反洗钱金融行动特别工作组40 9建议简称fatf +9项建议复旦版Word格式.docx
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建议的内容涵盖了各国刑事司法和规制体系应采纳的所有措施;
金融机构及其它特定行业和专业人士应采取的预防措施;
以及在国际合作方面应采取的措施。
最初的《40项建议》在1990年起草,旨在打击不法分子滥用金融体系清洗贩毒黑钱的行为。
1996年,为应对不断翻新的洗钱手法,《40项建议》做了首次修订。
1996年的《40项建议》被130多个国家采纳,成为反洗钱活动的国际标准。
2001年10月,FATF把职责范围扩大至处理资助恐怖主义的议题,并迈出重要一步,创建了《打击恐怖分子融资活动八项特别建议》。
这八项建议包括了一整套具体措施,以打击资助恐怖行动和恐怖组织的行为,与《40项建议》相辅相成。
要有效打击洗钱和恐怖主义融资活动,一个关键的因素是监察和评估各国在这方面的体制是否符合国际标准。
由FATF和与FATF形式相仿的区域性组织进行的相互评估活动,以及国际货币基金组织和世界银行进行的评价活动,都是确保各国切实贯落实FATF建议的重要机制。
A.司法制度
洗钱刑事犯罪涵盖范围
1.各国应根据《1988年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》(下称《维也纳公约》)和《2000年联合国打击跨国有组织犯罪公约》(下称《巴勒莫公约》)的规定,把洗钱活动列为刑事犯罪。
各国应将洗钱罪纳入所有严重犯罪的适用范围,以尽量扩大洗钱罪上游犯罪的范围。
上游犯罪可以包括:
所有犯罪;
或限定在某类严重犯罪抑或或刑罚为监禁的犯罪(即限定范围的方式);
或采取罗列方式指定上游犯罪;
或综合上述几种方式。
如某国采用限定范围的方法,则上游犯罪最低限度应涵盖该国法律规定的所有严重犯罪,或最高刑罚为一年以上监禁刑期的犯罪;
如某国本身的法律制度规定有最低刑罚,则上游犯罪应包括所有最低刑罚为六个月以上监禁刑期的犯罪。
无论采取哪种方法,各国在规定上游犯罪的范围时,最低限度应包括本建议指定犯罪类别中所包含的每一种犯罪。
洗钱罪上游犯罪的范围应予扩大到在外国发生的行为,对于在外国发生且在该国构成犯罪的行为,如在国内发生即构成上游犯罪,亦应列为上游犯罪。
各国可规定,要证明在外国发生的行为构成上游犯罪,唯一前提是该行为如在国内发生便可构成上游犯罪。
如国家本身法律的基本原则有所规定,则有关国家可规定洗钱罪不适用于实施上游犯罪的个人。
2.各国应确保:
a)证明某人故意和明知而实施洗钱罪的准则,须符合《维也纳公约》和《巴勒莫公约》订定的标准,其中包括可根据客观实际情况推断某人的心理状况。
b)法人应承担刑事法律责任,如不可行,则应承担民事法律责任或行政责任。
如法人所在国家的法律已规定这些责任可予以追究,亦不排除可同时对法人提起刑事、民事或行政诉讼。
法人应受到有效﹑适当和阻吓性的处罚。
这些措施不应影响个人须承担的刑事法律责任。
临时措施和没收处置
3.各国应采取与《维也纳公约》和《巴勒莫公约》所提出措施相似的措施,包括立法措施,使主管部门能够在不损害善意第三方权利的情况下,没收被清洗的财产﹑藉洗钱或实施上游犯罪而得来的收益﹑实施有关犯罪时所使用或意图使用的工具,又或价值相当的财产。
这些措施应包括授权有关当局:
(a)鉴别﹑追查和估算应予没收的财产;
(b)采取冻结和查封财产等临时措施,以防有人出售﹑转移或处置该等财产;
(c)采取措施,预防或阻止那些妨碍国家收回须予没收的财产的行为;
以及(d)展开任何适当的调查工作。
各国可考虑采取一些措施,让主管部门可无须循刑事法律程序定罪即能没收有关犯罪收益或工具,又或可在符合国内法律原则的前提下,要求罪犯证明被指须予没收财产的合法来源。
B.金融机构及非金融行业及专业人士应采取的反洗钱和恐怖分子融资的措施
4.各国应确保金融机构保密法律不会妨碍FATF建议的推行。
客户尽职调查和记录保存
5.*金融机构不允许保留匿名账户或明显以假名开立的账户。
