郭改梅浅论中国行政区划改革的原则Word文档下载推荐.docx
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年级、专业:
10秋行政管理
教育层次:
本科
学生姓名:
学号:
指导教师:
包东
完成日期:
2012年3月30日
论文题目:
指导教师职称
所学专业
研究专长
工作单位
电子邮箱
联系电话
选
题
目
的
和
意
义
首先解释了什么是行政区划,并阐述了行政区划改革的原则不同于行政区划的原则,其核心“平衡与发展”本文在中国单一制国家结构形式以及坚持平衡和为改革核心等因素的基础上,对我国行政区划改革的原则有三个,即区域平衡、发展和传统进行了详尽的论述,并依据此三原则,对中国的省、市、县等地方建制可做出大的调整。
进行了大胆的设想和论证,并提出了一些可鉴性的建议。
国内外研究现状述评
研究的主要内容
研究得切入点
我国行政区划改革的原则的基础:
“平衡与发展”。
主要问题
我国行政区划改革原则的基础、内容、实施
重要观点
1、行政区划改革原则的提出以单一制国家结构形式为前提。
其原则不同于行政区划的原则。
“平衡和发展”是其核心。
2、行政区划改革的原则分区域平衡原则,经济发展原则和传统原则。
3、在实施中,大区的设置以经济元素为核心,尊重原有的各地之间交往和协作的传统,并不必与行政区划保持完全一致。
关于省。
一定要综合考虑区域平衡。
经济发展和历史传统三大改革原则,关于直辖市的宪法地位进一步明确应多增设。
关于县改市应和撤地改市的改革相适应。
研究方法、手段和途径
主要是查阅资料和相关文章评论,搜集全国部分省市县的发展成果资料,走访专家等。
研究进度计划
3月10日——3月18日整理调查材料。
3月19日——3月27日制定写作纲要,确定素材
3月28日——4月6日写成初稿和改稿
4月7日——4月15日,完成开题报告和修稿
指导教师意见
指导教师(签名):
年月日
论文提纲
摘要:
(略)
关键词:
行政区划改革,原则,基础,实施
正文:
一、原则之“基础”(略)
1、行政区划改革原则提出必须基于中国是单一制国家结构形式的前提。
2、行政区划改革的原则不同于行政区划的原则。
3、“平衡和发展”是行政区划改革原则的核心。
二、原则之“内容”
1、区域平衡原则
2、经济发展原则
3、传统原则
三、原则之“实施”
1、关于大区
2、关于省
3、关于市
4、关于县
四、我国应该建立风格各异、规模不同、丰富多彩的城市模式
参考文献(略)
开题报告审核意见
审核组长(签名):
审核小组成员(签名):
1.2.3.4.
指导专栏-开题报告
目录
摘要………………………………………………………………………………1
引言………………………………………………………………………………1
一、原则之“基础”…………………………………………………………2
1、行政区划改革原则的提出必须基于中国是单一制国家结构形式的
前提……………………………………………………………………………2
2、行政区划改革的原则不同于行政区划的原则………………………………2
3、“平衡”和“发展”是行政区划改革原则的核心…………………………2
二、原则之“内容”………………………………………………………………2
1、区域平衡原则………………………………………………………………2
2、经济发展原则………………………………………………………………3
3、传统原则…………………………………………………………………4
三、原则之“实施”…………………………………………………………4
1、关于大区………………………………………………………………………4
2、关于省…………………………………………………………………………5
3、关于市…………………………………………………………………………5
4、关于县…………………………………………………………………………7
四、我国应该建立风格各异、规模不同、丰富多彩的城市模式……………7
参考文献…………………………………………………………………………9
10秋行政管理本科:
郭改梅
摘要:
Abstracts:
Explainedfirstwhatisanadministrativeareatorow,andelaboratedthattheprinciplethattheadministrativearearowsreformdiffersfromtheprinciplethattheadministrativearearows,itscore"
balanceanddevelopment"
thistextatChineseonesystemnationalstructureformandpersistencebalancewithsetuptomaketodoabigadjustmenttotheplaces,suchasprovince,cityandcounty...etc.inChinaforreformingthefoundationoffactorslikecore,etcascending,toourcountrytheadministrativearearowingtheprincipleofreformtohavethree,namelybalance,developmentandtraditioninthedistrictcarryingondetailedtreatise,combiningaccordingtothisthreeprinciples,.Carriedonconceivingofbravewithargument,andputforwardsomeJiansuggestions.
