省发展改革委祝作利主任在全省连片特困地区区域发展Word下载.docx
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(二)关于规划的框架结构。
规划的框架结构,在国务院扶贫办和国家发改委联合下发的国开办〔2011〕111号文件上说的比较明确,规划文本除序言外,通常分十二章。
序言主要明确规划编制依据、目的、定位和规划期。
第一章“基础条件”,主要包括规划范围、片区自然条件、经济社会发展情况、贫困状况与特殊困难、发展面临的内外部机遇和各方面有利条件、片区发展的重大意义等。
第二章“总体要求”,主要包括指导思想、基本原则、战略定位和发展目标。
第三章“空间布局”,主要包括功能分区、空间结构和城镇布局。
第四章“基础设施建设”,主要包括交通、水利、能源、通信和信息化、城市基础设施等方面建设任务。
第五章“产业发展”,主要包括特色农业、加工制造业、旅游业、现代服务业、民族文化产业以及产业结构调整与产业协作发展、产业化扶贫等内容。
第六章“改善农村基本生产生活条件”,主要包括小城镇与村庄建设、改善农业生产条件、改善人居环境等建设任务。
第七章“就业与农村人力资源开发”,主要包括就业促进与农村劳动力转移、提高农村劳动力素质等内容。
第八章“社会事业发展与公共服务”,主要包括教育、医疗卫生、文化体育、科技服务、社会保障、社会管理等内容。
第九章“生态建设和环境保护”,主要包括重要生态功能区、生态建设、环境保护、防灾减灾等内容。
第十章“改革创新”,主要包括深化体制改革、扶贫机制创新、区域协作机制创新等内容。
第十一章“政策支持”,主要包括财政、税收、金融、投资、产业、土地、生态补偿、社会帮扶等政策。
第十二章“组织实施”,主要包括组织领导与协调监督、规划管理、监测评估等内容。
我们一个县、一个市的规划,以及省上最后形成的规划都是国家片区规划的组成部分,不是一个单独的规划,我们所提出的秦巴山区、六盘山区、吕梁山区规划也是国家若干片区规划的组成部分。
(三)关于规划目标。
规划目标的设置,要按照《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》的要求,特别是按照胡锦涛总书记重要讲话要求,到2020年实现五个“大的突破”,一是生产条件有大改变,二是生活条件有大改善,三是社会事业有大发展,四是社会保障水平有大提高,五是生态环境有大改观。
这是国家的总体目标,分市县目标要按照这个总体目标要求,并要将总体目标具体地体现出来。
具体目标要体现两个层次,一是基本层次,即稳定实现扶贫对象“两不愁、三保障”(不愁吃不愁穿,保障义务教育、基本医疗和住房);
二是更高层次,即实现农民人均纯收入高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势。
目标分2015年和2020年两个阶段,2015年的目标要具体一些,而2020年的目标可以宏观一些,通常只做一个展望。
(四)关于重点任务。
重点任务是规划的重要组成部分,关系着片区的民生改善和长远发展,也是片区各级政府和干部群众最为关心的内容。
要深入分析、认真研究、科学论证,抓住主要矛盾,集中力量解决全局性、战略性和关键性的问题。
各个片区具体情况存在差异,重点任务轻重缓急也有不同,总的来说是六个方面:
一是基础设施建设。
加强基础设施建设仍是第一位的任务,立足于加强片区的对外联系和互联互通,规划好主要交通通道,完善区域交通网络,加快解决工程性缺水和资源性缺水问题,完善能源供应体系和通信网络,构建连通内外、功能配套、安全高效的现代化基础设施体系。
二是产业发展。
发展特色优势产业是增强自我发展能力、加快脱贫步伐的关键举措。