在下述情况下,金融机构应采取客户尽职调查措施,包括识别和核实客户的身份:
●建立业务关系;
●进行一次性交易:
(i)超过规定金额的交易;
或(ii)在第VII项特别建议注释中所述情形下进行的电汇交易;
●怀疑有人进行洗钱或恐怖分子融资活动;
或
●金融机构怀疑过去获取的客户身份资料是否真实或充分。
应采取的客户尽职调查措施包括:
a)识别客户身份,并使用可靠﹑从独立来源所获得的文件﹑数据或信息以核实客户身份。
b)识别收益持有人身份,并采取合理措施以核实收益持有人的身份,直至金融机构能够确信其明了收益持有人为何人。
就法人及法律协议而言,金融机构应采取合理措施以便了解客户的股权及治理结构。
c)获取有关业务关系的目的及性质的资料。
d)对业务关系做尽职调查,并对在业务运作过程所进行的交易详加审核,以确保所进行的交易与金融机构所了解的客户﹑其业务及风险数据(如有必要,包括资金来源)情况相符。
金融机构应采用上述第(a)至(d)段的每项客户尽职调查措施,但也可根据客户﹑业务关系或交易的类别风险敏感性程度,调整采取措施的强度。
所采取的措施必须符合主管部门发布的指引。
对于较高风险类别,金融机构应加强尽职调查。
在某些风险较低的情形下,各国可准许金融机构减少或简化相关措施。
在与非经常性客户建立业务关系或进行交易之时或之前,金融机构必须核实客户及收益持有人的身份。
在能够有效管理洗钱风险,以及确保不妨碍业务正常运作的情况下,各国可准许金融机构在建立业务关系后在合理﹑可行的时间内,完成核实身份的工作。
如未能遵循上述(a)至(c)段的措施,金融机构不应开立账户﹑启动业务关系或进行交易;
或应终止业务关系;
及应考虑提交一份与该客户相关的可疑交易报告。
这些规定应适用于所有新客户,但金融机构也应根据实及风险情况使这些建议适用于已有客户,并应在适当时间就这些已有业务关系采取尽职调查措施。
6.*对政治公众人物(PoliticallyExposedPersons)而言,除履行常规的尽职调查措施外,金融机构还应:
a)有适当的风险管理系统以判断客户是否属政治公众人物。
b)在与这类客户建立业务关系时应获得高级管理层批准。
c)采取合理措施确定其财产和资金的来源。
d)对业务关系持续加强监控。
7.就境外代理银行服务及其它同类业务关系而言,除了履行常规的尽职调查措施外,金融机构还应:
a)收集有关回复机构的充足资料,以便充分了解回复机构的业务性质,并凭藉公开数据判断该机构的信誉及管理水平,包括该机构是否正接受洗钱或恐怖融资活动调查或被采取管制行动。
b)评估回复机构的反洗钱及恐怖融资控制措施。
c)在建立新的代理业务关系前获得高层管理者批准。
d)以文件形式记录每个机构须各自履行的职责。
e)在“可通过账户支付”方面,要求答复银行确已核实可直接使用代理银行账户的客户身份,并持续采取尽职调查措施,以及要求该答复银行可根据要求向代理银行提供相关客户身份资料,达到满意程度。
8.各国应特别关注新发明或科技进步带来的有助于隐匿身份的洗钱威胁。
各国应当在必要时采取措施,防止这些技术用于洗钱阴谋。
为处理与非面对面业务关系或交易有关的各种特定风险,金融机构尤其应当备有相关的政策及工作程序。
9.*在符合下列准则的前提下,各国可准许金融机构委托中介机构或其它第三方机构执行客户尽职调查程序中第(a)至(c)项或开展新业务。
如准许有这种委托关系,识别和核实客户身份的最终责任仍由委托第三方机构的金融机构承担。
应符合的准则如下:
a)委托第三方的金融机构应立即获取与客户尽职调查程序第(a)至(c)项规定相关的必要信息。
金融机构应采取充分措施,使自身达到要求,即所委托的第三方能够根据请求,毫无延迟地随时提供符合客户尽职调查规定的身份材料副本及其它相关文件。
b)该金融机构应使自身达到要求,即该第三方受到监管和监督,并备有措施遵循建议5及10要求的客户尽职调查义务。
各国可根据获得的有关哪些国家没有推行或没有充分推行FATF建议的资料,自行决定符合上述条件的第三方人选。
