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6.1.3明确问责制的对象11
6.1.4形成多元化的问责主体12
6.2从制度实施层面完善行政问责制度14
6.2.1优化问责运行环境,塑造新型问责文化14
6.2.3加强配套制度建设,扩大问责的制度基础14
结论15
参考文献16
致谢17
1.引言
在公共行政改革的浪潮冲击下,公民的民主意识提高,公众要求强化政府责任、建立责任政府的呼声越来越高,问责制的实施已经成为了各国行政发展的趋势。
03“非典”的爆发,引发了问责风暴。
很多学者开始对行政问责制的构建与完善进行了大量的研究。
构建和完善行政问责有助于加强廉政建设,颠覆我国的“官本位”理念;
是推进依法行政,建设法治政府的重要保证;
更是实现责任型政府的必由之路。
2.行政问责制度的相关理论
2.1行政问责制的内涵和对行政问责制理解的误区
行政问责,是指社会公众对公共行政行为进行扶持质疑,主要有两种方式:
一是公众对政府行为的一般性缺陷进行责问;
一是特定的公民个体对其所受到的公共权威的不公正的对待提出质询。
行政问责制在行政权力履行的全过程中对行政行为进行监督和约束,使决策者、执行者承担相应的责任;
把惩前毖后有效地结合起来,把原有的事后结果追究的单一模式转变为事前、事中、事后的多重教育约束机制,是把社会监督制度化,使监督主体在行使问责制度时,能做到有章可循、有理可依、督促政府工作人员更好地履行职责,保证对权力的制约与监督,真正做到“情为民所系,权为民所用,利为民所谋”。
但当前我们对行政问责制的认识上还存在这一些误区。
首先是,把行政问责制责任承担方式简单的认为是引咎辞职,而引咎辞职一般只针对具有重大影响的责任,当事人承担的主要是一种政治责任和道德责任,而非行政责任或法律责任,承担这种责任的代价是失去权力和职位。
其次是,把行政问责制简单的看成是上问下责,其实异体问责更应该在行政问责制中发挥重要作用。
最后是,把行政问责看做是有一种纯粹的惩戒措施,这样随意、任意的行政问责是与真正的民主,法治社会相悖的。
实施行政问责制真正目的不仅仅是一种事后的惩罚措施,更重要的是可以起到事前预防的作用。
2.2行政问责制的基本构成
2.2.1行政问责制的主体
问责主体即责任认定和追究的实施者。
按照问责主客体之间的关系,问责主体一般划分为同体问责主体与异体问责主体。
同体问责主体是指能对本系统的领导机关及其工作人员问责的内部机构,它的效果在很大程度上依赖组织最高层的意志、权威和价值取向等。
从我国最近对几起重特大安全事故责任人的处理来看,目前启动的行政问责制主要是同体问责。
行政问责的同体问责的主体主要包括上级行政机关及行政领导、同级行政机关的相关职能部门、专门的行政监察和审计机关等。
但是我国现行的“以上问下”的同体问责的方式有时会产生立竿见影的效果,但它带有浓厚行政色彩,并不是理想的方式可能导致“官官相护”难以真正问责。
因此,从现代民主政治的理论和实践看,行政问责制的关键在异体问责。
异体问责是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式。
异体问责主体主要是指能对外部系统的领导机关和领导进行问责的各种机构、团体及个人。
在我国,异体问责的主体主要是五大涉宪主体相互问责,其中包括:
人大代表对政府的问责制、民主党派对执政党的问责制、民主党派对政府的问责制、新闻媒体对执政党和政府的问责制、人民法院对执政党组织和政府的问责制。
其中各级人大及常委会、各级人民政府和各级人民法院是法定有权追究行政责任的组织。
2.3行政问责制的理论基础
2.3.1委托代理理论
委托代理理论研究的是社会领域中的委托代理关系。
所谓委托代理关系是指,委托人和代理人作为关系的双方。