过去说变“输血”为“造血”,就是要通过产业发展来实现。
要认真分析片区的资源条件、产业基础和环境承载的能力,发挥比较优势,推进结构调整,加强产业合作、合理进行布局,因地制宜的发展特色农业、矿产资源加工业、装备制造业、现代服务业、旅游业和文化产业。
三是改善农村基本生产生活条件。
积极推进小城镇建设,加强道路、电力、供水、供气、污水和垃圾处理等市政建设,完善城镇功能,提高人口和产业集聚能力。
加强新农村建设,实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程,因地制宜推进异地扶贫搬迁和生态移民。
四是加强就业与农村人力资源开发。
治贫先治愚,要把提高人口素质、增强发展能力作为主攻方向,加强农村人力资源开发,加强农村转移就业培训,大力发展劳务经济。
五是推进社会事业全面发展。
要加快推进教育、医疗卫生、科技、文化、体育等社会事业发展,提高社会保障水平,统筹各类公共服务资源在城乡之间、区域之间的合理配置。
六是加强生态建设与环境保护。
要坚持不懈地抓好这项工作,依托重点生态功能区,巩固和发展退耕还林成果,推进天然林保护、荒漠化治理、防护林建设、水土流失综合治理等重点生态工程建设。
要处理好加快工业化、城镇化与环保标准不降低的关系。
(五)关于保障措施。
连片特困地区区域发展与扶贫攻坚具有特殊重要性,也存在特殊困难,需要采取特殊支持政策和办法。
片区规划编制过程中,要从当地实际出发,认真进行梳理,提出有针对性和可操作性的政策建议。
一是要积极推进改革创新,二是要加大政策支持的力度,三是要建立组织实施体系。
杜鹰主任最后强调,片区规划是宏观性、指导性的综合性规划,主要提出建设任务和重点项目布局,不测算具体投资。
很多省也提出来,建议最好能明确一下投资,明确投资对于扶贫开发工作当然力度就更大了。
但由于一方面时间关系,另一方面有很多变化因素等,这里主要提出建设任务和重点项目布局,不测算具体投资。
片区规划颁布后,由各省(区、市)据此编制包含具体项目内容、投资测算及投入来源的分省实施规划,在“十二五”中期调整时,经综合平衡后纳入片区规划。
但必要的工作可以提前做,各省在编制分省规划的初稿时,也可以进行投资测算。
片区规划可以明确一些关系全局和长远的重大项目,但要注意与国家“十二五”规划纲要、有关专项规划、行业中长期规划及各省“十二五”规划的衔接。
二、切实做好我省的规划编制工作
我省涉及三个片区,即秦巴山区、六盘山区和吕梁山区。
当前任务最紧最急的是秦巴山区,而我省又是秦巴山区片区的主体,进入的县区最多,秦巴山区片区的规划最后在很大程度上要以我省的这些县区为基础。
那么,如何做好规划编制工作,概括起来就是“提高三个认识、处理好四个关系、做好五项工作”。
(一)提高“三个认识”
一是提高对进入连片地区范围重大意义的认识。
连片特困地区是国家今后扶贫开发工作的重点,我们的县区进入连片地区,就意味着能够得到国家更多更大的支持,这对于我们的扶贫开发工作、对于整个经济社会发展都有重大意义。
但任何问题都要两面看,能够进入这个片区,既光荣、又惭愧。
光荣,是我们能够引起国家的高度重视,得到国家更大的支持;
惭愧,是我们还很贫穷,还很落后,在别人面前说话底气不足。
所以既面临机遇又面临压力,机遇是我们进入了这个片区,压力是我们如何能在国家支持下尽快实现脱贫致富。
带着贫困县的帽子,在争取国家的支持上是有好处,但带着这个帽子去招商引资就是个劣势、弊端。
因为别人会想,你既然是贫困县,那肯定交通条件不好、资源条件一般、人口素质不高。
再就是现在正处于国家宏观调控的重要时期,国家今年以来出台的很多政策都是调控经济增长保持适当幅度,而不是刺激经济增长。
