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1.早期的美国银行业和监管制度美国的商业银行是在其独立战争后才出现的战后一些州通过特别立法建立了商业银行大多数州银行通过限制发行银行券数量和谨慎的放款来保证其银行券流通信誉州政府开始朦胧地发现银行监管的重要性
事实上联邦政府在18世纪末就开始实施某些监管职能1771年美国国会批准设立了“美国银行”标志着联邦政府开始受理银行的注册申请更重要的是该银行不仅遵循商业银行经营原则而且承担了某些中央银行职能由于它的双重功能美国银行的银行券在全美流通它还可赎回其他州银行的银行券并限制它的流通但正由于触及到州银行利益及其他因素国会和州银行反对给美国银行重新颁发许可证1816年又设立了第二美国银行同前者相似许可证没有得到换发这以后30年间联邦银行所有功能均由财政部承担
随着1836年以后州银行的迅速扩张和银行券问题的增多及银行屡屡倒闭州政府逐步开始承担一些监管职能最初的监管在很大程度上通过特别立法来限制银行开业但这种做法往往难免产生其他弊端公众的舆论最终导致“自由银行”政策的出现
2.双重银行和国民银行体系的发展随着贸易的跨州经营如何形成一个统一稳定的全国性货币就显得十分重要在19世纪60年代初为了融资以支持南北战争联邦政府提出了一个建立国民银行的方案该方案称任何人向联邦政府提出注册申请都可以成立国民银行但国民银行发行纸币必须以国债作保证即多购买国债可以多发行货币该方案成为1865年国民银行通货法案的一部分于次年初修改为国民银行法案从此以后联邦政府开始依法对商业银行实施监管首先国民银行条例颁布后成立专门的货币监理署并拥有专门检查队伍其人员训练有素权限很大对检查很有利;
其次以统一的纸币代替了五花八门的州银行券
3.联邦储备体系的发展很明显创建国民银行体系与其说是联邦政府加强对银行业的监督不如说是考虑钞票发行制度当时社会缺乏一个“有弹性”的自动调节机制或政府机关调节货币流通额使之随季节需要而变动加上独立的国库制度和财政政策使得国库经常处于剧烈波动状态这样人们开始考虑应该建立一种灵活调节货币供应量的机制这就是中央银行制度以后几次大的经济、金融危机尤其是1907年的危机后终于使美国国会通过了联邦储备条例设立了联邦储备体系——美国的中央银行该体系执行对银行业实施联邦级的全面监管
4.大危机和30年代的改革1929年夏天开始的世界性经济衰退终于演变成了美国历史上最大的经济、金融危机银行大量倒闭公司丧失对银行的信心金融恐慌弥漫着30年代初期的美国在这种情况下国会通过了两个银行法案其中最重要的有以下几点;
任何新的国民银行的设立必须向货币监理署申明;
进一步扩大联邦储备银行权力取消了财政部长和货币监理署总监为联邦储备委员会当然委员的规定;
最引人注目的是设立了联邦存款保险公司监管所有被保险存款的银行以增强公众对银行的信心
5、银行放松管制和其他发展在70年代后期和80年代初期为创造一个更开放、更利于竞争的环境美国政府制订了一系列法案如《1980年存款机构放松管制和货币控制法案》旨在以放松存款机构的管制促进美国银行同世界银行业的竞争美国银行监管制度中其职能分属货币监理署、联储体系、联邦存款保险公司和州监管机构分别监督国民银行、成为联储会员的州银行、非联储会员加人存款保险的州银行、州注册银行为协调工作1978年根据法案又成立了联邦金融机构检查委员会根据保护存款者和消费者利益、保障金融稳定促进充分竞争的目标美国银行监管的一般步骤是政府对银行的监督提供一般性的准则和法规法规规定管理部门要定期向监督机关作运营报告在美国由监管机关对银行资产及债务、实际操作和管理等进行现场检查是有效监督的关键监督机构采用几种主要措施达到目的包括从为新银行申请执照到为处理倒闭的银行制定程序等其中包括颁发执照、建立常说的“谨慎的管制”、为管理及监督目的而做报告和对银行进行现场检查最后是执行法律并已在必要时关闭某些银行