10.*为求快捷地向主管部门提供其索取的资料,金融机构应保存国内或国际交易的全部必要记录至少五年以上。
这些记录必须足以重现单笔交易(包括所涉及的金额和货币类别),以便在必要时提交,作为指控有关犯罪活动的证据。
金融机构应在业务关系结束后的至少五年内,继续保存通过客户尽职调查程序获得的身份数据记录(例如护照﹑身份证﹑驾驶执照等官方身份识别文件或类似文件的副本或记录)、账户档案和业务往来资料。
国内有关主管部门在适当授权情况下,应可查阅这些身份数据及记录。
11.*对于一切没有明显经济或合法目的的交易,无论是那些复杂且异常的大额交易,还是异乎寻常的交易方式,金融机构都应予特别关注。
金融机构应尽可能审查这些交易的背景和目的,并以书面形式记录审查结果,供主管部门及审计人员利用,以协助其工作。
12.*在下列情况下,建议5﹑6﹑8至11所列有关对客户尽职调查及记录保存的要求,适用于规定的非金融行业及专业人士:
a)赌场——客户进行的金融交易等于或超过规定金额。
b)房地产代理——介入客户买卖房地产的交易时。
c)贵金属经销商及珠宝经销商——与客户进行的现金交易时等于或超过规定金额。
d)律师﹑公证人﹑其它独立法律专业人士及会计师——就下列活动为客户准备或进行交易:
●买卖房地产;
●管理客户资金﹑证券或其它资产;
●管理银行﹑储蓄或证券账户;
●协助组织公司的创立﹑经营或管理;
●创立﹑营运或管理法人或法律协议,及买卖商业实体。
e)提供信托及公司服务机构——就“名词解释”定义中所列举活动为客户准备或进行交易。
对可疑交易与合规的报告
13.*金融机构如怀疑或有理由怀疑资金是犯罪活动的收益,或与恐怖分子融资活动有关,必须直接依据法律或规定迅速报告金融情报机构。
14.*金融机构及其董事、高级管理人员和雇员应能够:
a)如果是本着善意原则而向金融情报机构报告认为可疑事务,那么即使他们未能确知涉及的是何种犯罪,也不论是否确有犯罪,他们都应受到法律保护,免于因违反合约或任何法律﹑规定条款或行政管理制度中对披露信息所制定的限制而承担刑事或民事责任。
b)法律应禁止泄露某个可疑交易报告或相关资料正在向金融情报机构报告的事实。
15.*金融机构应制定防止洗钱及恐怖分子融资活动的措施。
这些措施应包括:
a)制定内部政策﹑程序和控制措施,包括适当的检查管理程序,以及在聘请雇员时采取充分的审查程序,确保雇员素质达到高标准。
b)持续推行雇员培训计划。
c)设立审计机制,对有关制度进行测试。
16.*在不抵触下列条件的情况下,建议13至15及21所列规定适用于所有规定的非金融行业及专业人士:
a)律师﹑公证人﹑其它独立法律专业人士及会计师在代表或为客户进行建议12(d)所述活动的金融交易时,应按规定报告可疑交易。
应鼓励各国扩大报告要求范围至包括审计事务在内的其它会计师专业业务活动。
b)贵金属经销商及珠宝经销商在与客户进行等于或超过一定金额上限的现金交易时,应按规定报告可疑交易。
c)信托及公司服务提供机构在代表或为客户进行与建议12(e)所指活动有关的交易时,应按规定为客户举报可疑交易。
如律师﹑公证人﹑其它独立法律专业人士及会计师在作为独立法律专业人士时取得的有关资料,涉及专业秘密或法律专业特权时,可不必报告可疑情况。
遏制洗钱及恐怖分子融资的其它措施
17.对于为FATF建议所涵盖,但未能遵守反洗钱或恐怖分子融资活动规定的自然人或法人,各国应确保对其采取有效﹑适度及劝诫性的刑事﹑民事或行政处罚措施。
18.各国不应批准建立空壳银行或准许其持续经营。
金融机构应拒绝与空壳银行建立或保持代理银行关系。
金融机构亦应防止与那些允许空壳银行使用其账户的海外金融机构建立业务关系。
19.*各国应考虑建立一整套系统的可行性及实用性,利用该系统可使银行和其它金融机构及中介机构得以向国家中央部门的计算机数据库报告所有超过某一固定数额的国内和国际货币交易,使主管部门能够将其用于反洗钱和恐怖分子融资的案件调查,但须严格确保数据用途适当。
(该条建议在原2003年版本的基础上做了删改,并于2004年10月22日发布)
