郑州市推进城乡一体化问题研究.docx

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郑州市推进城乡一体化问题研究

郑州市推进城乡一体化问题研究

   一、推进城乡一体化的内涵

（一）城乡一体化概念的提出

   城乡一体化是有关学者针对当今世界工业化过程中出现的“二元结构”提出来的。

一方面是二元经济结构。

1954年，发展经济学家阿瑟·刘易斯根据发展中国家的经济特点，在《劳动无限供给下的经济发展》一文中提出，工业化的迅速发展，使发展中国家或地区的经济由不同的经济部门组成，即传统部门和现代部门，从而构成一种“二元经济结构”。

并以此提出要以城市为基础的工业化导向战略来吸纳农村剩余劳动力，并带动农村经济发展的二元经济模型。

另一方面是二元社会结构。

是指我国建国后通过一系列分割城乡的制度安排而人为构建的城乡隔离的二元社会结构。

有学者认为二元社会结构是中国“三农”问题的症结所在：

二元社会结构人为地控制了农村人口向城市的自由流动，人为地遏制了城镇化进程，人为地剥夺了农民创造的巨额财富，人为地限制了宪法赋予农民的基本权利，人为地拉大了城乡之间的差距。

   城乡一体化的基本内涵：

一是城乡经济、社会实行统一规划，协调发展，克服城乡分割、工农分离的格局；二是城乡关系上，既强调乡村服务城市，也强调城市服务农村，使之互相依存、优势互补、互相促进；三是促进城乡经济、社会、文化的全方位融合；四是城乡一体化的建设与一定的行政区域相联系，其战略思想和行动方案通常是针对一座城市和它的郊区。

城乡一体化概念的涵义，“并不意味着城乡一样化，也不意味着变乡为城或变城为乡”。

它是针对我国城乡之间的户籍、劳动用工、社会福利、住房政策、教育政策以及土地使用制度等不同政策形成的城乡二元经济社会分割格局而提出来的。

其原意旨在打破城乡二元结构，改革城乡之间政治、经济、社会发展的制度隔离，创建城乡之间政治、经济、社会运行的融合机制。

（二）城乡一体化与相关概念的关系

   工业化是城乡一体化的基本动力。

工业化（包括城镇化）使大量农村劳动力从农业转移到二、三产业，一方面使转移出来的农民从事效益更高的产业，收入水平大大提高；另一方面农业劳动力减少，人均耕地等农业资源增加，农业生产率上升，从事农业的农民收入大大提高。

在城乡一体化水平较高的西方国家，往往农民的收入水平高于城市居民的收入水平，韩国亦是如此。

   城镇化是城乡一体化的必要途径。

城镇化是人类社会必然经历的一个过程，是现代化的必然要求，是世界各国一体化进程的普遍规律，同时也是彻底解决农村、农业和农民问题的根本途径。

城镇化过程是农村不断被城市“同化”的过程，即城市的先进生产力、现代文明不断向农村传播与扩散，最终达到城乡共享的过程。

国际经验表明，当城镇化水平较低时（30%以下），城市文明普及率与城镇化率是同步的，即城市的文明只有城里人享受；当城镇化水平进一步提高后（30%以上），城市文明普及率就超过城镇化率呈加速增长的趋势。

当城镇化水平达到50%时，城市文明普及率将达70%；当城镇化水平达70%时，城市文明普及率将达到100%，即实现了城乡融合。

   农业现代化是城乡一体化的应有内涵。

城乡一体化是针对二元经济结构提出来的，就是指缩小直至消除城乡生产率水平的落差，实现城乡生产率水平的一体化。

在减少农村劳动力的同时，必须强化对农业的扶持，加大财政对农业的转移支付力度；必须进一步加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力和可持续发展能力；必须大力加快农业产业化的步伐，用现代工业理念经营和管理农业，提高农业劳动生产率，从而缩小城乡生产率的差距。