美国的监管体系是由极其分散的部门组成的应该说这种监管体系并没有影响各监管部门的各司其职的相互有效的合作但是尝试集中监管的讨论也一直在继续特别是自1991年BCCI事件和1992年意大利国民银行子公司经营中所出现的问题以及美国梅隆银行兼并德来弗互助基金迟迟不能得到解决等事件的出现使人们对这些金融监管机构的合作和效率提出了疑问克林顿政府1993年提议将美国目前主要的四家联邦级监管机关合并为一遭到美联储的强烈反对针对克林顿的这一提议联储提出合并之后联储也应参与银行法规的起草工作并享有与新成立的“联邦银行委员会”一样检查金融机构的权力
尽管双方争执不休但有一点是一致的即都认为对现行银行监管体系进行改革已势在必行争论的焦点是对银行监管的权力如何再分配以及如何才能实施强有力、高效的监管问题在欧洲尽管英格兰银行一直行使道义权力但90年代风险频出的现实正迫使它与欧洲大陆模式靠近即以法规为基础规定银行须遵守颁布的各项比率而将对银行的实地检查任务交给外部审计师对于风险的管理与控制欧洲各国一般强调几方面的重要性董事会的作用经理人员素质谨慎的商业政策独立管理机构的职能资本充足率与流动性比率充分完善的制度保障等而对具体的措施则制定了原则的和详细的谨慎标准分别对银行各种风险加以监控
二、国际银行业的监管
对跨国银行的监督非一国力量所能奏效在这方面巴塞尔协议虽只是一种狭义的、协议式的国际银行联合监管实践但却是国际银行联合监管最重要的形式且具有很强的约束性历次巴塞尔协议由于金融发展背景不同其内容亦各有侧重1972年后巴塞尔委员会注意力转移到国际银行业风险监管上这主要鉴于工业化国家银行国际化步伐加快跨国银行相互渗透网络遍布全球各国政府当局对其国外金融机构管理与控制离不开东道国的协助同时跨国银行对东道国的经济产生了影响东道国对外国银行也有必要进行管理与监督
建立银行国际监督制度的初衷是为了完善和补充(甚至替代)不同国家监督管理体制的差别和许多国家有意识地放松监管已成为一种巨大风险1974年赫斯塔特银行、富兰克林国民银行的倒闭使这种危机成为现实在这种情况下1974年9月由国际清算银行发起十国集团以及瑞士的中央银行监督官员在瑞士巴塞尔开会讨论了跨国银行的国际监督与管理问题1975年2月成立了常设监督机构——银行管理和监督实施委员会
巴塞尔委员会的第一个宣言是1975年9月协议即《关于监管银行海外机构向政府的呈递报告》和形成的第一个文件“对外国银行机构的监督”1983年5月十国集团和瑞士中央银行监督官员又通过了修订的巴塞尔协议即《监管银行海外机构的原则》1988年7月颁布了《巴塞尔委员会关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》1992年6月颁布了《关于监管国际银行集团及其境外机构设立的最低标准》委员会在该领域最重要的文件到目前仍是1988年确定的关于资本规模和标准的协议
“1988年协议”最关键的是明确了银行盈利性与安全性在很重要的程度上与其资金基础的规模有关在80年代迅速发展的日本银行业资本充足率与美国、西欧等差别较大从而产生了不平等的竞争;
此外资本比率的高低又直接影响了各跨国银行的偿债能力该协议为资本与表内表外科目的风险资产之间的比例设定了一个总体目标值各风险资产各占有一个相应的风险权数到1990年底资本与风险资产比即资本充足率目标为7.25%到1992年底达到8%的终极目标其中核心资本占总资本比例不少于1/2该协议对资本充足率的量化规定是国际银行业监管的历史性进步1992年协议强调了母国担任协同监管中心角色的义务确保对外国银行进入市场过程的明确监管从而对1988年协议的实施提供了条件