20.除特定的非金融行业及专业人士外,各国也应考虑把FATF建议应用于构成洗钱或恐怖融资风险的其他行业及专业人士。
各国应进一步鼓励开发那些较不易被洗钱活动利用的现代化的和安全的钱财管理技术。
对于不遵守或不完全遵守FATF建议的国家采取的措施
21.金融机构应特别关注与来自不遵守或不完全遵守FATF建议的国家的人员(包括公司和金融机构)在业务上的关系和所进行的交易。
如这些交易没有明显的经济或合法目的,金融机构便应尽可能审查其背景和目的,并把审查结果以书面形式记录下来,供主管部门使用,以协助其工作。
如这些国家继续不遵守或不完全遵守FATF建议,则各国可对其采取适当的制裁措施。
22.金融机构应确保上述原则同样适用于其设在海外的分支机构和拥有大多数股权的从属机构,尤其是在不遵守或不完全遵守FATF建议的国家。
金融机构应在当地适用法律和规定许可的范围内,适用这些原则。
若当地的适用法律和规定禁止这些原则的适用时,金融机构应把他们不能实施FATF建议的情况,告知其母公司所在国家的主管部门。
监管与监督
23.*各国应确保金融机构受到充分监管和监督,并有效地实施FATF的建议。
主管部门应采取必要的法律或监管措施,以防止罪犯或及其合作人成为金融机构的重大或控制权利的持有人或受益人,或在金融机构中发挥管理职能。
受核心原则监管的金融机构,其为审慎目的而采取的监管和监督措施,如同时与反洗钱有关时,应以与反洗钱和打击恐怖融资为目的的类似方式加以执行。
对于其它金融机构,应考虑到其所属部门内存在的洗钱或恐怖融资的风险,应规范其许可证或注册制度,并加以适当监管,令其受到出于反洗钱目的的监督和监察。
至少提供现金或价值转移、现金或货币兑换服务的行业应采取许可证或注册制度,并受到有效制度的监管,以确保符合国家打击洗钱及恐怖融资的规定。
24.指定的非金融行业及专业人士应遵守下列的监管和监督措施:
a)应制订一个针对赌场的全面监管和监督体制,以确保赌场有效地实施必要的反洗钱及恐怖融资措施。
最低限度为:
●赌场应有许可证制度;
●主管部门应采取必要的法律或监管措施,防止罪犯或或其合作者成为赌场重大或控制权利的持有人或受益人,或在赌场发挥管理职能,或成为赌场的经营者;
●主管部门应确保赌场受到有效监督,以遵守打击洗钱及恐怖融资的规定。
b)各国应确保其它类别的特定非金融行业及专业人士受到有效制度的监管,确保他们遵守打击洗钱及恐怖融资的规定。
监管应以风险敏感性程度为基础加以调整,可由政府部门或适当的自律规范机构承担,该机构必须能够确保其成员履行打击洗钱及恐怖融资的义务。
25.*主管部门应制定指引,并提供有助于金融机构及指定的非金融行业及专业人士实施国家打击洗钱及恐怖融资措施,尤其是在侦测和报告可疑交易方面的信息反馈资料。
C.打击洗钱及恐怖融资体制中的制度及其它必要措施
主管部门、其权限和资源
26.*各国应成立金融情报机构,作为国家接收(如经允许,也可发出请求)﹑分析和发放可疑交易报告及其它潜在洗钱及恐怖融资情报的中心。
金融情报机构应能直接或间接地及时调取所需的金融﹑行政及执法方面的信息,以正确履行分析可疑交易报告等职能。
27.*各国应确保指定执法部门履行其调查洗钱及恐怖融资的义务。
鼓励各国尽可能支持和发展适用于调查洗钱活动的特别调查技巧,如控制下交付﹑内线行动及其它相关技巧。
鼓励各国采用其它有效机制,例如设立专责进行资产调查的常设或临时小组,以及与其它国家的对口主管部门合作开展调查。
28.主管部门就洗钱活动及潜在的上游犯罪进行调查时,应能获取用于这些调查﹑起诉及相关行动所需的文件和信息;
其中包括利用强制措施取得金融机构及其它人士所持有的记录﹑搜查有关人士及处所,以及查封和取得证据的权力。
29.监督者应具有足够权力,包括进行检查,以监控和确保金融机构遵守打击洗钱及恐怖融资的规定,并应获授权强制规定金融机构交出任何与监控金融机构遵守反洗钱及恐怖融资情况有关的资料,并对未能遵守这些规定的金融机构处以足够的行政处罚。
30.各国应为参与打击洗钱及恐怖融资的主管部门提供充足的财政﹑人力和技术资源。
各国应制定程序以确保有关部门的工作人员保持高度诚信。
