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二是成年后在土地上就业的权利。
这种成员权加上土地的养育功能,使土地能够在相当程度上,发挥对农民的就业保障、生活福利保障和伤病养老保障功能。
以其中较为复杂的养老保障为例,它主要是通过两种形式实现的。
其一是对于为数较少的孤寡老人实行集体养老;
赖以进行集体养老的收入,则主要来源于土地。
其二是对于为数众多的一般老人,主要实行家庭养老。
后者的养老保障收入,少量来自老人凭借其对于集体的成员权,所获得的福利收入;
主要来自于家庭内收入的人际转移,特别是代际转移。
而家庭内收入人际转移量的多少,则取决于两个因素:
集体土地生产力水平的高低、家庭劳力的强弱多寡。
因此,一般老人的养老保障收入,虽然不是来自于老人长期生活中的现金积蓄,却可视为其婚后的长期非现金储蓄。
“养儿防老”实际上是一种长期非现金储蓄。
实行联产承包制以前,传统的集体经济体制的运行特征是,土地集体所有、集体统一经营和统一分配。
这种传统的集体经济体制的长期运行,导致农民缺乏生产经营的积极性,也严重妨碍了农业生产力的发展和农村经济效益的提高。
在农民人数不断增加、农村人地关系日趋紧张的背景下(注:
在全国普遍实行联产承包制的1984年,农村人均耕地面积仅有亩。
),由此又进一步导致了土地的保障功能严重供给不足,土地对单位农村人口的保障能力不断弱化。
到1978年,全国农民人均纯收入仅为元,比1957年仅增加元,其间年均递增率仅为%。
同年,全国大约有2亿人口不得温饱,农民的人均粮油消费量甚至比1957年还低。
在80年代以前,除五保户、民政救济和合作医疗等少数领域外,在广袤的我国农村,来自土地之外的社会保障,几乎是一片空白。
因此,在当时高度土地依赖性的农村经济结构之下,农民长期的生活困难和土地保障功能严重弱化的现实,极易诱发出农民增强土地保障功能的制度创新冲动。
联产承包制的产生,就是这种冲动爆发的结果。
在农村改革初期,为什么实行联产承包制首先是从贫困地区开始?
为什么在进行这项制度创新时,在农户之间往往是按人口或人劳比例分配?
土地保障功能方面的原因,不能不受到充分重视。
既然进行这项制度创新的重要原因,是增强土地的保障功能;
那么,在土地集体所有这一“集体”范围内,平等的成员权就应该享有平等的土地保障权。
因此,按人口或人劳比例均分土地,是一种难以回避的选择。
甚至在绝大多数地区,是按人口而不是劳动力,把集体所有的土地,按肥力划等平分的。
根据全国农村固定观察点办公室的资料,即令是到1997年,在观察点系统的317个村中,按人口或劳动力均分承包地的,仍占%;
其余%实行所谓的“两田制”,如口粮田按人均分,责任田按劳力均分。
此外,调查的266个村自实行联产承包制以来,有80%进行过土地调整;
其中又有81%的村,在调整中采取增人增地、减人减地的原则(注:
全国农村固定观察点办公室:
“当前农村土地承包经营管理的现状及问题”,《中国农村观察》1998年第5期第57页。
)。
二、土地保障的新矛盾
实行联产承包制(十五届三中全会后改称家庭承包制),从早期动因上看,是为了解决农土保障功能的严重供给不足问题。
这场改革的发生,也带来了土地保障功能的一系列新变化。
主要表现是:
第一,提高了土地的生产力水平,增强了土地的收入保障功能。
改革初期农业生产力迅速发展,农民收入水平的迅速提高。
第二,强化了土地的失业保障和社会稳定功能。
实行联产承包制,赋予了农民对部分土地的承包经营权。
这种土地承包经营权,可以作为农民从事非农就业的退路。
因此,农民的土地承包经营权,有利于增强其抵御非农就业风险的能力;
也保证了不至于因多数农民无从就业,而妨碍社会稳定。