也就是说，在农民人均收入的算式里，既减少农民以缩小分母，又提高农业效益以扩大分子，两方面同时努力，使农民收入加速提升。

   农村现代化是城乡一体化的必然要求。

这是当前争论最为突出的问题，有人认为，既然城镇化是必经之路，那么保持农村与城市发展水平一定的落差，就是推动农民进城的动力，推进农村现代化是反城镇化的道路。

其实，城乡一体化的目标是缩小城乡差别，实现城乡共同繁荣。

在农民能够顺利向城市转移的情况下，让更多农民到城市享受城市文明是最为理想的途径。

但在农业劳动力转移不充分、脱离农业的农民向城市转移更不充分的条件下，改善农村的生产生活条件，让更多农民在农村就能享受基本的城市文明就显得十分必要。

我们不能以牺牲一代甚至几代农民的生活质量为代价换取城镇化水平几个百分点的提高。

当然，推进农村现代化是大农村的概念，并不排斥城镇甚至城市发展水平的提高；同时，推进农村现代化也不是把每个村都建成新农村或示范村，而是相对集中地建设中心村，更重要的是，要为农村提供基本的基础设施和公共物品。

   二、我市推进城乡一体化工作的现状

   经过改革开放30年来的加快建设，我市城乡经济社会发展取得了很大成就，特别是近年来，市委、市政府按照“加快发展，维护稳定，为民谋利”的总体要求，致力于工业与农业、城市与农村、经济与社会互动发展，农业产业化经营起步，优势产业带、工业园区和民营经济相继兴起，生态环境和基础设施条件逐步改善，城乡经济社会逐步走上了良性运行的道路。

（一）农村工业化与城镇化成为农民致富的主要途径。

   改革开放以来，我市农村工业化和城镇化快速推进，既是区域经济迅猛发展的动力，又是我市推进城乡一体化最为坚实的基础。

2007年，全市实现农林牧渔业增加值79.4亿元，是1995年的2倍（按可比价计算），年均增长6.1%；同时，全市第一产业增加值比重由7.4%下降到3.2%。

这说明，随着工业化和城镇化的推进，二、三产业成为农村经济的支柱产业。

随着二、三产业的快速发展，农民收入也逐年增加。

2007年，全市农民人均纯收入达到6594元，比1995年的1555元增加5039元；农民人均总收入9208元，其中，来自乡镇企业就业、外出务工等方式获得的工资性收入和家庭经营非农产业收入分别为2778元、3981元，二者占总收入的73.4%。

   工业化和城镇化的推进加快了农村富余劳动力的转移。

全市从事第一产业的从业人员所占比例由1995年的40.4%降为2007年的25.5%（见表1）。

2007年，我市农村从业人员中，从事工业、建筑业、交通运输业及邮电通讯业、批零贸易和餐饮业等非农产业人数达到123.3万人，占农村从业人员的53.6%。

表1：

全市三次产业从业者比例表

年份

1995

2000

2005

2006

2007

第一产业（%）

40.4

41.9

31.5

29.2

25.5

第二产业（%）

32.3

27.0

30.0

31.0

34.2

第三产业（%）

27.3

31.1

38.5

39.8

40.3

   2007年人口城镇化率达到了61.3%，比2002年提高了5.3个百分点。

这表明城市聚集人口的能力在不断增强，农民追求城市生活的愿望非常强烈。

（二）农业现代化取得了可喜成就。

   我市农业和农村经济进入了一个新的发展阶段，农业产业结构调整取得明显成效，农产品商品率和竞争力得到提高。

全市粮经比由1995年的79.8:

20.2，调整为2007年的70:

30。

农业产业化发展势头良好，农民组织化和农业标准化、市场化程度提高。

截止2008年上半年，全市共建成55个现代农业科技示范园；已建成各类农民专业合作社490个，带动农户8.85万户；拥有农业产业化经营组织705个，市级以上农业龙头企业216家，带动农户138.6万户。

   （三）在打破城乡二元社会制度上作了积极尝试。

   户籍制度改革积极开展。

1998年以来，进一步放宽了户口迁移条件，户籍制度已不再是城乡就业的障碍，市场导向的就业机制使用人单位和劳动者可以双向自主选择，灵活的就业和灵活的分配方式更加适合市场经济的需要。