行政区划改革,原则,基础,实施
Keyword:
Theadministrativearearowsreform,principle,foundation,implementation
引言:
所谓行政区划,一般而言是指一国的统治阶级为了更好的统治和管理国家,根据一定的原则诸如经济、文化、等将本国的领土划分为不同的层次和区域的一项国家制度。
笔者认为行政区划和一国的国家结构形式密切相关,前者以后者为依据,并且是对后者的确认和体现。
从此种意义上说,行政区划属于国家形式,而国家形式问题的研究对于“国家”等宪法的基石范畴的研究又有直接的,因此行政区划是重要的宪法问题。
笔者只是在中国有可能在近期启动行政区划改革的背景下,就行政区改革的原则这样一个“小”问题略抒己见,以期能抛砖引玉。
一、原则之“基础”
行政区划改革的原则决不能凭空产生,在什么样的基础上提出行政区划改革的原则,是一个非常基本的问题。
只有弄清楚了这个问题,才会使得我们提出的原则具有说服力和可信度。
笔者主要是从以下几个方面考虑的。
1、行政区划改革原则的提出必须基于中国是单一制国家结构形式的前提。
如前所述,国家结构形式对行政区划具有重要的影响甚至是决定作用。
我们知道,对一个国家的国家结构形式起决定作用的是历史和民族因素。
一般而言,国家统一的历史长而且在本国历史中占主导地位,那么该国就会采取单一制,如法国。
另外,单一民族国家多采取单一制,如日本;
多民族国家,如果民族关系简单、融洽也往往采取单一制。
就中国而言,不管是从历史因素还是从民族因素考虑,都应当采取单一制。
单一制国家和联邦制国家的行政区划有本质的不同。
单一制国家多是中央集权制,行政区划的主导权在中央;
联邦制国家多是地方分权制,在进行行政区划的时候要充分考虑和尊重地方的意志和利益。
笔者认为,中国的单一制的国家结构形式基本上不会改变,所以行政区划的改革也只能是在此前提下进行。
中国的单一制在新的形势下要有所改变,也可能融合联邦制的一些元素,要充分注意地方的不同与差异,这些都会对行政区划改革有直接或间接的影响。
行政区划改革的原则要充分考虑行政区划的原则,要以此为基础。
但行政区划改革原则是指导“行政区划改革”的原则,是对原来的行政区划进行的可能是大刀阔斧式的改革,可能是对原来的行政区划原则的修正甚至是否定,所以两者是不能等同视之的。
3、“平衡”和“发展”是行政区划改革原则的核心。
宪政的关键不在于分权,不在于民主等等,而在于“平衡”。
在国家性质上体现的统治阶级与被统治阶级之间以及统治阶级之间的妥协,是为了保持“平衡”。
在政权组织形式上进行的权力划分,是“平衡”的体现。
国家结构形式中的中央与地方关系的不断调整也是为了保持两者间的“平衡”。
在中国,实际上一直也很重视“平衡”问题。
二、原则之“内容”
基于上述的认识,笔者认为行政区划改革的原则有以下几个。
1、区域平衡原则。
区域平衡原则是一个带有综合性质的原则,是指实现在中国的东、中、西部和南、北方有差别的地域之间,各地的人口以及经济、等方面的相对平衡。
中国的东、中、西部地区存在着极大的差异,简单用一句话描述,就是从中国沿海的东部到内陆的中部再到广袤的西部,地势越来越高,面积越来越大,人口越来越少(主要是指西部,中部的人口密度几乎不低于东部),经济越来越穷。
三大区域之间在经济、人文等方面的巨大差异要求我们在进行行政区划的时候,应充分正视这一现实,并做合理的区别对待。
但一直以来的行政区划,似乎更有利于东部地区,有力的证据就是中国的四大直辖市,东部占了三个。
我们注意到最近几年进行的西部开发,对西部的行政区划有所倾斜,如在重庆设立直辖市(可能会有人对设立直辖市就是倾斜的观点有不同看法,笔者在后面会说明理由)。
但是,似乎把中部地区给忽略掉了。
中部六省(山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西)有四亿人口,基本上是农业地区,是中国的中心地区而且是中华民族的发源地,所以不管是重视解决中国的,还是整体上要提高中国的经济水平,或者其他原因,中部地区在行政区划的时候都应该认真考虑。