这个时期编制扶贫开发攻坚规划,有一些宏观层面上的政策制约,这就更加需要我们的智慧,要瞄准国家的重点,紧扣发展的脉搏,找准自己的定位。
二是提高对做好新时期扶贫开发工作重要意义的认识。
新时期、新阶段做好扶贫开发工作和过去有很大不同,有更高的标准、更高的目标,也有更加得力的措施,当然就要下更大的力气。
要适应形势的变化和要求,充分调动群众的积极性,投入到扶贫开发工作之中。
我们都希望多一些项目进入规划,进入了就能够得到国家支持,这是有利的方面,但进入了如果完不成,这就是责任,是双向的、互为约束的。
三是提高对编制好规划重要意义的认识。
规划是基础,规划是蓝本,规划是切入点。
现在所有的工作、所有的区域发展,都要有规划作支撑和保障,规划的重要性越来越得到各个方面的认同和重视。
连片扶贫开发更需要规划,因为扶贫开发是一个长期性任务,而且是连片的,涉及很多省、很多市县,这些省、这些市县要联动一致,要共同攻坚,必须要有一个好的规划,协调一致,共同实施。
(二)处理好四个关系
一是处理好扶贫开发与整体经济社会发展的关系。
扶贫开发工作非常重要,但是对一个省、一个市、一个县(区)来说,仍然是整体工作的一部分,我们在考虑整体工作时肯定要考虑到扶贫开发工作,在做好扶贫开发工作时也必须服从整体经济社会发展。
二是处理好扶贫开发规划与本区域总体规划的关系。
各地“十二五”规划《纲要》都是省、市、县(区)人民代表大会审议通过的,具有法律效力。
我们是在“十二五”规划《纲要》已经颁布实施的关键时期编制扶贫开发规划,就要在指标、重点任务、空间布局、重大项目安排上,充分与本区域总体规划进行衔接。
三是处理好本片区规划与其他片区规划的关系。
这里有三个层次的衔接问题,一是市级县、区之间衔接的问题、关系平衡的问题;
二是在省级层面,有各市之间衔接、平衡问题;
三是在我们这样一个省涉及三个片区范围的情况下,还要处理好这个片区和另外片区的关系。
具体到我省来说,就是要处理好秦巴山区、六盘山区和吕梁山区三个片区的关系,不是说列入秦巴山区就得到的支持多,列入吕梁地区就得到的支持少。
各个片区之间也要衔接好、协调好,保持总体上的平衡和一致。
四是处理好自身努力和争取国家和省支持的关系。
“十二五”规划和各个专项规划都有具体的指标,在此基础上,在国家高度重视和支持下,加上我们自身的努力,所提出的目标必须是积极的、主动的,同时又是务实的、可以实现的。
比如编制“十二五”规划,指标考虑低了肯定和别的省比较差距更大,也不利于发挥广大人民群众的主动性、积极性和创造性,定的过高又难以实现,无法向广大人民群众交待。
所以在确定目标时,一定要考虑到各方面因素,特别是要将发挥自身主观能动性与得到国家、省重点支持的这些因素统筹加以考虑。
(三)五项重点工作
就编制规划来讲,要注意做好以下工作。
一是调查摸底。
做好片区规划编制工作,必须深入调查研究,吃透区情、民情,同时还有一系列的表格和数据要填写,基础工作一定要做实。
从我省三个片区来看,有共性,也有特殊性。
关键是要把各个片区的特点和特殊性分析清楚、准确把握,这是做好片区规划的重要前提。
我们要拓展思路、深入分析,善于用新办法、新思路来解决新矛盾、新问题,使规划更科学、更具有针对性和指导性。
调查研究要深入实际、深入基层、深入群众,了解和掌握第一手材料,认真听取各方面意见,广泛凝聚各方面智慧,找准干部群众最关心的问题,充分反映群众意愿,科学编制规划,使规划经得起历史检验。
二是要做好比较分析。
扶贫规划是个片区规划,对比分析非常重要。
编制县级规划就要跳出本县、甚至跳出本市来分析,省上还要跳出陕西来编规划。
要注意和周边县区的对比,与省境相邻市县对比。