研究出台了《关于规范农村土地流转促进土地适度规模经营的意见》等政策，在统筹城乡发展的体制机制上做了积极尝试。

   （四）在改善农村生产生活条件上做了大量工作。

    改革开放以来，我市加快了农村交通、电力、通讯等基础设施建设，农民生活条件也得到较快改善。

2003年至2007年累计投入113.5亿元，逐步改善了农村居民生产生活的条件。

截至2007年底，财政投入共计5.6亿元，实现农村道路村村通，实施农村沼气和安全饮水工程，共解决了57万人的饮水问题。

“百村示范、千村整治”基础设施建设项目和文化、教育、卫生等公益项目都基本完成，起到了示范带头作用。

   （五）农村社会保障制度逐步建立。

   2006年，我市在全省率先将农村特困人口救助改为农村低保制度，建立了城乡一体的低保制度，做到了动态管理下的应保尽保。

2003年至2007年，公共卫生建设累计投入33.4亿元，初步建立了一个覆盖城乡的公共卫生服务体系。

2007年，财政投入9000万元，对全市78所乡镇卫生院进行全面改造和设备配置。

完善新型农村合作医疗制度，参保人数达到363万人，比国家要求提前4年实现了全覆盖目标。

城乡居民基本养老保险工作也已经启动。

   以上分析可以判断，随着城乡产业的逐步融合，我市经济领域二元结构的矛盾趋缓，统筹理念开始向社会发展领域延伸，城乡二元结构逐步突破的趋势初步显现。

特别是党的十六届三中全会确立“五个统筹”的发展方针以后，在这种大背景的影响和推动下，全市上下统筹发展的意识逐步增强，城乡经济社会开始进入了相互渗透、融合发展的萌芽时期。

这不仅为推进城乡一体化创造了条件，也为全面建设小康社会奠定了良好的基础。

   三、我市推进城乡一体化面临的主要问题

   近年来，尽管在推进城乡一体化方面做了大量工作，也取得了明显成效，但受长期以来城乡分割传统体制等因素的影响，工农差别、城乡差别、地区差别扩大的趋势仍未得到根本扭转。

（一）城乡经济发展上的差距。

   由于受体制、机制的约束，城市、农村在资源配置和收益分配上不平等。

特别在二、三产业发展过程中，城市聚集了各类城乡资源要素，并取得了较好的收益。

而农村只是廉价提供土地、农产品和劳动力等基础性资源，大量的收益最终落在了城市，从而导致城市和农村发展不平衡，城乡经济二元结构特征还很明显。

1995年至2007年，全市第一产业增加值增长1倍，年均递增率只有6.1%；第二产业增加值增长4.1倍，年均递增率达到了14.5%；第三产业增加值增长3.2倍，年均递增率达到了12.8%。

由此可以判断，农业和农村经济的增长明显慢于城市。

（二）城乡居民收入差距还在拉大。

   由于农业生产资料价格与农产品价格同时上涨，而且生产资料价格涨幅高于农产品价格涨幅，导致农民来自农业的收入额减少，以粮食生产为主的纯农户收入增长更为困难。

农民收入持续低速增长，与城镇居民的收入差距在继续扩大。

城乡居民收入1995年差距为2980元，2007年扩大到7098元（见表2）。

尽管城乡居民收入比由1995年的3:

1缩小为2007年的2:

1，但按世界银行的分析标准，城乡居民的收入比率一般应低于1.5：

1。

城乡居民收入差距超过合理范围，将会导致市场失灵，不仅制约国民经济的良性循环和健康发展，而且危及政治社会安定，成为一个复杂的政治、经济和社会问题。

表2 全市城乡居民收入比较情况

年份

1995

2000

2005

2006

2007

农民居民人均纯收入

1555

2912

4774

5559

6594

城镇居民人均纯收入

4535

6458

10640

11822

13692

   农业劳动力转移仍不充分，农业机械化还不能有效推广，农业的人均效益仍停留在较低水平，这是城乡居民收入不断拉大的根源所在。

   （三）基础设施建设上的差距。

   由于长期以来存在城乡规划分割、建设分治的状况，镇、乡、村规划薄弱，农村建设无序。

农房无规划、无设计、无配套，小城镇建设和中心村建设相对滞后。

由于资金投入上的“城市偏向”和缺乏统一规划，城乡基础设施建设存在着明显的二元化现象，城市基础设施建设步伐越来越快，而农村道路、交通、通讯、水利设施建设相对落后，农村集中供水、排污、垃圾集中处理等设施配套性和共享性差，环境脏乱差问题严重。