通过契约就某项事项达成关于彼此权力和责任的理性共识并由此实现各自利益。
具体的说,委托人向代理人托付一定的任务,赋予其完成任务所需的各种资源(包括权力),并提供一定的报酬;
代理人则承担相应的责任,利用被赋予的资源和权力谋求委托人所期望的利益,并获得相应的报酬。
契约的达成是委托代理关系产生的基础。
行政责任的范围常常是由政治契约来规定的也就是说,就行政责任范围达成共识的行政问责主体和客体之间的关系是一种契约关系。
而且,在内容上,体现为委托代理关系,行政问责主体为委托者,行政问责客体为代理者。
因此,委托代理理论就是行政问责的体现。
2.3.2社会契约理论
霍布斯是近代第一个全面阐述社会契约论的人。
他指出,社会契约论是指定一个人或一个由多人组成的集体来代表他们的人格,每一个人都承认授权于此承当本身人格的人在有关公共和平或安全方面所采取的任何行为、或命令他人作出的行为,在这种行为中,大家都把自己的意志服从于他的意志,把自己的判断服从于他的判断。
洛克发展了霍布斯社会契约的学说,他认为,国家并不是为所欲为的,其职责在于保证人的生存、自由和财产权利。
也就是说,人们彼此达成协议进入文明社会,只是交出了他们在自然状态下享有的部分权利,例如解释和执行自然法的权利,但仍然保留了生命、自由和财产的自然权利。
卢梭的《社会契约论》在社会契约学说史上有主导性地位。
卢梭的学说的核心思想是:
一是,按社会契约论组成的国家和政府是体现人民主权与公意的,符合理性原则;
二是若国家不执行或违反公意时,人民有权推翻它,而不是象洛克那样进行“改良”。
以上学者们的论述我们可以看出,社会契约论为行政问责制提供了理论基础。
即依照该理论,国家和政府的一切权力来源于公民和政府间订立的契约。
这种权利的实施不能违背订立契约的本意,即不能损害人民利益、破坏公意。
2.3.3政府法治理论
在西方历史上,政府法治理论是国家管理社会的方法和原则之一。
柏拉图主张“贤人政治”。
亚里士多德认为:
“法治由于一人之治”。
他指出:
“法治包含两重意义:
已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。
”[1]从这可以看出,亚里士多德的法治核心思想是强调法律的权威性、完备性以及普遍遵守法律的重要性。
西塞罗的法治主义是他的思想精华之一。
他认为:
“国家政治权力的运作必须正当合法,法律是国家行使权力的依据,即使是作为最高行政长官的执政官也在法律的约束之下。
”[2]要使公民真正获得幸福,国家应当实行法治,不允许任何人享有法律以外的特权。
近代资产阶级自由主义的奠基人,约翰·
洛克认为,国家应该建立在社会契约基础上,在法律制度的运作上应该实行法治原则。
洛克把分权和制衡的原则作为实行法治的前题和基础。
孟德斯鸠主张实行三权分立原则,他特别强调,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”。
[3]美国罗尔斯在《正义论》中论述了制度正义和个人正义后,强调法治的重要性。
他指出,法治是实施社会正义的前提条件。
通过以上对西方不同历史时期法治理论的探讨,可以看出,作为法律制度运作的原则和方法,法治理论从古希腊罗马产生以来至今具有重大的发展和变化。
但这一学说的核心内容是法治的基本属性,即是法的普遍约束力,法律的权威性。
这些法治理论的思想可以看作是行政问责制的理论基础。
3.我国行政问责制的动因和现状
3.1我国行政问责制的动因
行政问责制是内外因素合力促成的结果,首先,行政问责制是公共行政改革的必然结果。
中国在发展中面临着很多问题,为提高行政效能,中国必须探索尽可能完善的政府管理体制和方式,所以行政问责制是中国面临国内外压力的必然选择,也是寻求制度创新、优化公共管理服务水平的有益尝试。