80年代以来,随着人口的变化,许多地方频繁地进行的土地调整,在相当程度上,正是为了维护土地的上述保障功能。
但是,自实行联产承包制以来,农村经济和整个国民经济的迅速发展,也使土地保障功能的发挥,面临着一系列新的矛盾:
1.发挥土地的保障功能与提高土地利用效率的矛盾
土地不仅是农民社会保障的重要依托,还是重要的农业生产资料。
如果农村的分工分业不发达,农民经营素质的分化程度也不高;
那么,发挥土地的保障功能与利用土地的生产资料功能,往往不存在明显的矛盾。
但是,随着农业生产力的发展和农民分化程度的提高,二者的矛盾将会越来越大。
因此,土地向经营能手集中,土地连片开发、发展农业规模经营,就是提高土地利用效率的必然要求。
如果过分强调土地的社会保障功能,势必导致农户的土地不断细分,不利于土地的连片和有效开发,妨碍农户之间的土地流转,延缓土地规模经营的发展;
进而有悖于土地利用的效率目标。
80年代以来,在耕地面积不断减少的同时,农村的人口和劳动力却不断增加,导致人地关系不断恶化。
由此导致的结果是,从相对地位来看,土地所承担的社会保障功能上升,生产资料功能下降。
在有些地方,由于农业经营比较利益低等原因,土地的生产资料功能已经严重退化,甚至基本消失;
转变为单纯的保障手段。
主要表现是,部分从事非农产业的农户,往往对土地进行粗放经营,或将土地撂荒。
据张红宇(20XX)对安徽寿县的调查,20XX年全县土地撂荒面积高达万亩,比上年增加倍;
占全县耕地面积的9%。
其中常年性撂荒面积占72%,季节性撂荒面积占28%;
撂荒2年以上的,占撂荒面积的%。
2.发挥土地的保障功能与土地保障功能弱化的矛盾
长期以来,农民的社会保障,主要是以土地为中心的非正规保障;
特别是那些在农村经济和农民的收入来源中,农业所占份额大的地区。
因此,随着农村经济的发展和农民收入水平的提高,农村土地的保障功能应该得以强化。
但是,遗憾的是,近年来,农村土地的保障功能不仅没有得到强化,反而不断弱化。
——农业经营的绝对收益越来越低,在有些地方,农业经营甚至绝对亏本。
目前,多数农产品提价的空间小,降价的压力大。
随着加入WTO,农产品提价的空间,将会越来越小。
但与此同时,在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构之下,农产品成本增加的势头,却一直比较强劲;
由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重,已经很大。
以1999年为例,粮食、棉花、户养生猪的生产成本,占出售价格的比重分别高达82%、94%和99%。
在价格、成本双因素的夹击下,我国农业经营的绝对收益,已经越来越低。
以浙江省农村固定观察点的10村资料为例,1995年亩均净收益为元,到1999年已经下降到元,4年间减幅达%;
如扣除人工和物质费用因素,则农地经营的亩均纯收益,1995年为元,到1999年已经下降到-元;
农地经营处于绝对亏本的状态。
(注:
张忠根、史清华:
“农地生产率变化及不同规模农户农地生产率比较研究”,《中国农村经济》20XX年第1期。
)
——农村土地负担越来越重,越来越多的农民视土地为“鸡肋”或包袱。
近年来,由于有关方面的积极努力,减轻农民负担工作取得了积极的成效。
但是,农民负担问题的严重性,并没有因此而有明显的减弱;
在有些地方,农民负担甚至越减越重。
以1999年为例,未扣除价格变动因素的影响,全国农民人均纯收入较上年增加%,但人均农业各税却增加了%。
农民负担的增长往往呈现以下特点:
费比税增加快,隐性税费比显性税费增加快,欠发达地区比发达地区问题重。
在许多地方,日趋沉重的农民负担,有相当一部分是按地分摊的。
日趋沉重的土地负担,使越来越多的农民感到承包地“食之无味,弃之可惜”;
