效性与协商性、衡平性及专门性相结合,同时具有民间性ADR所不具备的专家优势和权力资源,容易取得当事人信任。
在特定的纠纷处理中,有着不可或缺的作用。
二、行政性纠纷解决机制的基本形式与行政调解
行政性纠纷解决机制可以根据不同标准进行多种分类,首先可以根据解纷方式,划分为行政裁决、行政投诉和行政调解。
1、行政裁决,一般指行政机关根据法定职权和程序,以裁决方式对处理争议的制度和程序。
我国一些行政法学家认为,行政裁决作为一种法律制度,有广义和狭义之分。
广义的行政裁决指行政机关解决民事、行政争议的活动,它与行政立法、行政执法一起构成行政行为这一整体,行政复议也属于广义行政裁决的范畴。
狭义的行政裁决仅指行政机关解决民事纠纷的活动③。
行政裁决的基本形式主要有:
(1)司法化行政裁决,即司法行政型或准司法型,包括各种行政法院、法庭以及专门机构及其裁决程序。
(2)附属于行政主管部门的行政裁决,包括由主管行政部门依法设立的专门裁决机构及其程序,负责处理各种专属管辖案件或相关投诉、申诉等。
在我国至少有以下民事争议可以列入行政裁决的范畴:
(1)专业技术性及政策性较强的民事争议;
(2)与行政行为相关联的民事案件;(3)历史上一直由行政机关处理的民事争议④。
很多国家均采用司法化模式构建行政裁决制度,但近期也开始出现一些新形式;我国传统上主要采用附属性机制,目前法学界正在积极探索司法化的可能性⑤。
需要注意的是,传统的裁决(包括法院审判、民间仲裁和行政裁决)以对抗程序为基础,原本与协商调解很难兼容,而自上世纪后半叶以来,这种禁忌早已被打破,调解与裁决的结合已经成为普遍趋势,行政复议实践中协商和调解的应用也已获得认可⑥。
2、行政投诉,传统的投诉制度,主要是一种当事人向政府及行政机构提出意见、诉求或救济的单向性制度,但它同时能够承载多种功能,包括传递信息、意见或建议、请求行政救济、纠正行政违法、检举或投诉行政机关及官员和责任追究等等。
当代各国都存在类似的制度,但其形式各有不同。
例如,西方国家的行政监察专员(Ombudsman)⑦、日本的苦情相谈制度、我国台湾地区的行政诉愿制度等等,我国的信访制度也是其中较有特色的一种⑧。
近年来,这些单向的投诉制度的纠纷处理功能,特别是解释、调解和协调功能日益受到重视,并被纳入ADR体系。
3、行政调解,是指行政机关或其所设立的纠纷解决机构的人员对于当事人之间的纠纷所进行的调解活动。
行政调解并不是一种单一性的制度或程序,根据其形态可以分为:
(1)专门性、常设性调解机构和附带性、临时性调解活动。
前者属于该行政机关的法定职责,例如我国以往交管部门对交通事故赔偿的民事调解;后者则属于其附带性职能,如民警在处理治安案件时对民事纠纷的调解活动。
前者通常达成相对正式、正规的调解协议,而后者则可能包括随机处理、达成即时履行调解协议及其他非正式和解。
(2)独立的调解程序和与裁决程序相连接的调解。
前者如设在基层政府的独立调解机构及其程序,后者如行政法院或行政裁决中的调解,包括在裁决程序各个阶段进行的调解及和解。
(3)由专职行政官员担任的专门化行政调解和行政机构委托或聘任社会人士或专家担任的行政调解(包括以购买服务方式设立的调解机构)。
(4)合意促进型调解和指导性、评价性调解,前者更注重服务性,旨在为当事人提供协商对话的条件;后者则注重发挥行政机关的专业性和权威性优势,以中立立场为当事人提供事实、技术和规则方面的评价和判断,以促成当事人合意解决纠纷。
另一种常见的分类是将行政性纠纷解决机制根据其组织形式划分为行政法院(庭)、专门委员会、行政机关附属纠纷解决程序。
1、行政法院,是行政司法的典型形式。