其次,行政问责制是消除公务员“权与责”不协调的必然选择。
行政问责制度,用与其权力发挥相对应的责任追究或责任承担机制,以及各种监督手段加以监督,才能使公务员在行使其权力义务时,有一种压力感,增强其责任。
最后,行政问责制是中国行政制度不断创新的根本要求。
目前,中国社会正处于空前的社会变革以及体制转型时期。
在这种历史社会条件下,行政管理制度也面临着不断推陈出新的形势和压力。
中国行政的环境发生了和正在发生着变化,对政府管理提出了更高的要求,必须不断改革创新,完善自身的制度建设,才能适应新形势的机遇和挑战。
中国行政制度不断创新的时代形势和历史要求为行政问责制登上中国的政治舞台创造了良好的条件。
3.2我国行政问责制的现状
近年来,人们对行政问责制已然并不陌生,尤其是在非典时期,多名渎职官员被问责、免职引起人们对行政问责制越来越多的关注,行政问责从中央到地方逐渐展开,问责力度逐渐加大,问责的实践越来越丰富,且问责制度正逐步走向法治化。
虽然目前,我国在行政问责制建设方面与西方国家相比还不够完善。
但是,我们党和政府从严治党、从严治政的态度是坚决的,并且对有问题的领导干部进行责任追究的工作一直都在进行
尤其在改革开放后,为了使问责制真正做到制度化,在各省市探索新途径的同时,中央也在积极加快推进了问责制度化的步伐。
2000年中共中央颁发的《深化干部人事制度改革纲要》为引咎辞职制度的实行提供了基本的政策依据。
2003年11月四川省正式出台了《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》,开创了在省级行政区划内,全面推行领导干部引咎辞职制度的先河。
2004年《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部辞职暂行规定》等一系列政策及法规的出台,标志着官员问责制开始进入制度化操作层面。
但是,在实践方面还存在一些问题。
在责任意识、法制完善和对责任主体的监督上都存在着不同程度的问题,有待进一步改善。
4.我国行政问责制存在的问题及原因
我国政府问责制虽然取得了一定的成效,但不可否认还有许多不足之处,需要反思。
(一)问责主体仍然单一,异体问责薄弱
我国现行异体问责虽有法律规定,但较少落到实处。
以人大对政府官员问责为例,理论上对通过人大选举产生的行政领导来说,人大有宪政权威上的质询权。
但我国不少地方的政治实践中,行政官员的任命、行政部门的施政很少真正向人大负责,人大对行政公务员的失职、渎职与违法行为也很难真正追究责任。
行政问责几乎全部都是由上级政府或党组织促成或是启动的,问责主体单一、僵化,唯上是从。
而且行政问责往往停留在上问下责的层面,即下级因为失职会被上级要求辞职或者被解职,而上级却无人问责。
在同体问责下,如果问责的领导为了保全本部门和本人的利益、面子而避重就轻、偏袒下属,那么问责制也就形同虚设。
因此,从某种意义上来讲,异体问责才是更客观、更趋合理、对官员更具威慑力的问责形式。
而异体问责恰恰是目前我国问责比较薄弱的环节。
(二)政府行政部门职能不清,致使问责对象模糊不清
一直以来,我国行政部门存在职能划分不清、党政不分现象,致使我国政府进行问责时,问责的客体即问责对象往往模糊不明。
长期以来,我国政府机关各职能部门存在着机构臃肿、能分类制度不完善、官员权利和责任不对等的问题,行政机关上下级之间,不同行政机关之间职能交叉严重,运转不协调,权力划分模糊。
再加上党政之间、正副职之间的职权和职责目前划分并不规范,管事和管人又相脱节。
这就导致难以确定责任人,最终的处理极有可能使问责制归于无效和不公平。
另外,当前问责的官员主要是造成重大事故和恶劣社会影响的有过之人,而对处于无所作为状态的官员,用人失察、决策失误或是大搞政绩工程的官员,却很少纳入被问责对象。
