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农民工又被称为民工,是指拥有农业户口,但不再完全从事或完全不从事身份职业的雇佣劳动者。
根据国务院研究组(2006)的资料显示,2004年,外出农民工的数量大约为1.2亿人左右,如果再加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力,那么,中国农民工的总数大约为2亿人。
山东荷泽牡丹区总人口112万,其中农业人口88万,占到总人口的78.57%,农民人均耕地为1.2亩,富余劳动力37万人,大多数农民工中,多以青岛、烟台、天津、及南方的深圳为主要的劳动力输入地。
例如鄄城县仕集镇察庄村,全村1307人,外出从事建筑、装修等行业的务工青壮年830多人;
牡丹区小留镇康庄村,全村846口人,150多名青壮男劳力外出务工作建筑、镀光等生意,中青年妇女也多在村办企业打工,家中孩子和其他事务多由独守在家的老人承担。
(二)农民工与社会养老保险
养老保险是劳动者年老丧失劳动能力或达到退休年龄退出劳动领域,国家和社会为其提供经济收入、医疗和社会服务的一种经济保障制度。
根据以上数据可见,农民工已经成为城市中一个庞大的社会群体,与农民工息息相关的养老保险制度对于农民工劳动者年老后的生活保障意义重大[1],而调查资料显示农民工社会养老保险的现状却不容乐观。
2006年,“两会”重庆团的全国人大代表对农民工社会保障问题作了专题调研。
该调研表明,重庆市参加职工基本养老保险的农民工仅5万多人,仅占重庆市内就业农民工总数的1.7%左右。
根据此项调查,2006年,重庆绝大部分建筑、化工和装备制造企业没有为农民工办理养老保险,仅有少数私立民营企业为单位中担任重要职务的农民工或业务骨干办理了养老保险。
2007年,率先在全国推广农民工养老保险的广东省频频出现退保高峰,退保率高达95%以上,仅深圳退保的人数就高达12万人以上,甚至出现了600多名农民工排队退保的“热闹”场面。
从实践来看,参保率低、覆盖面窄、保障不高、不易转移是农民工养老保障制度面临的共同问题。
二、推进城市农民工社会养老保险制度的障碍分析
(一)社会原因分析
1、法制落后
目前我国有关社会保障立法主要是行政立法,它针对城镇职工而言,有关农民或农民工的立法几乎没有,这是造成农民工社会保障缺失的法律原因。
改革开放以来,我国政府及相关部门先后出台了一些有关城镇居民的养老、工伤保险、医疗保险、最低生活保障等方面的法规。
虽然其中有的法规对有关农民工社会保障问题做了相应规定,但都是一些原则性的规定,使用语言十分模糊,大多不具有操作性。
尽管《社会保险费征缴暂行条例》已出台,但其所规定的养老、失业保险费征缴范围主要是:
国有企业、城镇集体企业、外商投资企业等,没有明确将农民工的社会保障费用征缴规定在内。
农民工社会保障国家立法短缺,农民工的社会保障工作缺少法律依据,难以实行强制性原则,从而造成侵害农民工社会保障权益现象屡屡发生。
2、企业
首先,受到国际环境的影响,中国企业特别是制造业对“中国劳工成本低是一个比较优势”的说法情有独钟。
我们现在进入国际市场的产品,劳动密集型产业仍然占很大的比重,所以企业必须考虑如何取得竞争力优势[3]。
我国城镇职工社会保障缴费,一般能占到工资的30%、40%,在上海能占到60%。
一个人数万人以上的企业,一年就需要拿出一两千万的资金来,这对它的产品竞争力无疑有很大的影响,它不能不考虑。
同时,此种理念已成为一些地方歧视农民工、不给他们工资延长他们劳动时间等做法的一个理论依据。
由此造成不同地方劳动力成本的差异。
一些民营企业、个体工商户业主目光短浅,错误地认为参加社会保险是加重企业负担,千方百计违规不参保。
其次,现阶段中国劳动力市场劳动力供过于求,大批农民工工进城更加剧了供求的不平衡。
进入城市的农民工大多具有一种逻辑——“只管工资多少不管其他怎么样”的“挣钱逻辑”。