“1988年协议”把银行资本划分为核心资本与辅助资本核心资本包括实收资本、公开储备和不完全拥有的子银行公司中的少数股东权益其特点是价值相对稳定资本在帐目上公开反映资本与银行盈利率和竞争能力有密切关系可作为衡量资本充足率的基础;
辅助资本包括未公开储备、资产重化储备普通准备金与普通贷款呆帐准备金、债务性资本工具和初级长期债券美国1986年将一级资本/总资产比率定为55%之后又建议结合表外业务考虑风险英格兰银行直到1980年才形成对资本适宜度的公开看法采用了两种齿轮比率进行衡量并掌握了0-2共7个权数评价各银行的资本适宜度在80年代巨大风险压力下出台的“1988年协议”把风险划分为资产负债表内不同资产种类的风险、表外项目风险及国家风险采用加权计算法计算资产风险并根据各类资产相对风险算出风险权数以此衡量资产的风险大小
三、对外资银行的监管
七八十年代随着外资银行在美国金融市场上业务量的增长美国联邦当局开始对其经营活动进行立法1978年通过了《国际银行法》此前外资银行在美活动只受制于州法律《国际银行法》制定了一套针对外资银行活动的联邦法律体系该法规定在美国境内的外资银行享有与美国本国银行同等的待遇(l)将外资银行任何新的跨州设立分行的经营活动限制在与美国银行所能从事的同等活动的范围内;
(2)外资银行与美国本国银行交纳相同的存款准备金;
(3)对外资银行从事美国证券交易及美国的其他非银行业务活动进行限制;
(4)外资银行经营零售业务联邦存款保险公司可以为其提供存款保险
进人90年代美国国会通过了两个法案加强了对外资银行的监管第一个法案是在外资银行在美国的业务活动大量增加时由国会于1991年通过的《加强对外资银行监管法》该法在以下几个方面增加了联储对外资银行监管的权力(l)一家外资银行进入美国市场或扩大其在美国的业务需联储事先审核;
(2)联储在考虑上述申请时必须收紧审批标准;
(3)外资银行在美国设立代表处必须得到联储理事会的批准;
(4)要求联储对外资银行在美国设立的所有分支机构每年至少检查一次第二个法案是《1991年联邦存款保险公司改进法》该法对外资银行有一些特殊的规定外资银行在美设分行要经联储批准;
外资银行要接受联储检查;
对外资银行接受10万元以下存款设限等等
四、对衍生金融产品的监管
衍生性金融产品是期货、期权证券、货币和利率掉期等投资工具的总称是一种交易合约标的一般是货币、证券等具体商品或市场指数进人90年代衍生金融产品得到了空前发展根据美国会计检查院1994年发表的数字远期、期货、期权、掉期四种交易成交额1989年仅约7万亿美元到1992年则达17.6万亿美元猛增近2.5倍另据《华尔街日报》载1993年底衍生金融工具持仓额达15.1万亿美元且增长势头迅猛衍生工具发展得如火如荼其原因是多方面的可以肯定它是商业银行对外部环境和内部制度变革的一种更好适应对规避风险、提高资产质量、增强收益稳定性、满足市场需求都具有创造性意义
当然任何事物都有双面效应90年代发生的一系列金融事件证实了衍生工具巨大优势下隐含的巨大风险1995年巴林银行新加坡分行交易员里森因长期违规操作衍生工具交易导致这家历史悠久的商人银行倒闭;
时隔半年日本大和银行纽约分行副行长井日俊英同因使该行损失约11亿美元导致该行被逐出美国市场这两大事件震惊了全球银行界敲响了对衍生工具监管的警钟
随着衍生工具的迅速发展和对其风险的辨清国际金融界和各国监管机构对衍生工具的认识已趋于统一监管不力是衍生工具最大的风险来源这种监管不力更多的是表现在技术上1988年巴塞尔协议就要求开展国际业务的银行风险资本充足率应该限制在8%以上但由于衍生金融交易的盈亏不在资产负债表上反映只在表外反映对衍生金融交易监管的落后使得近年来衍生金融交易损失惨重的事件频频发生为此世界各国和国际金融监管机构正努力寻求有力的监管措施