有许多决策一旦出了失误,给国家造成损失,却常以集体决策为由相互推诿,推卸责任。
(三)问责的范围不明确,问责的确认机制具有片面性
行政问责的范围是指对于产生什么样的后果进行问责,怎样问责的问题。
而我国现行行政问责制覆盖范围不够全面,责任空白和责任重叠并存;
问责的种类、幅度及使用条件的法律规定不够严格;
行政问责设计与实践、目标等之间不够匹配[4]。
首先,在现行的行政问责制度安排中,有许多行政责任规定与违法行为缺乏直接的因果关系,使得行政责任在不同的公共领域、机构与岗位上的分布不均匀,有些地方存在责任真空,有些地方却出现了责任的重叠现象。
另外,由于权责的不对等或者权责脱节,导致行政责任在不同的行政岗位上往往出现分配不公、有权无责、权大责小的现象,甚至会导致责任转移、弱化,致使有责无权、权小责大的公务人员受到牵连,或者要代人受过。
其次,在问责的确认机制上存在缺陷。
主要表现在,评价指标体系的单一化,经常要求所有行政机关使用一套评价指标体系,未能充分考虑到不同行政机关和不同岗位之间的差别;
评判行为过错的标准宽泛,造成公务人员时常要承担法外的行政责任等。
(四)政府问责的法律体系尚不完善
目前,我国一些地方已经实施的所谓政府问责制,虽然在一定程度上体现了责任政府、法治政府的理念,但离真正意义上的问责制还有一定距离,很大程度上它还是一种紧急状态下的临时措施,大多是在行政层面上进行的,没有做到科学化、经常化、法律化。
政府问责的现有制度框架中,法律制度缺失,问责主体、对象、程序、内容缺乏法律规范。
行政问责在操作方面存在诸多不完善之处,具体程序无章可循,缺乏相应的问责制法律依据,官员问责的随意性很大。
作为天灾人祸等非常情况下的非常举措,官员问责程序的启动常取决于上级的决定和长官的意志。
同时,权责不对等和责任界定不明等问题也带来了一系列的困惑。
对于谁来问责,问谁的责、怎样问责等问题,现行的法律条文规定尚不完全明晰,缺乏可操作性。
问责的标准不一、程序不清、结果不明使得问责的合法性和公正性受到质疑。
(五)政务信息公开有限,政府本位严重
目前,我国从传统行政向现代行政的转变过程中,政府本位、全能政府的痕迹仍然存在。
因此,政府对社会、公民和其他组织提供的服务具有很大的灌输、强制等特点,忽视社会、公民和其他组织的权利和要求,使政府的意志等同于国家的意志和人民的意志,颠倒了政府与公民之间服务与被服务、手段与目的的关系,使政府成为社会的主导者,这也必然导致政府具有无限的权力并且不受任何监督,不承担任何责任。
我国的政务信息经常以涉及机密或者其他原因而很少披露。
这样致使公众知情缺乏,对被问责官员的出路大家往往也不太清楚。
只有知道政府做了什么,怎样做的,做错了什么,才能进行问责,问什么样的责等。
这里的根本问题在于政府独自掌握了大量的信息资源,与公民之间存在严重的信息不对称,从而使得公众对政府的监督由于信息的缺失而变得形同虚设。
(六)问责过程中可能存在责任逃避和责任替代的问题
引咎辞职是官员主动承担责任的一种形式,是官员本着对民众负责的精神,基于政治责任感和政治责任评价而产生的一种道德自律。
然而,现实中很多官员并不一定是真正觉得自己难辞其咎。
事实上,我们也很少看到或很难看到官员在公共场合表达歉意、争取公众的宽恕。
引咎辞职或是上级机关或者上级领导的组织决定,只是为了平息民愤、暂避风头;
或者是官员保职无望情况下的一种无奈之举;
或是官员本身有严重的过错,甚至涉及到严重的腐败问题而要面临承担刑事责任等严重后果,引咎辞职是为了规避责任,造成责任的替代。
没有了官员自身的道德自觉,这样的引咎辞职不是真正意义上的行政问责。
5.国外行政问责制的实践及对我国的启示
5.1国外问责制的实践及特点
国外的问责制相对来说比我国的要完善,以美国为例。