中国南北方的气候和人文差异也是巨大的,这无疑对行政区划会有实际的。
对于中国南、北方的分界,一种说法是以长江为界,一种说法是以秦岭、淮河为界。
若以长江为界,那么武汉市既属于北方,又属于南方(汉口在长江以北,武昌在长江以南),这显然说不过去。
若以秦岭、淮河为界,河南省大部属于北方,南阳和信阳两地又属于南方,事实上,南阳、信阳两地还是和北方保持着较大程度的相似性,甚至大体还是属于北方的文化圈。
习惯上人们把河南划为大北方圈,把湖北划为大南方圈,但湖北的襄樊、十堰等地显然具有更多的北方特点。
所以,笔者认为,将南方和北方以一条线(至少一般民众这样认为)作为分界,似乎并不准确。
南北方之间存在着一个大的过渡带,因此,在行政区划时应充分考虑这一点,否则不利于各地发展。
众所周知,中国面积最大的省级地方新疆比面积最小的海南省相差几十倍,同时人口最多的河南比人口最少的西藏也相差几十倍。
这种划分,显然与行政区划的基本原则如有利于经济建设、便于行政管理等是不符合甚至是矛盾的。
因此,在行政区划改革时应考虑这一点。
2、经济发展原则。
学者认为,所谓“行政区经济”是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊经济现象。
在现阶段,“行政区经济”具有五个特征:
①竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为;
②生产要素跨行政区流动受到很大阻隔;
③行政区经济呈稳态结构;
④行政中心与经济中心的高度一致性;
⑤行政区边界经济的衰竭性。
笔者认为,“行政区经济”的存在某种程度上可以通过政府的“外力”在短期内促进经济发展,但它并不符合经济,人为地干预经济的正常发展,是短期行为,最终会造成经济失衡、后劲不足、重复建设、资源浪费等一系列问题。
所以,这仅仅是过渡性的形态,我们在行政区划改革的时候,要避免重蹈覆辙,真正做到以经济发展为中心,尊重和体现有利于经济发展的基本原则。
3、传统原则。
所谓“历史传统原则”就是说我们在进行行政区划改革的时候要充分考虑各种形式的地方区域的形成和演变的历史,要综合考虑语言、习俗等对行政区划的影响。
行政区划原则当中也有一个历史原则,但该原则被强调的不够,我们以前在进行区划的时候,显得过于随便,没有真正体现该原则。
如建国后对于直辖市和少数省的调整就显得很随意。
在我国现有的省市县三种地方建制中,县的历史最长,最早设县的是秦国(非秦朝),在公元前688年,秦国设杜、郑两县。
而且,县的建制在具有超稳定的特点。
省是在元朝开始设置的。
元朝分全国为一个中书省直辖区和十个行中书省,即岭北、辽阳、陕西、河南、江浙、江西、湖广、云南、四川、甘肃。
在明朝设山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、江西、浙江、广东、江西、云南、贵州、福建和南北直隶共15省。
清朝将江南分为江苏、安徽,将陕西分为陕西、甘肃,将湖广分为湖北、湖南,加上明朝的15个为“内地十八省”。
基于这样一个地方建制的历史,我们在行政区划改革的时候,应保留县制,而不是一味县该市,同时,省和市,特别是市可以做出大的符合宪法和历史的调整。
语言和习俗等是传统文化的积淀和载体,语言相同,会使人们产生强烈的认同感,凝聚力无疑会增强,这些也会对行政区划产生实际影响。
如我们经常会听到这样一种说法,即北方人抱团,这就与北方地区的语言接近有很大的原因。
三、原则之“实施”
基于以上三原则,借鉴前人的成果,笔者也此尝试对我国的行政区划改革的方案略加探讨。
1、关于大区。
中国在建国初期曾设立六大行政区,即华北、东北、华东、中南、西南和西
北行政区。
1949—1952年间,六大行政区既是中央的派出机关,又是地方高于省一级的地方政权机关;
1952—1954年间,仅仅作为中央的派出机关而存在;
1954年后,六大行政区全部撤消。
六大行政区虽然存在的时间很短,但一直到现在还有影响,以六大行政区的区名作为名称的机构还大量存在,这说明中国的区域间差别和区域内合作客观存在着。
行政区划改革应予以考虑。
但这是否就意味着六大行政区应该恢复?