当代世界各国的行政法院系统大致可分为两类:
一类完全独立于司法系统,以法国行政法院为代表⑨;另一类是多数国家采取的形式,即行政法院虽自成系统,但不能排除司法机关的审查,例如英国的行政法庭(裁判所)⑩。
2、行政性委员会,是20世纪后期一些国家为应对解决新型社会性纠纷的需要而创立的新形式。
日本是这类行政性委员会比较发达的国家,有公害等调整委员会、都道府县公害审查会、中央建筑工事纷争审查会、国民生活中心、都道府县消费生活中心等。
行政机关对纠纷解决的积极参与成为日本当代纠纷解决和ADR发展的一个重要特点,被称之为纠纷管理型ADR(11)。
我国台湾地区,也参照日本的公害等调整委员会制度建立了类似制度。
3、附属性机制,一般设立在主管行政机关或基层政府内,其特点是集执法与纠纷解决职能于一身,可以同时进行事实调查、行政处罚和民事纠纷处理,便利、高效,既能节约执法与纠纷解决成本,发挥专家优势,又能发挥行政执法的主动性,对弱势群体提供及时合理的援助。
缺陷在于:
在特定情况下,主管行政机关的中立性有时会受到质疑(如医疗纠纷处理)。
同时,由于资源短缺,又不得向当事人收费,许多行政机关基于自身利益,往往疏于行使这一职能、相互推诿,消极不作为,甚至使其形同虚设。
以往,只有当有关纠纷不断积聚,威胁或影响到政府形象和威信、或危害到社会公共利益及秩序稳定之时,国家才会给予较多的投入、并敦促行政机关积极履行这部分职责,当代世界各国出于纠纷解决需求及政府服务性职能的加强,则越来越重视改革或改造这一机制。
综合上述分类,可以看到,在当代行政性解纷机制中,裁决、投诉与调解的分类仅仅具有形式上的意义,行政裁决乃至行政诉讼程序都不可能排除协商和解的应用,在司法或准司法程序中,调解的导入已成为大势所趋;而投诉(信访)也可以转化为协商调解的过程。
相比之下,行政性委员会的制度设计显然更为合理,因为其自始就将调解与裁决的结合作为基本设计,裁决的存在起到了促成调解的作用,而调解的导入则改善了裁决的局限,故二者的结合相得益彰。
另一方面,附带性调解具有适应性、灵活性和非正式性,多数行政执法机构均可将其作为法定义务,但同时应充分估计其局限,作出制度性预防和制约。
三、行政性纠纷解决机制的管辖范围与调解的适用
在当代世界各国,行政性纠纷解决机制及调解的适用范围都在不断扩大,至少包括:
1、处理行政机关与行政相对人之间的行政争议,即狭义行政争议。
最典型的行政争议处理机制是行政复议及行政诉讼,一般采用裁判方式(裁决、判决),其宗旨是审查具体行政行为的合法性,传统上坚持“公权力不可让渡(妥协)”的理念,为了避免公权力机关通过调解规避职责、逃避法律制约和监督、暗箱操作或侵害社会公共利益,原则上限制甚至禁止调解,和解撤诉亦需要经过严格审查。
然而,随着20世纪中叶以来社会发展、观念变化、解纷实践以及社会治理政策转变等因素的推动,这一理念和制度上的障碍被逐步打破,协商理念已被引进公权领域。
美国政府于1990年代通过ADR法案,鼓励行政机关通过ADR处理各类纠纷。
此后,行政机关开始积极发掘ADR的资源,调解的优势得以彰显,由此也极大地缓解了行政执法长久以来的一些困境和难题,促进了调解与裁决的融合以及更多灵活解纷方式的出现和应用。
这种变化也直接导致了对行政诉讼中和解与调解正当性的认同,只要明确界定可协商事项的范围、限度,加强对双方当事人协商中的平等保护,严格审查合意的真实性与合法性,行政诉讼和解、调解的许多潜在弊端,实际上都可加以预防或得到救济。
2、处理行政机构内部的劳动人事争议以及行政机关之间的各种纠纷(包括权属、权限等),属于内部解纷机制(IDR)。