美国有议会问责,众议院有弹劾的提案权。
由众议院提出弹劾案之后,先交常设委员会或特别调查委员会调查,然后,由众议员以1/2以上的多数票议决追诉。
参议院有审议弹劾之权力。
对被弹劾者的处分决定一般须经参议。
美国有司法问责,美国问责法律制度的特色在于司法审查制度。
美国司法审查制度是对行政权进行监督最有力的方式。
司法审查是指联邦最高法院对联邦行政机关及地方政府行使职权的行政行为进行违宪审查,凡是违反宪法的行政行为将被宣布无效,行政机关由此将承担相应的行政责任,从}fu对行政相对人的权利进行充分的救济。
美国的司法审查制度开启了违宪审查的先例。
[5]
美国有健全的政府内部问责制度,建立了由政府道德办公室、监察长办公室和功绩制保护委员会等部门组成的专门监督机构。
1978年的政府道德法要求在立法、司法、行政二大系统建立财务公开制度,以便于公众监督,同时授权建立政府道德办公室。
1978年的监察长法授权在各行政机关内部设立监察长办公室,授予监察长发出调查传票和其他独立的调查权。
监察长与联邦调查局、国会责任总署(GAO)紧密合作。
功绩制保护委员会为了保护举报人,规定除非本人同意,可以不暴露身份。
美国有选民问责,其宪政制度的一个中心原则就是政府为它所有的行为向公民负责任。
美国的选民问责主要表现之一是罢免。
大多数州及地方政府的罢免程序可分为二个环节。
主要体现在:
第一,提出罢免中请,即要求罢免某官员的发起者由州务卿提交罢免中请并得到批准的过程。
第二,征集支持者签名,即罢免发起者在选民中间征集请愿书的签名,达到一定数量并经核实后,决定是否举行罢免选举。
第三,罢免选举,即由选民投票决定特定官员是否免职。
请愿书签名经核实达到要求后,州长将宣布在30天到120天不等的时间内举行罢免选举。
以小窥大,可以看出,国外行政问责制有广泛的问责范围和主体,有规范的问责程序和健全的行政问责机构。
5.2国外行政问责制对我国的启示
首先,要重视行政问责制度建设及其配套制度建设
国外问责制实施成功的一个重要经验是注重行政问责制度建设及其配套制度的建立。
从西方国家政府官员责任追究机制看来,行政问责制及其相关法律规范和健全的配套制度在行政问责制实施的过程中发挥了重要的作用。
它在一定程度上,确保了违法政府官员能够在社会组织、公众、权力机关与媒体的监督下得到制裁和惩戒。
我国也应该加强制度化建设,出台行政问责相关方面的法律制度,明确行政问责制的主客体、问责的范围、问责的程序等,同时力争加快相关配套制度比如政务公开制度、政府绩效评估制度的建设。
其次,注重以权力制约权力
为了有效地防止集权制下的独断专行、权力膨胀,西方国家普遍实行了权力分立与制衡权力的分化。
以权力制约权力包含两个方面的含义,第一个是不同系统权力的相互制约,这种制约在西方突出表现为“二权分立制”。
较早地提出了权力制约的理论的是孟德斯鸿,他认为,从事物的性质来看,如果要防止滥用权力的话,就必须要以权力制约权力”。
这种权力制约的思想,被美国建国时借鉴到美国的宪政建构之中,从而形成了典型的“二权分立”。
这种相互制约的关系,有效地防止了联邦权力的滥用。
最后,建立完善的监督机制
西方各国非常注重监督机制的完善。
建立完善的监督机制,是国外行政问责建设的主要手段。
我国也要对制度的执行情况实施有力的监督,要建立起内外监督、上下监督左右监督的立体监督网络。
根据以往的经验教训,在权力监督环节上的关键点,主要是权力的运行要充分的公开透明。
如何保证其真正做到公开透明是个实践中的难题。
但是要做到公开透明,仅仅靠制度靠自觉是不够的,根本上是靠改革。
当前,必须深化政府机关相关制度的改革,特别是行政审批制度改革、干部人事制度改革、财政管理体制改革和投资体制改革,要扎实稳步的推进。