个别企业正是抓住了农民工的这一心理,苛刻录用条件,降低待遇水平。
“僧多粥少”的局面使农民工在与资方谈判时不得不放弃养老保险这一权利[4]。
(二)养老保险制度设计自身原因分析
1、累计缴费年限难以跨越
现行养老保险制度规定:
个人累计缴费满15年方可享受养老保险待遇;
个人缴费不满15年的不发给基础养老金,个人帐户中个人缴费部分一次性支付给个人。
如果真的按15年计算的话,那么现在的农民工大多以步入中年或老年,随着年龄的增长,他们很难在城市中呆下去,只有回到本土[5]。
因此农民工根本享受不到养老保险未来的收益。
农民工作为一个长年流动的群体,要求他们按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年的要求不尽合理。
年龄的增长以及频繁的流动性使农民工把“15年”视为不可逾越的鸿沟。
进城农民工年龄结构
16岁——30岁
31岁——40岁
41岁以上
平均年龄
61%
23%
16%
28.6岁
资料来源:
国务院研究室《中国农民工调研报告》,新华网,2006,4,16
2、缴费率偏高,农民工难以承受
现行农民工养老保险个人缴费率是依据城镇正规就业职工人均收入水平的8%制定的,而农民工的实际收入远低于城镇正规就业职工,除去日常基本生活开支以及寄回家的钱,农民工能自由支配的钱已所剩无几[6]。
因此农民工根本无力负担这8%的缴费率,即使有心参保,也是“有心无力”。
3、养老保险关系衔接不畅与农民工跨省区流动矛盾重重
养老保险与其他保险项目不同,它是一种注重长期积累未来收益的保险项目。
农民工流动性强不仅仅反映在省内的流动,更重要的是反映在省际之间的流动,而我国目前养老保险统筹停留在县市级层面上,不仅农村养老保险与城市养老保险无法衔接,甚至不同城市之间由于缴费水平等存在的差异也无法衔接。
这种状况给农民工带来极大的不便。
农民工在变更工作地点时,输出地在农民工缴费年限不足的情况下,只为农民工转移养老保险的个人账户部分,而对于社会统筹部分不予转移,即使转移,其手续也是麻烦至极。
[7]这造成了两方面的局限性,一方面中断了农民工业已参加的养老保险,另一方面对缴费企业也造成打击。
因此,农民工在转移时,要么退保再投保,要么只转移个人账户部分,更大一部分则选择不再参保。
(三)农民工群体自身原因分析
农民工作为中国经济从二元经济向一元经济转轨的过程中产生的特殊群体,其自身的缺陷成为农民工社会养老保险制度推行的瓶颈制约因素。
主要体现在以下几点:
1、农民工在城镇的边缘性社会地位
正处在转型加速期的中国社会仍带有明显的二元特征,附着了太多利益的户籍制度仍在发挥作用。
没有城镇户口,就不能平等地享受城镇居民的最低生活保障待遇,不是城镇职工,就不能平等地享受养老、医疗、失业等社会保障待遇。
正是这些结构性的制度安排,使农民工处于城市社会的底层而成为边缘群体,也正是这种边缘性的社会地位使其难以享受社会保障权益[8]。
2、农民工知识薄弱,文化素质低,观念落后
由于来自农村,农民工的受教育程度普遍偏低,大多数是初中毕业,有的甚至是文盲半文盲,仅有少数是高中毕业。
据调查显示,农民工中,大专及大专以上的占到了0.7%,高中、技校占到了21.6%,初中占到了65%,小学占到了11.2%,文盲半文盲占到了1.4%。
一方面,根深蒂固“养儿防老”的传统观念,“天边的凤凰不如到手的麻雀”的短视心理,使得农民工不愿为那似乎遥不可及的养老保险缴纳8%的保费。
另一方面,存款储蓄长久以来一直是人们普遍的存储方式,对于农民工养老保险这样的新生事物,农民工一时还无法接受。
3、与城市工人相比,农民工的工资水平太低,缺乏缴费能力
虽然农民工在城市中从事最累最差最脏的工作,然而所得工资却不高。
2005年,根据广东省总工会针对农民工工资水平调查得出:
76.3%的农民工工资水平处于1000元以下;
500元—1000元的的占到63.2%;
500元以下的为13.2%。