特别在现行财政体制下，市级财政主要负责市区范围内的城市基础设施的投入，县（市）级财政主要负责县（市）城区基础设施的投入，乡级财政捉襟见肘，就没有财力投入农村基础设施建设。

   （四）教育、卫生等社会事业上的差距。

    突出表现在城乡教育资源配置不合理，优质教育资源向城区集中，大量的农村学生涌向城市，导致城市学校班额超编严重。

农村校点较多，但教学条件不如城市，生源出现了逐年减少的趋势。

城乡师资水平差距拉大，素质高些的教师多数不愿在农村执教。

财政对城市与农村教育的投入也不一样（见表3）。

表3：

2007年我市市直与农村生均国拨公用经费对比（元）

普通高中

普通初中

普通小学

市直

3438.11

1353.96

583.75

农村

460.96

649.15

312.14

   从表中可以看出，市直普通高中、初中、小学生均国拨公用经费分别约为农村的7.46、2.09和1.87倍。

   此外农村执业医生相对较少，技术力量薄弱，医疗卫生条件不如城市。

特别是村级医疗保健设施简陋，农民看病难的现象依然存在。

   （五）城乡社会保障上的差距。

   社会保障与经济水平息息相关，表现在操作层面，保险费的个人缴纳、企业缴纳都是以现代工业的生产率或人均创造的财富作为基础的，对于收入水平远低于城镇居民的农民来说，负担不起保费支出，无法达到城镇居民的保障水平。

另外，政府对城市居民的社会保障补贴高，而对农民保障补贴很低，加大了城乡社会保障水平的差距。

如最低生活保障的城乡差距，目前我市城市低保标准为275元，县（市）农村则为110元。

   通过调查分析，可以认为，推进城乡一体化发展，目前还面临着许多困难和问题。

突出表现在：

   思想观念落后，城乡之间的“鸿沟”需要逾越。

作为地方经济社会发展的决策者和组织者，少数领导干部没有充分认识推进城乡一体化的重大意义，主要精力放在招商引资、企业改革等能够产生直接效益的工作上，对镇、乡、村建设、农业劳动力转移等工作重视不够。

作为实施城乡一体化的主体，由于历史文化传统和长期城乡二元化结构管理模式的现实影响，群众思想中还存在一些自我封闭、消极等待观望的因素，不愿主动对外交流。

寄希望于政策性搬迁，政府的扶持。

   政策环境不优，农民进城的“门槛”需要降低。

在户籍管理方面，现行城乡二元户籍管理的制度没有彻底改变，农民进城必须达到有关部门制定的各种标准，而且户口迁转手续繁杂，在计生管理、人口暂住等方面也受到诸多限制；在土地使用方面，由于存量土地的置换转让缺乏具体规定，加上国家对建设用地实行严格控制的统一政策，致使农民进城难度很大；在发展环境方面，部分部门对在城镇生产经营的企业和个人，乱收费、乱罚款、乱摊派的问题屡禁不止，就业、教育、医疗等制度不同程度地存在“城乡有别”，抑制了农民进城的积极性。

   城镇规模过小，城镇本身的“容量”需要扩大。

目前，小城镇发展普遍存在追求数量、忽视质量的问题，突出表现为人口少、面积小、设施差。

同时，由于遍地开花，乱铺摊子，交通、通讯、水电等基础设施简陋，文化、娱乐、卫生等公益事业发展滞后，市场功能残缺。

加之城镇规模过小、功能不全、缺乏特色，导致对人口的吸纳力降低、对要素的聚合力减弱，制约了城镇的进一步发展。

   建设资金投入短缺，城镇发展的“瓶颈”需要突破。

目前，小城镇建设的筹资渠道窄、建设投入少。

金融方面，随着基层金融机构的撤并收缩，国家投资重点转向大中城市，小城镇建设的信贷投入微乎其微；引资方面，受地理位置偏远、基础设施落后等因素的影响，小城镇的发展环境无法与大中城市竞争，吸引外商进镇投资的规模有限；财政方面，由于各级政府财权和事权划分不合理，县乡承担了过多的事权，而没有相应财力支撑，使得城市的公共基础设施由政府来提供，而农业、农村的同类公共基础设施要由农民自主解决，政府只能给予较少补助。