比如,商洛要与湖北和河南相邻市县对比,汉中要注意与甘肃、四川相邻市县对比,安康要注意和重庆、湖北相邻市县对比,通过对比能看到我们的优势和劣势,看到我们的差距和不足。
三是要明确思路目标。
要按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的基本思路,注意把加快区域发展与扶贫攻坚结合起来,把加快发展与转变经济发展方式结合起来,把发挥各自比较优势与跨区域协作结合起来,把加强政府支持引导与发挥群众主体作用结合起来,加大统筹协调力度,着力解决瓶颈制约和突出矛盾,从根本上改变连片特困地区面貌,促进经济社会又好又快发展。
规划目标有长远目标、有近期目标,有综合目标、有个体目标。
要特别注意明确经济发展、扶贫攻坚、民生改善、生态建设等方面的发展目标。
四是规划中应做的重点工作。
规划中应该明确的重点工作提纲里都有,但那是站在全国的角度提出的。
具体到我们一个省、一个市、一个县,大不一样,在本区域范围内有哪些重点工作,必须明确提出来。
从规划内容上来说,一定要突出我们的特点,把自身优势、特色凸显出来,把想要做的事罗列出来,特别是一些跨市、跨省的重大基础设施建设项目要规划好。
有些项目可能对一个县来说不重要,但对一个市、一个省来说又是非常重要的。
考虑整个片区的实际需要,同时又能给自身带来巨大利益,这样的内容应该更多。
五是政策支持。
政策支持对于规划来说非常重要。
规划中所提出的政策总体上应该是一致的,但又需要细化和延伸。
在县级层面上需要什么政策,市级层面上需要什么政策,整个片区需要什么政策,都要考虑到。
特别应该更多提出一些有利于整片区开发和发展的政策,提的太具体又没有代表性,可能列不到片区的规划里去。
一定要找准自己的切入点、突破口,开动脑筋、解放思想、发挥智慧,提出切实可行的支持政策。
三、加强协作配合,确保完成规划编制任务
密切协作,共同推进。
协作配合对编制规划来讲非常重要。
编制规划涉及各个方面,既是市县的事情也是省上的事情,与省上各部门都有密切关系。
省上各部门也应该按照国家的总体要求,站在省级层面,深入思考自身怎样支持片区发展,还要思考怎样争取国家对口部委对片区的发展支持。
既要解放思想,又要实事求是。
要大胆地去想,想是问题、做是答案,输在犹豫、赢在行动,想不出来就不可能去解决,想出来就是解决问题的一半,很多需要争取的措施,我们都可以去想。
大家要统一思想、齐心协力、紧密配合。
省级各部门之间特别是扶贫办和发改委之间要密切配合,市县一级更应该分工不分家,合在一起突击干。
倒排工期,确保进度。
秦巴山区这个规划比较急,明年元月底就要将以省为单位的文本报到国家,实际上国家层面也很紧,因为最后发布时间是在三月份人代会之前。
我们要倒排工期,在这中间国务院扶贫办、国家发改委以及确定联系的部委可能要召开秦巴山区的规划编制工作座谈会,还穿插着国家部委的一些调研,所以时间非常紧张。
初步考虑,分三个阶段。
第一个阶段,在本月底拿出以市为单位的规划文本,20天时间,县区10天,市上10天,12月25日前要完成分县表格填报。
第二个阶段,就是元月上旬,我们在相关市县规划文本的基础上,根据省委、省政府的要求,充分吸收省级有关部门的意见,形成秦巴山区陕西部分的规划文本初稿。
第三个阶段,就是元月中旬,广泛征求意见,反复与国家对接,再与邻近临近省进行衔接,最后报省委、省政府审定,元月底前报到国家。
有的同志提出春节怎么办,节假日怎么办,现在是特殊时期,需要加班就加班。
时间再紧,规划质量也要保证,不能因为时间紧就降低规划质量,经不起历史的检验。
如果我们不能抓住和利用这个机遇编制出高质量的规划,就会在很大程度上影响有关市和片区各县的发展。
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