因为收入低,农民工往往把钱花在“吃饭、住宿、生活用品”等必须消费品上,余下的钱就寄回家里,以支持家中农业生产活动费用支出。
因此拮据的经济收入使得农民工根本拿不出多余的钱为自己缴纳那8%的保费。
在理想状态下(工作稳定、工资发放及时等),农民工的缴费能力如下图所示:
城市农民工缴纳保费能力分析单位:
元
月工资额
消费额
不缴费时的剩余额
缴纳保费(8%)剩余额
400
168.43
155.47
127.47
500
220.43
203.47
163.47
600
272.43
251.47
700
324.43
299.47
243.47
800
376.43
347.47
283.47
900
428.43
395.47
323.47
1000
480.43
443.47
363.47
1100
532.43
491.47
403.47
1200
584.43
539.47
1300
636.43
587.47
483.47
1400
688.43
635.47
523.47
1500
740.43
683.47
563.47
《城市农民工人社会保障制度研究》,郭金丰,中国社会科学出版社,2006,11
4、流动性大
农民工进城谋生,有多种就业形式。
在企业做工,基本上算是正式的就业形式;
而打零工、家政服务、从事零散的运输业务或摆摊卖菜等,则属于非正式就业形式。
一个农民工经常在正式就业与非正式就业之间交替转换,并不固定。
养老保险制度设计针对这种就业特征应允许无单位的农民工自行缴纳养老保险费,以保证农民工养老保障的持续性和有效性。
三、推进农民工社会养老保险制度的建议
(一)强化政府职能,完善农民工社会保障配套制度
政府的使命之一就是“保护承受力差的阶层”,而农民正是这样的阶层,因而改革相关配套制度以完善农民工社会保障制度,正是政府使命的体现。
为此,政府应积极从以下几方面入手。
1、加强立法
前面已经提到,任何一种制度的实行都必须以强有力的法律作保障,尽管国家已经出台《劳动法》等法规来保护劳动者的合法权益,但对于劳动者社会保障方面的法律却相当欠缺,关于农民工养老保险方面的法律更是空白,法律制度的欠缺给农民工社会保障带来了一系列问题,要使农民工社会保障工作走上规范化的轨道,建立起与经济和社会发展相适应的农民工社会保障体系,就必须制定一系列适应农民工社会保障的法律法规,从全局的角度进行相关法律法规的立法工作。
同时,应逐步完善司法保障措施,如果没有严格公正的执法,农民工社会保障问题依然无法真正解决[11]。
因此,一方面,国家应尽快出台《社会保障法》,积极根据农民工自身特点制定保护农民工合法权益的法律法规,通过法律的强制性特征使农民工的养老保险工作落到实处。
另一方面,加强执法力度,对拒不缴费少缴费的企业予以严厉惩罚[9]。
2、加强宣传
由于农民工对养老保险缺乏认识和了解,必须在农民工中间大力开展养老保险的宣传教育工作,提高农民工对养老保险积极意义的理解,使农民工认识到养老保险未来收益。
可以通过印发养老保险的宣传册或通过志愿者以及保险工作人员等深入到农民工群体中,为他们讲解养老保险的政策以及投资收益等,提高农民工认识,激发农民工的参保热情。
3、努力提高农民工工资收入水平
获得高收入是农民工进城务工的直接经济动因,合理恰当的工资收入不仅能激发农民工的工作积极性,并能使农民工快速融入到城市主流当中,提高农民工积极参保的热情。
而目前根据调查显示农民工的工资收入水平普遍偏低,劳动付出与收入所得不成正比。
因此应努力提高农民工的工资水平。
提高农民工工资水平,其责任主体应是国家政府。
政府可以根据各地区经济发展水平和消费水平同时结合城市正规就业职工工资水平合理确定各行业农民工的工资水平以及制定最低工资标准和小时最低工资制度,继续开展农民工工资支付情况专项检查,严厉打击侵害农民工劳动保障权益行为,切实保护农民工合法权益,使农民工的收入有所保障,不能因为农民工的“身份限制”“户籍差别”而与城镇职工的工资收入相差悬殊[10]。