由于银行投得少、向上争得少、市场筹得少，小城镇建设只能依靠土地收益和社会投资作支撑，而绝大多数农民刚刚跨越温饱，进镇建房后资金所剩无几。

从而，资金短缺是制约城镇发展的最大“瓶颈”。

   四、成都市推进城乡一体化的主要做法

   2003年以来，成都市委、市政府坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，从解决“三农”问题入手，深入实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，以“三个集中”为核心、以市场化为动力、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障，深入推进城乡经济社会一体化，实现了成都市经济社会又好又快发展。

主要做法是：

   1.构建政策支撑体系，有序推进“六个一体化”。

2003年初，成都市围绕党的十六大提出的“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业”的战略要求，开始在双流、郫县等几个区县试点推行城乡一体化。

2004年初，成都市出台了《关于统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的意见》，提出了“六个一体化”，即推进城乡规划一体化、推进城乡产业布局一体化、推进城乡就业和社会保障制度一体化、推进城乡基础设施建设一体化、推进城乡社会事业发展一体化、推进城乡政策措施一体化。

先后颁布有关统筹城乡发展的文件98个，涵盖了城乡规划、户籍制度、乡镇机构改革、产业布局、公共财政、就业社保、教育培训、医疗救助等方面，构建起统筹城乡一体化发展的政策支撑体系。

   2.制定科学规划，努力实现城乡规划满覆盖。

一是建立与城乡一体化相适应的规划管理体制。

为了充分发挥城乡规划的战略引导、综合调控和资源配置作用，成都市成立了市规划执法监督局（市规划管理局下属二级局），设置了市政府派驻县（市）区的城乡规划督察专员，组建了成都市规划编制研究中心、规划信息技术中心等部门，基本形成了“统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的城乡规划管理体制。

二是努力实现规划满覆盖。

开展农村地区规划研究，形成城、镇、村构成的城乡一体的规划体系，开展成都市空间发展战略研究，形成城乡一体的空间格局，以抓社会主义新农村规划为重点，努力实现城乡规划满覆盖。

三是提高规划的质量和水平。

以“三个集中”为核心，探索城乡一体化的城镇化发展模式，以“集约化发展”为目标，制定城乡一体的规划实施标准。

为保证空间布局、资源调控、工业集中发展与保护环境相协调，形成了有成都特色的“三规合一”（即城乡规划、土地利用规划、工业布规划“三规合一”）。

四是加强规划执法力度。

以项目督察为核心，加强对各级政府的监督；建立巡查制度，及时发现和制止新增违法建设；建立规划问责制度，对违反规划的责任人进行问责。

   3.深入实施“三个集中”，努力探索符合成都实际的科学发展之路。

一是以推进工业向集中发展区集中为重点，走新型工业化道路。

通过规划调控、政策引导，建立投资促进机制，强力推进工业向20个集中发展区集中，2007年入驻规模以上工业企业1449户，工业集中度达到63.5%。

二是以推进土地向规模经营集中为重点，走农业产业化道路。

采取入股、租赁、转包等形式，推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作组织和种植大户集中，五年共流转农用地235.6万亩，其中耕地170.8万亩，全市2000亩以上集中成片的粮食规模经营面积达2.6万亩，平均每亩增收600元以上。

三是以农民向城镇集中为重点，走新型城镇化道路。

五年新建农民集中居住区和农村新型社区2249.1万平方米，37.8万农民生活居住条件得到改善，城镇化率由2002年的55.7%提高到63%。

   4.以市场化为动力，增强农村发展的动力和活力。

一是减少市场准入限制，着力降低市场门槛。

先后出台了《关于加快城都市投资体制改革的决定》、《关于促进民间投资的若干意见》等10多个文件，为鼓励更多的投资者参与城乡建设提供了制度保障。

二是引入资本，培育农村市场体系。

强化农业招商引资，先后引进了伊利、蒙牛、汇源等一批大型农业投资项目；支持和鼓励农村专业合作组织等新型集体经济组织的发展。

三是改善农业农村投资环境。

组建市级政策性现代农业发展投资公司和市级小城镇建设投资公司，采取担保、贴息、入股、保险等方式吸引社会资金投入农业和农村。

比如成都市锦江区“五朵金花”，政府仅投入资金1.8亿元用于基础设施建设，引进38家龙头企业，吸引民间资金2亿元，建成了开放式的休闲观光农业，带来了可观的经济效益。