措施一由美国联邦储备委员会前主席沃尔克主持的一个研究机构在1993年7月提出了监管衍生工具的四项原则一是从事衍生金融商品交易的机构及主管当局必须制订一套完善的风险管理、交易咨询收集的制度二是交易所、票据交换所与央行必须强化交易、清算以至于交割的管理三是根据各项衍生金融商品的特性将需要向主管当局汇报的交易资料标准化以确保主管当局能够借此评估交易本身以及市场的风险四是衍生金融商品的投资人尤其是市场大户必须与主管当局合作遵从相关的交易法令以促进市场的稳定除了上述四项外我们也许还可以从巴林和大和银行事件中得到教训就是交易员的选择如果滥用其交易权力足以使市场掀起滔天巨浪衍生金融商品最难控制的风险就是人的风险
措施二1994年7月巴塞尔银行监管委员会和国际证券业协会组织联合颁布了对衍生工具风险的监管规定国际证券协会组织规定(l)各董事会或管理机构在制定风险管理政策、程序及风险防范监督时应包括衍生金融工具并明确建立责任机制以便准确及时地掌握这一管理状态
(2)应设置独立的市场风险管理体系来处理、监控风险状况并建立评估体系或模型;
(3)应建立独立的信贷风险管理部门来考察信贷风险的标准、限度并审查其杠杆作用及降低风险的具体办法;
(4)鉴于衍生金融工具的快速演变及其复杂性交易各方应运用诸如财会、监管等适当的方式予以防范;
(5)交易商无论是一个实体或集团均应每日作一次风险评估;
(6)交易商记帐、信息体系应能保证及时记录、确认、核批等;
(7)交易商应不间断地监测其资金运行状况其中包括现金流量等巴塞尔委员会还将听取各方建议并准备提高资本充足率这一提案在1995年底通过并将于1997年底正式生效该提案允许银行通过自己估计风险值的内部风险管理模式参与最低资本标准的框架设计这一提案的优点在于实现了监管目标与金融机构的资产组合政策的统一;
消除了刚性的最低资本标准扭曲银行活动的负效应;
有助于资本标准不断调整把新产品考虑在内;
刺激银行不断改善内部风险管理
五、商业银行内部自律
商业银行内部自律即建立内部稽核监控体系是防范风险的根本战略它是银行稽核部门对全行业务经营、制度执行、资金运用、经济效益的经常性监控旨在正确反映业务现状、监督经营管理、防范风险要保证内部自律功能的实现内部稽核监控系统应有明确的监控目的和必需的资料、独立的机构和人员、科学的监控方法和程序、跟进稽核办法以及向有关部门及领导者反馈信息的整套制度
美国商业银行内部一般都有稽核部门和稽核人员与联储的稽核构成内外结合内部稽核的主要职能是检查银行的业务和帐务是否正常参与银行制订现行的业务政策并检查执行情况参与银行内部法规的制订;
参与评估机构工作内部稽核的工作要达到以下5个目的
(1)判断上述职能是否在有效的情况下实施;
(2)估价内部稽核是否具有独立地位如果内部稽核卷入了日常业务就有可能丧失这种独立性;
(3)判断内部稽核的有效性是否充分发挥;
(4)确定内部稽核的可依赖程度;
(5)判断内部稽核的组织结构在贯彻董事会决策上的效能实现上述目的内部稽核机构及职能的独立性、人员资格等是关键
对于稽核对象的重大业务要定期稽核进行积累以便掌握规律及时发现问题要能阅读所有书面材料其他服务项目(包括代理买卖、保管)都要有帐稽核人员应具有比较高的工作效率以便尽快发现问题
中国目前的外部监管体制是中国人民银行和审计机关联合监管已初步建立起了一套法规制度内部稽核制度正处于加强之中但比之发达国家我国的稽核监管体系及制度等还相差很远如何借鉴发达国家经验吸收教训改革和完善现有制度、政策以确保金融体系稳定有效地发展提高金融效率仍将是一个严峻的任务
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