甚至有不少农民将承包地视同包袱,早甩包袱早开心。
在此背景下,土地的保障功能几乎无从谈起。
——土地的流转价格越来越低,在有些地方,经营土地甚至成了农民的绝对负担。
根据《南方周末》20XX年6月14日的资料,目前在河北监利县,多数农民认为种田是划不来的事,发生土地流转时,转出户不仅不能从土地转让中获得收益,反而要倒贴给转入户每亩300元,当地称此为“倒贴皮”。
崔红志对吉林省梨树县新丰村的调查显示,该村将集体按规定预留的5%机动地,租赁给农民经营。
1998年,在每亩租赁价格为105元时,农民还踊跃租赁;
但到20XX年,每亩租赁价格下降到60元,竟有不少地无人愿意租赁。
3.发挥土地的保障功能与国民经济结构调整的矛盾
——随着农民非农就业机会的增加,和农民收入来源渠道的多元化,在农民的收入来源中,农业或土地收入的相对重要性,将会趋于下降;
土地经营的要素成本和机会成本趋于提高,农业经营的比较利益趋于减少。
因此,土地保障的相对作用,也会趋于下降;
主要依靠土地保障的局限性,也将趋于增加。
据齐莉梅(20XX)对广东石基镇的调查,在农村高度市场化和城市化以后,农户依靠小规模耕地,根本保证不了基本生活,更不能保证养老。
特别是,有些农民已经较长时期地离开了土地,进入城市或乡村的非农领域,其就业观念和生活方式已经发生了质的变化。
其中多数人即使暂时丧失了非农就业机会,也未必把回归农业、经营土地,作为一条退路;
土地的保障作用将因此失去了意义。
——城镇化是国民经济结构调整的基本方向。
随着城镇化的发展,一方面,农业用地转为非农用地的规模,将会迅速扩张;
另一方面,在那些城郊或小城镇重点发展的地区,土地资产将会迅速增值。
但是,当前,国家基本上垄断了农村土地的一级市场,在农用地转为非农用地的过程中,比较规范的程序是,先征为国有,再由国家或政府将使用权出让给非农用地单位。
国家征地时,往往将征地价格压得很低,而国家的土地出让价格却通常很高。
在此过程中,政府一转手即可获得高额收益;
而作为土地所有者的集体和拥有土地承包权的农民,却所得甚少。
根据有关资料,目前在城市建设征用农用地的过程中,征地收入的分配比例大致是:
农民得5~10%,集体得25~30%,政府及其机构得60~70%。
张正河、武晋,“论农村生产要素的准城市化”《农业经济问题》20XX年第7期第22页。
)在土地农转非的过程中,也有相当一部分是以不规范的方式进行的。
其大致情形是,地方政府与土地开发商合谋,以较低的价格,从农村集体(农民)手中征得土地,通过土地开发或直接转手,赚得高额利润。
可见,目前在与城镇化相关的土地农转非过程中,相关集体和农民的利益往往受到侵害。
从土地农转非中,农民得到的有限利益,甚至远远不能替代转非的土地,发挥相应的保障作用。
此外,许多农民还会因为失去土地,不得不更大程度地介入先前不太熟悉的非农领域或城镇生活,而增加了生活和就业风险。
——在不少地方的农业结构调整中,基层组织仍然习惯于计划经济下的行政命令,不顾当地条件和群众意愿,假借推进农业规模经营和化经营等名义,强迫、甚至替代农民和集体转出土地,或随意缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地,侵犯农民的经营自主权。
在有些地方,乡村组织甚至与“龙头”合谋,人为压低土地转包价格,为乡村或领导者个人创收。
有的地方在招商引资中,甚至竞相压低条件,热衷于“低价格、长期限、大规模”地转让和租赁土地。
由此,不仅侵犯了农民的物质利益和经营自主权,也剥夺了农民正常地获得土地保障的权利。
这种现象为什么会发生?
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