笔者并不赞成有的学者的主张。
笔者认为,这种主张虽然解决了行政区划的管理幅度应适中的,但缺点也非常明显:
其一,可能会与单一制的国家结构形式冲突,会带来新的甚至可能影响国家统一的大问题;
其二,与中国大多数人一致主张的减少区划层次的观点背道而驰。
大区的设置以经济元素为核心,尊重原有的各地之间交往和协作的传统,并不必与行政区划保持完全一致。
具体设置七个经济大区,分别是华北、东北、华东、华中、华南、西南和西北。
华北经济大区以原华北行政区为主体,包括北京、天津、河北、山西和山东西北部,从西部大开发的战略考虑将内蒙划入西北经济大区,该大区的经济中心是天津,次中心是济南、太原和石家庄。
东北经济大区就是原来东北行政区所辖区域,即东北三省,该大区的经济中心是大连,次中心是沈阳、长春和哈尔滨。
华东经济大区包括山东黄海沿岸以及靠近江苏徐州的南部地区、江苏、安徽合肥以东以南靠近南京的地区、浙江、福建和鄱阳湖以东的江西东北部靠近浙江的地区,该大区的经济中心是上海,次中心是青岛、徐州、南京、杭州和厦门。
华中经济大区包括河南、湖北、湖南衡阳以北地区、安徽靠近河南和湖北的地区、江西南昌以西靠近湖北的地区,该大区经济中心是武汉,次中心是郑州、长沙、南昌、宜昌和南阳。
华南经济大区包括湖南衡阳以南的南部地区、江西南部、广东、广西和海南,该大区的经济中心是广州,次中心是南宁、海口、深圳、衡阳和赣州。
西南经济大区就是原西南行政区所辖区域,包括重庆、四川、云南、贵州和西藏,该大区的经济中心是重庆,次中心是成都、昆明和贵阳。
西北经济大区包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆和内蒙,该大区的经济中心是西安,次中心是兰州、乌鲁木齐和包头。
2、关于省。
目前在对于行政区划改革的讨论中,“省”是一个倍受关注的问题。
基本上可以分为两种主张。
其一是虚省制,就是将省的权力虚化;
其二就是扩省制或缩省制,这两种叫法实质是一样的,“扩省制”是扩大省的数量,“缩省制”是减小省的面积。
笔者基本赞成第二种主张,因为第一种主张没有考虑中国的传统和实情,中国是一个注重文字隐晦的国家,什么是实,什么是虚,很难把握,实中转虚,虚中藏实,所以虚省制“虚”不下来,反而会带来更多的其他问题,最终达不到改革的目的。
但“缩省制”(或者叫“扩省制”)怎么缩法?
笔者认为,一定要慎之又慎,要综合考虑区域平衡、经济发展和历史传统等三大改革原则。
对于有些人所持的观点即目前那些面积大人口多的省应该分掉,各省面积和人口应大致相等,笔者认为这是僵化的看问题。
如果一个省的省会影响和辐射带动能力太小,那么就是该省目前面积相对不大,人口不是很多,也应该分,让那些被强制束缚在省会行政领导下的地区划出来,真正地受能带动它们发展的城市的影响。
3、关于市。
如前所述,“市”在的最短,而且建国以后的调整也最为频繁,市在中国的情况也最复杂甚至混乱。
"
市"
最早只是官方设置的交易场所,只能设立于有一定级别的行政中心,设在县中。
但随着经济的发展,特别是商业、手工业和商品经济的发展,这种官方设立和管理的市已经远远不能满足需要了,一些由民间商人和消费者自发设立的交易场所便应运而生。
这类市往往出现在城市的边缘、城外或县城以外的居民点,如宋代出现的"
草市"
,明清时在经济发达地区存在的大量市镇。
但是长期以来,这类市镇并没有相应的行政区划,在行政方面没有任何地位,这当然不利于它们的发展。
明清时不少镇的人口和经济实力早已超过了所属的县城,但它们的政治地位还是无法与县城相比。
作为中央集权制度的一部分,当时的行政区划最根本的原则是保证中央政府、地方政府的逐级有效统治,保证赋税的征收和治安的维持,所以清朝前期采取的办法是将一些经济发达、赋税额度高的县一分为二,但实行二县同治,不设立新的县城,也不增设县以下的行政机构。
如浙江省吴县分为吴县、长洲二县,无锡县分为锡山、金匮二县,常熟分为常熟、昭文二县。
这一办法划小了县,但市镇的地位依然不变。
有的县在所属的镇上派驻同知,即副县级官员,也是县的派出机构。
正因为如此,中国长期没有形成行政中心以外的、或独立于行政中心的经济中心。
一些早已具有城市规模的镇不能合法地成为城市,不能享有任何行政地位。
直到20世纪,中国的行政区划系列中才出现了市,才给城市以应有的行政地位。
再如,中国的行政区划层级长期摆动于二级与三级之间。
秦朝和西汉实行的是郡县二级制,但随着疆域的扩大和中央集权的加强,由中央政府直接治理一百余个郡级行政已经力不从心,于是先设立了只起监察作用的州刺史部,至东汉末年终于形成了州、郡、县三级体制。
民国初年虽然废府、州,实行省、道、县三级制,但到1927年后废除道一级,实行省、县二级制,其目的自然是为了加强中央对地方的直接控制,也为了加强省一级的行政权力。
从1932年起,蒋介石在全国普遍设立行政督察区,由省政府派遣专员设行政督察专员公署,作为省的派出机构,部分恢复了三级制。
中华人民共和国建立后,沿袭了这一制度,在省以下设立专区,作为省政府的派出机构,实际上也是一种介于二级与三级之间的虚三级制。
直到今天,《中华人民共和国宪法》规定的地方行政区划也只有省和县二级,专区(地区)不是一级政区。
但近几年来,一些地级市或由地区改建的市都召开人代会,建立人大机构,成了新的一级介于省、县之间的政权,与现行宪法的规定不相符。
究竟这是一种必然的发展趋势,还是一种权宜之计?