31.各国应确保政策制定者﹑金融情报机构﹑执法机构及监督者之间建立有效的合作机制,以使其能够适时就政策的发展和实施,以及打击洗钱及恐怖融资的问题与国内人士相互协调。
32.各国应确保主管部门备存与打击洗钱及恐怖融资制度的成效和效率有关的全面统计资料,以总结有关制度的成效。
这些资料应包括所收到和发放的可疑交易报告统计数据、洗钱及恐怖融资调查﹑起诉和定罪的统计资料﹑被冻结﹑查封及没收财产的统计资料,以及司法互助或其它国际合作请求方面的统计资料。
法人和法律协议的透明度
33.各国应采取措施防止法人被洗钱分子非法利用。
各国应确保主管部门可及时取得或调用有关法人的收益持有权及控制权的充分﹑准确和适时的数据。
特别是法人可在国内发行无记名股票的国家,应采取适当和充分的措施,确保法人不被洗钱活动所滥用。
各国可考虑采取措施使金融机构在贯彻建议5提出的要求时,能够方便地调取收益持有权及控制权的信息。
34.各国应采取措施以防止洗钱分子非法利用法律协议。
特别是各国应确保主管部门可及时取得或调用有关正式信托,包括信托资产授予人﹑受托人及受益人的充分﹑准确和适时的数据。
D.国际合作
35.各国应立即行动,成为《维也纳公约》﹑《巴勒莫公约》和《1999年联合国制止资助恐怖主义的国际公约》的缔约国,并全面推行这些公约。
此外,也鼓励各国签署及推行其它有关的国际公约,例如《1990年欧洲议会关于洗钱﹑搜查﹑查封和没收犯罪收益的公约》及《2002年美洲反恐怖主义公约》。
司法互助与引渡
36.各国应迅速以具建设性和有成效性的方式,就洗钱及恐怖融资的调查﹑起诉和有关法律程序,提供尽可能最大范围的司法互助。
各国尤其应当:
a)不禁止司法互助或对司法互助施加不合理或不适当的限制条件。
b)应确保具有明确而富有效率的程序,以实施司法互助要求。
c)不应单纯因为有关犯罪涉及财政收入事宜而拒绝实施司法互助要求。
d)不应因为法律要求金融机构保密而拒绝执行司法互助要求。
各国应确保第28项建议赋予本国主管部门的权力,也可在接到司法互助要求时行使;
有关权力如果符合本国法律规定,也可在别国司法或执法机构直接向本国对等单位提出要求时行使。
如果起诉案件所在的国家不止一个,为免不同司法管辖权产生冲突,应考虑设计和运用适当机制来决定起诉被告的最佳地点,以符合公正原则。
37.即使有关犯罪不属于双重犯罪,各国也应尽量互相提供司法协助。
在规定有关犯罪必须属双重犯罪才可互相提供司法协助或引渡的情况下,如果两国都把构成有关犯罪的行为列作犯罪,则无论两国是否把该犯罪列入同一犯罪类别,或以同一罪名描述该犯罪,该犯罪都应视为双重犯罪。
38.*各国在接到别国的要求时,应有权迅速采取行动,以识别﹑冻结﹑查封和没收所清洗的财产、洗钱或上游犯罪的收益﹑用于或企图用于实施这些犯罪的工具,或同等价值的财产。
各国也应有适当程序,妥善协调有关查封和没收事宜,其中可能包括如何分享没收所得的财产。
39.各国应公认洗钱罪为可引渡的犯罪。
各国应引渡本国国民;
如果某国并非单纯以国籍问题作为引渡的前提,则该国应在寻求引渡的国家提出要求时,尽快向其主管部门提交有关案件,以便就该项要求所提出的犯罪作出起诉。
主管部门应按照本国法律的规定,以与处理其它严重犯罪相同的方式,作出决定和执行法律程序。
有关各国应互相合作,尤其在程序和举证方面,以确保起诉工作的效率。
各国可根据本国的法律架构考虑简化引渡程序,允许对等政府部门之间直接提出引渡要求﹑仅依据逮捕令或判决书即可引渡有关人员,且/或向同意放弃正式引渡程序的当事人采取简化引渡程序。
其它合作形式
40.*各国应确保本国的主管部门向别国的对等单位提供尽可能最广泛的国际合作,并提供明确而有效的途径,以便各国的对等单位之间无论基于主动还是被动,能够以直接﹑迅速和具有建设性的方式就洗钱和上游犯罪交换情报。
情报的交换不应设有不适当的限制条件。
尤其是:
a)主管部门不应单纯因为有关要求涉及财政收入事
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