四是搞好城市经营，使城市经济实力大大增强，提高其带动农村发展的能力。

   5.推进城乡公共服务体制机制改革，建立城乡均衡的社会事业发展机制。

一是推进户籍制度改革，建立城乡统一的户籍制度。

2004年提出“实行一元化户籍制度”，将全市户籍人口统一登记为居民户口；2006年进一步改革城镇户口迁移政策，规定农民在城镇具有合法固定住所或在城镇租房即可入户，消除了农民向城镇转移的“门户”限制。

二是推进就业制度改革，建立城乡一体的就业体系。

先后出台了5个关于统筹城乡充分就业的配套文件，建立了城乡一体的劳动力市场、就业培训、就业优惠政策等体系，实行了就业实名制和“分片定责入户”的就业督查机制，被国家列为统筹城乡就业试点城市。

三是推进社会保障制度改革，建立城乡一体的社会保障和救助体系。

在健全完善城镇居民社会保险制度的同时，建立了征地农转非人员社会保险制度、非城镇户籍从业人员综合保险制度、农民养老保险制度、新型农村合作医疗制度、少儿住院互助金制度和城乡一体的社会救助体系，基本实现了城乡社会保险制度全覆盖。

四是推进教育、科技文化、医疗卫生体制改革。

大力推动基础教育均衡发展，着力构建城乡一体的公共卫生服务体系，推动农产品特色产业科技示范等农村科技服务体系建设，实施乡镇（村）文化站（室）标准化、农村文化服务网络建设等工程，推动了城市文明向农村辐射。

   6.着力构建服务型政府，健全统筹城乡发展的管理体制。

一是推进政府职能转变。

2001年以来，先后9次对行政审批事项进行清理，行政审批项目由1166项减少为107项，非行政许可审批项目由1006项减少到210项，在全国同类型城市中行政许可项目已最少。

二是推进规划体制机制改革。

建立了规划行政管理机构和规划工作监督机制，建立了城乡一体的规划体系，同时强化规划的执行和监督，对不符合规划的项目不予审批，违反规划的坚决查处。

三是推进城乡管理体制改革。

先后实施了涉及30多个部门的行政管理体制改革，促进公共管理、公共行政、公共服务向农村覆盖。

四是加强基层民主政治建设，促进基层民主管理。

   五、我市推进城乡一体化的基本思路和工作着力点

   今后一个时期，推进城乡一体化发展的基本思路是：

以党的十七大精神为指针，全面贯彻落实科学发展观，围绕全面建设小康社会的战略目标，着眼于打破城乡二元结构，统筹土地利用和城乡规划，统筹城乡产业发展和布局，统筹城乡劳动就业和社会保障，统筹城乡基础设施建设和公共服务，统筹城乡社会管理，统筹城乡社会事业。

坚持城镇化道路，坚持体制机制创新，坚持工业向集中发展区集中、农民向集中居住区集中、土地向规模经营集中，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针。

以县城和有条件的区域中心镇为重点，以规划为龙头，以产业发展为支撑，以农村土地流转为突破口，以形成市场化配置资源的机制为关键，以综合配套政策为保障，以转变农民生产生活方式为着眼点，实现区域城乡协调发展，逐步形成城乡经济社会发展一体化新格局。

   加快城乡一体化发展，必须把握五项原则：

一是规划的前瞻性和科学性的原则。

要坚持从实际出发，着眼于经济社会和人与自然的协调发展，完善城乡规划体系，充分考虑区域长远发展与品位档次的提升，高起点定位，高标准规划。

要明确功能分区和产业发展重点，合理布局，凸显地方经济特色。

二是因地制宜，梯次推进的原则。

正确处理改革、发展、稳定的关系，