3、行政机关作为中立第三方参与处理民事主体之间的民事纠纷,包括一般民事纠纷如邻里纠纷、消费争议、权属争议等,以及特定类型的专门纠纷,如劳动争议、医疗纠纷、环境纠纷、税收争议、家事纠纷以及各种现代新型纠纷(如公害、产品责任)等。
在我国基层提到行政调解,主要是指民事纠纷或行政附带民事纠纷的处理(12)。
由于我国裁决程序受到严格限制,因此一般只能采用调解方式处理(13)。
尽管行政机构通过调解处理私权争议并不存在实质性障碍,但行政机构历来怠于干预私权、介入民间纠纷,加之学术界的反对,故往往以行政限权、资源匮乏、执法能力低等种种理由极力推诿。
然而,社会治理的实际需求和纠纷解决的压力已经开始打破这种局面,服务型政府理念要求行政机关必须积极应对,尤其是在司法和民间机制均难以满足社会需求的情况下,作为公共服务资源和多元化纠纷解决机制重要环节的行政性解纷机制,就成为当代世界尤其是转型社会的必然选择。
需要注意的是:
在当代社会,由于公与私的界限逐步打破,行政争议与民事纠纷往往也相互交错,一个纠纷案件有时会涉及多种错综复杂的法律关系。
如当事人在提起行政争议诉求时,会同时追究行政过失责任所导致的民事侵权赔偿,也可能质疑行政机关处理民事纠纷的权限及不作为的合法性与正当性;政府在处理基层行政管理活动引发的纠纷时,可以在追究行政官员的行政责任的同时对受害者进行民事赔偿或补偿等等。
如果采用常规司法程序,常常不得不提起若干关联诉讼(14),但行政性纠纷解决机制则有可能对其进行综合处理。
例如,商标权属争议既涉及双方当事人的民事争议,也涉及行政机关审批行为的合法性与合理性,在行政裁决中可以一并处理。
再如,医疗事故纠纷通常会涉及医疗事故鉴定、医疗管理责任、民事赔偿责任或补偿等问题,以及患者、医方和相关各方,在行政处理程序中,从是否需要进行医疗事故鉴定到确定赔偿或补偿数额,从医方的民事责任到具体承担方式,都可以通过协商和调解解决。
而一个综合性处理最终则可能形成若干不同性质的结果,例如行政处罚决定、民事赔偿调解协议、内部纪律处分,甚至刑事和解等等。
因此,行政性解纷机制通过多种方法,特别是注重调解与协商,可以更好地衡平个案公正与普遍正义以及实质与程序公正之间的关系。
四、行政调解的制度设计
尽管当代世界对于各种行政调解的禁忌已经逐步被打破,但并不意味着在具体制度设计中不存在争议。
行政调解的制度设计和运行除了需要遵循一般纠纷解决及调解的特有规律、原则、规范(包括解纷主体和当事人行为等方面)及程序之外,还需要妥善处理许多特殊问题,例如以下三个核心问题:
1、行政调解的非公开性(15)。
狭义行政争议调解面临的最大障碍,就是公众知情权与调解保密原则的冲突。
保密性是调解的重要程序利益,然而,由于行政争议涉及公共利益,如果作为一方当事人的国家机关在调解中对讼争的公共利益所作出交易、让渡,而其过程和结果不能向公众公开,就可能失去制约和监督,其合法性、合理性难以保证,甚至可能导致对法治的危害;同时,行政相对人的权益能否得到保证、其协商地位是否平等、合意是否自愿真实等方面也容易受到质疑。
而如采用公开和对抗的审判裁决方式,不仅成本高昂,而且结果(尤其是社会效果)也往往不尽如人意。
面对这样的难题,一方面,现代国家基于解纷的实际需要,逐步解除了对调解的一些不必要的限制和警戒;另一方面,则对保密原则加以变通,要求涉及重大公共利益的行政案件应进行适当的信息披露,如在不公开调解过程和细节的前提下公布调解协议的基本内容和结果(16);同时,通过第三方(包括检察机关和公众)的监督以及必要的司法审查救济程序,尽可能避免或及时纠正行政调解可能出现的错误。