通过改革,转变政府职能,改变行政领导手中的权力结构,逐步消除领导者滥用权力的机会。
6.完善我国行政问责制度的途径
6.1从基本构成层面优化行政问责制
6.1.1拓宽行政问责制度的范围
现代政治理论认为,政治问责的积极程度与权力的腐败存在着一种明显的负关系:
政治问责越积极,权力的纯洁度就越高,官员的政治责任内心也就越强。
因此我们必须实施积极的问责制,这种积极问责制的特点是全程提醒和全面问责的有机结合。
但是我国目前的问责还仅仅局限于发生重人事故后的问责,而忽视了在平时的工作了对公务员的行政行为进行规范。
如果还仅仅是在重人事故发生之后才启动问责制的话,那么就不符合问责制实施的初衷。
因此我们要将问责制的范围拓宽,在公务员依法行政的过程中,防微杜渐。
我们可以将以下事项纳入行政问责制的范围中:
1、行政行为违法。
宪法是国家的根本人法,任何人都不能违反,否则就要受到法律的制裁。
不违反法律法规是对各级政府及其公务员的最基本的准则。
同时依法治国也是现代政治文明的标志。
所以我们对不遵守宪法和法律的官员要依法追究其法律责任。
2、管理不善。
管理也是生产力,科学管理能提高行政效率,反之就会浪费公共资源,延缓经济和社会的发展。
赫伯特·
西蒙曾经说过,管理就是决策。
缺乏管理能力尤其是决策能力就不能胜任领导者职务,必须将其降职和撤职,彻底打破领导能上不能下的怪现象。
决策失误不亚于腐败给我们带来的危害,应建立决策跟踪评估体系,以杜绝拍脑袋决策情况的发生,实现科学决策、民主决策。
3、用人失察。
我国实行党管干部的原则。
重要岗位的干部几乎都是由党推荐任用的。
而我国对推荐干部的责任追究几乎是空白,导致用人腐败的现象频频发生,唯才是举原则遭到践踏。
因此对用人情况的问责将有力的打击唯亲是举或唯钱是举的现象。
“谁推荐,谁负责”应成为规定。
6.1.2优化问责程序
程序是任何健全的法律制度所必备的要素,合法正当的程序是行政问责制沿着法治的轨道健康、持续发展的保证。
正是程序决定了严格的法治与肆意的人治之间的基本区别,也只有程序才能把内在扩张的行政权规束在法律框架之中。
行政问责程序,是指问责主体在对党政官员实行问责时应当遵循的步骤、顺序和时间、方式。
必须完善行政问责程序,防止弹性过大。
否则,行政问责制就会异化为传统的“驭人术”。
这种“驭人术”同样会对失职读职官员进行严惩,但其本质则是君主对臣下、上级对下级的绝对权威。
行政问责的具体程序可能会因问责主体和对象的不同而有所差异,但总体上需要经过下列几个相互衔接的阶段:
1、立案,依职权或依中请启动问责程序;
2、调查,收集与责任行为的有无、责任结果的大小以及因果关系存在与否相关的证据,并听取当事人的陈述和中辩;
3、决定,根据认定的事实和相关的法律规定,选择与责任相适应的责任形式;
4、通知,送达问责决定,告知救济途径;
5、执行,按照管理权限,落实惩戒内容。
当前我国人大和公民两个主要问责主体的缺位比较严重,完善问责程序应重点从这两方面来加强。
1、完善人大问责程序,一方面对人大机构所拥有的对政府行政行为的审查权、建议权和否决权,必须明确规定其应用方式和运作机制;
另一方面还要把宪法赋予人大问责政府官员的具体形式如,质询权、罢免权、调查权,通过规范程序加以保证,使之具有可操作性。
2、完善公民问责程序,建立一套可启动、有依据的公民问责程序,使公民监督政府的权利真正发挥出来。
当然,完善行政问责程序,不仅要对问责主体实施问责的步骤、顺序和时间、方式作出明确具体的规定,以保证问责主体的权力在法治的轨道上行使。
同时,在完善问责程序时,应更多地关注被问责官员的权利,给他们开辟更有效的权利救济渠道。
人为剥夺被问责者的申辩权,是违背立法宗旨的。
只有这样,
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