实践是检验真理的唯一标准,通过实践,对社会发展有促进作用的,就应该修改宪法,把这级政权的设立写入国家大法;
如果对社会发展起不到促进作用,就应该撤销这一建制。
如现行宪法30条对市的规定有三种,即直辖市、市和较大的市。
直辖市为省级,宪法上讲的“较大的市”是指设区管县的市,也就是我们现在理解的地级市(或叫省辖市),宪法上讲的“市”根据30条的可以判断主要是指县级市,所以,在我国有宪法地位的市有三级,即省级、地级和县级。
而中国目前的市可谓种类繁多,就行政级别而论,有五级,即省级(指北京、上海、天津、重庆),副省级(沈阳、哈尔滨、长春、大连、济南、青岛、南京、杭州、宁波、厦门、武汉、广州、深圳、成都、西安),地级,副地级(一些省直管的市)和县级市。
很显然,副省级和副地级市是没有宪法依据的,但在中国现实存在着,所以行政区划改革需要对这两种市的宪法地位予以明确。
另外,“直辖市”在目前的中国也是一个颇受关注的,笔者建议对直辖市问题也有必要在行政区划改革中予以解决。
由于中国在1997年对1968年以来停滞了几十年的直辖市的区划进行了调整,因此现在有至少10多个市希望成为直辖市。
增设直辖市有利于缩小省区增加一级政区数量,从而使我国行政区划的层次和幅度逐步趋向合理;
可以提高部分大城市的行政地位,使之成为跨省区的新的增长级;
有利于增强中央政权调控的主体地位。
4、关于县。
如前所述,县是中国最稳定的一级地方建制。
笔者主张:
其一,应当稳定这一区划形式而不是一味的县改市,“县”的辖区基本上是农村地区,中国还是一个农业大国,城市化是一个长期的过程,县改市并不能真正加快城市化进程;
其二,逐步取消“市管县”体制,当初在设计这一制度时,一则是与撤地设市的改革相适应,二则是希望城市带动农村。
但现在看来,“市管县”体制带来了很多问题。
如“小马拉大车”,很多地级市本身很小,又管几个甚至是十几个县,很难起到带动作用,所以对县域经济的发展不但没起到正面作用,反而会有负面作用。
由于地域、气候、历史、民族、文化等自然条件和社会环境的不同,城市与城市之间的差别很大。
可是,在过去的计划体制下建立和发展起来的全国600多个城市,其行政设计和管理体制比较单一;
几大班子"
、几个层次、行政级别、干部配备亦大同小异。
因此,机构臃肿、忙闲不均、运行不灵等问题很突出。
新城市的设置和发展,首先遇到的阻力和障碍,就是这些旧的行政体制。
所以,要促进中国城市的发展,就要改革现有的城市管理体制和机构设计。
一是要根据经济、社会和生产力的发展水平做出适时的改革,使上层建筑适应生产力发展的要求;
二是要研究和吸收国外的先进经验和科学的做法,或者说要同国际接轨,要按国际惯例来进行研究;
三是各个城市要根据自身城市的具体情况,进行创新,以适应城市自我发展的需要,包括有利于城市发展的需要和有利于区域经济的发展。
现在一说城市,经常都用
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