2、行政调解协议的效力。
由于行政机关具有公权力属性和中立第三方的地位,其调解具有较高的合法性、合理性和规范性,所主持达成的调解协议效力理应高于一般民间调解协议。
这样不仅可保障公权力和资源的合理使用,也有利于敦促当事人履行。
同时,行政调解协议的效力应与具体制度和程序相联系,在专门性机制和附带性机制中应有所不同。
例如,行政复议或准司法程序中达成的调解协议应可以终结审理程序,在生效期限截止后产生法律强制执行效力。
行政机关的主持达成的正式书面调解协议,可以设定反悔或异议期限,逾期自然生效,可强制执行;在期限内返回则视为调解不成,可寻求司法审查和救济。
在非正式和附带性调解中,则需要考虑纠纷的性质和即时履行的可能性,调解协议应具有不低于民事契约的效力。
一旦进入司法程序,行政调解协议应具有证明力(证据效力),可作为酌情处理的依据。
遗憾的是,尽管我国拥有悠久的行政调解传统,但在1980年代以后,行政调解的效力却越来越低,乃至成为行政性解纷机制整体衰落的标志。
3、对行政调解协议的司法审查。
当代世界各国通行的做法是对行政处理进行司法审查。
行政裁决则作为具体行政行为,当事人如果不服,可以通过行政诉讼寻求司法救济。
原则上,行政调解也不能排除司法审查和救济,但重点是审查调解行为和过程,即有无强制、胁迫、欺诈或重大过失及误解,当事人意思表示是否真实、自愿,以及调解协议内容的合法性。
在我国,由于大多数行政调解属于附带性调解,不属于行政机关的行政行为,一旦当事人或第三方对调解协议提出异议、撤销或无效的申请,可以就原纠纷向法院提起民事诉讼,但由于法律对于行政调解的效力并无明确和统一的规定,乃至当事人往往将其视为具体行政行为而提起行政复议或行政诉讼,这也成为行政机关推诿调解的原因之一,并直接影响到行政调解的运行。
因此,建构行政调解制度必须对司法审查的方式等做出合理的设计。
除了以上三个问题外,许多有关行政调解的质疑和忧虑实际上都可能通过制度建构加以克服或限制。
合理的制度和程序在保障调解的价值和功能的同时,应重点针对存在和潜在的问题,设计出制约和激励机制,以趋利避害。
五、我国行政性纠纷解决机制及行政调解的困境
我国以往曾拥有大量制度化的行政性纠纷解决机制,包括土地林木权属、征地拆迁、税收、商标、专利、治安管理处罚等裁决机制,交通事故、工商管理及消费纠纷、医疗事故、环境污染等纠纷事件的调解处理机制,以及劳动仲裁、监察和消费者申诉等(17)。
但由于对司法与行政权力配置的误解,从1990年代以后,行政性纠纷解决机制和行政调解整体逐步走向衰落,面临着严重的困境:
法律地位和职责不明,附带性调解饱受诟病,乃至在行政复议和行政诉讼实践中则不得不采用行政协调等含糊用语或撤诉等技术加以变通。
这种困境及原因主要表现在以下方面:
1、片面理解所谓“小政府、大社会”和行政限权等理论,不考虑社会需求和现实,一味对行政权限进行限缩。
在法治建设中一度过分迷信司法,追求解纷途径的单一化,不顾实际、或者仅仅因为存在某些问题就轻易取消了许多行之有效的行政解纷机制,将纠纷处理推向司法诉讼程序。
例如,《道路交通安全法》将交通事故处理中的法定调解前置改为选择性程序;在《劳动争议调解仲裁法》制定过程中,有人极力主张废弃劳动争议仲裁,将劳动争议全部由法院管辖,幸而没有被立法者采纳。
许多立法者和学者仍在不断提议弱化行政机关和基层政府解决纠纷的权力,主张仅保留司法诉讼制度与民间社会机制两极,逐步取消或废弃行政性纠纷解决机制。
在这种法律、理念和政策下,行政执法权软弱无力,行政机关的解纷意识、责任和能力全面下降,手段方法简单化,效果不佳,导致许多公民投诉无门,纠纷积聚,影响了社会的稳定与和谐。
2、现有的行政解纷机制在理念、制度程序设计和方法手段等方面严重落后,影响了其功能的发挥和制度的发展。
2007年8月《中华人民共和国行政复议法实施条例》施行之前,在行政复议中调解与和解没有得到应有的重视,而一般行政裁决也很少应用调解。
这不仅不利于鼓励当事人双方通过调解和协商解决争议,也不利于规范调解活动,难以制约和避免潜在的各种弊端(18)。
在附带性机制中,行政机关往往以没有法律依据和法定义务为由拒绝提供调解服务,例如婚姻登记机关的离婚调解已被基本废弃。
行政机关(及信访机构)受到政策法律的诸多限制,缺少纠纷解决的权限和能力,由于力不从心和利益驱动,动辄将纠纷推向法院或相互推诿。
3、尽管行政执法和基层政府的附带性调解效果明显,但由于缺乏法律、制度和资源的支撑,发展很不均衡,而调解协议效力不明确使得部分行政调解甚至不得不采用人民调解的包装。
2002年以后,人民调解协议的合同效力得到司法解释承认,但行政调解却未获得任何合理名分,行政机关主持达成的调解协议的效力甚至被认为不具任何法律效力(这实际上是一种曲解)。
因此,近年来一些行政性或准司法性的调解,往往冠之以人民调解的名义或委托给人民调解组织,以保证其调解协议的合同效力,各地“大调解”的发展就是这一困境的体现(19)。
这不仅会在行政性纠纷解决中徒增一些毫无必要的环节,甚至可能成为行政机关推卸责任的借口。
总之,由于行政性纠纷解决机构的法律地位和程序不明确,处理结果效力不确定,使得其人力、财政资源难以保证,司法审查、救济和责任追究制度无法落实。
此外,一旦当事人对行政机关处理结果不服,往往会转而将行政机关作为被告,使民事纠纷转化为行政争议,这既损害了行政机关的威信,也浪费了其资源。
4、在信访制度改革中,激烈争议导致无法形成共识,信访机构缺乏对相关争议进行调解、协调和裁决的能力和资源,成为纠纷解决和社会治理的瓶颈,乃至造成整个纠纷解决机制的阻滞不畅(20)。
5、解纷方式、程序及调解形式单一化效果参差不齐。
目前很多行政机关开始重视行政调解的作用,在正式化的思路下,建立了“调解庭”等专门机构,并致力于提高解纷人员的专业化和职业化程度;一些行政机关则寻求与人民调解的联动,采用委托调解的方式由社会力量参与行政调解。
这些努力尽管取得了明显的成就,但也存在诸多问题,如调解程序上一味模仿法庭,强调对抗性、公开性、裁定性和效率,调解中方法和规则单一,过度强调法律的强制性、国家权力中心,忽略当事人的参与和协商,往往难以充分发挥调解自身的价值、功能和优势,也影响到调解的效果和成功率,以至全国各地及不同的行政机构在调解的范围、数量和效果方面差距很大。
以上问题既是前期政策、体制和社会观念的结果,也是转型社会的现实课题,当下国家、实务界乃至法学家对行政调解的重视则显示出一种反思和重构的契机,有可能促成新时期的立法和制度建构。
六、行政性解纷机制及行政调解的重构
从20世纪后期起,由于现实的纠纷解决需求和政策理念的转变,世界各国开始重新审视行政权的功能和行使方式,创建了大量新型行政解纷制度和程序。
从这一发展轨迹中可以看到,随着社会发展和治理的需要,国家在某些领域的直接和积极介入会继续加强,特别是涉及弱势群体、环境、消费者权益、市场秩序、公共安全等方面,不仅要求行政机关严格执法,而且要求其积极参与各种纠纷的解决处理。
这表明了一种理念的转变:
行政权的行使不仅仅是国家自上而下的管理活动,也是一种以服务社会为宗旨的治理方式。
行政性纠纷解决机制已被视为社会
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