4、对企业加强监管
合法有效合同的签订可以有效地保护农民工利益,但现实中签订劳动合同的仅占40%,且其中不乏有损农民工利益的条款。
这仅以劳动力供过于求是无法解释的,因此政府须加大监督力度对不签订合同、有损农民工利益者加以严惩。
同时引导农民工为了自身利益,行使自己的权利,上岗前签订劳动合同。
建立城乡统一的劳动力市场,逐步统一用工手续和待遇,为农民工创造一个由农民转化为产业工人的体制平台
(二)建立适合农民工实际的社会保障体系
农民工是一个特殊的弱势群体,他们人数多,流动性强,解决他们的社会保障问题要从实际出发,考虑农民工的实际需要和实际经济承受能力。
目前,农民工参保率一直在低位徘徊,要吸引和促进农民工参保,在制度设计上必须适应农民工的高流动性,在参保费用上,坚持低标准入保,要兼顾农民工对社会保障的迫切需求和现实能力。
1、降低费率,降低到农民工和企业可以接受的水平
现行养老保险确定的个人缴纳8%企业缴纳20%的缴费水平使农民工个人以及企业都无法接受,以城镇职工养老保险的缴费标准来要求农民工,势必难以有效推行。
因此,对于农民工而言,可以依据农民工实际工资水平以及意愿情况合理确定费率,使农民工除去生活所必须的钱之外有足够的能力为自己的未来购买养老保险。
对于企业而言,国家可以出台相应的税收优惠政策,对按时、足额为农民工缴纳养老保险的企业可以适当减免其税收,以鼓励更多的企业为本单位的农民工缴纳养老保险费。
同时降低缴纳保费20%的标准,减少企业的成本顾虑,激发企业为农民工投保的热情[11]。
2、提高养老保险基金统筹层次,由县市级统筹逐步向省级统筹进一步向全国统筹过渡,将农民工养老保险关系转移衔接好
在社会保障关系中,国家处于主体地位,对农民工养老保险负有引导支持帮助补贴的作用。
政府应当转变长久以来的“偏城倾向”观念,目前城镇职工各项养老保险已基本完善,因此政府应把工作的重点转移到沦为城市弱势群体的农民工上来,通过制定统一缴费比例,同时给予财政补贴,协调地区矛盾,真正实现“富帮贫”,提高基金区域统筹层次,以解决省与省之间的养老保险统筹矛盾以及部分省统筹基金缴费比例低造成的统筹基金转移额少的矛盾,不能因为农民工更换工作地点、企业其之前所参加养老保险就失效。
同时针对农民工文化素质低的特点,在农民工办理参保、退保、转保时,尽量简化手续,避免不必要的环节。
当然这个过程不能一蹴而就,要循序渐进,尽快建立覆盖全国各地和各行业的社会保障体系,使农民工不管流动到哪里都能方便及时的得到保障[12]。
3、建立灵活参保机制
推行农民工养老保险,应尊重农民工这一特殊群体的差异性特点,区别对待。
因为农民工各自的家庭、背景、收入等情况不同,应该建立灵活参保机制。
在城市中稳定就业的农民工可以尝试参加城镇企业基本养老保险制度;
往返于城乡两地灵活就业的农民工,根据本人意愿以及缴费能力,可以自愿参加农民工养老保险;
回农村的农民工可以参加农村社会养老保险。
依据农民工的不同情况采用不同的保险方式,切实从农民工的利益出发,解决好农民工的社会保障问题。
4、建立社会保障卡制度
针对农民工流动性大的特点,可以为农民工建立个人帐户,养老、医疗、工伤等企业和个人缴费都记入个人帐户,为每个农民工颁发“社会保障卡”,其性质和银行卡一样,可以查询和存款但不能提前支取,当农民工转移时,其缴费不受影响,就像农业银行卡在各地农业银行一样适用。
在采取此措施时,应特别注意农民工及其家庭的经济状况,因为农民工家庭一旦发生诸如大病等变故,必然影响农民工缴费,因此对农民工的缴费不能太死板,不能说按月交费就按月交费,可以按季交费,给农民工家庭以喘息的时间,情况实在特殊的,可以缓缴。
四、结论
农民工的养老保障,是全国社会保障体系的一个重要组成部分。
随着改革的深入和经济的发展,建立和完善覆盖全社会的社会保障制度的要求越来越突出。
当然,所谓的农民工的养老保障制度的构建,只是针对在目前中国城乡二元结构没有打破的情况下采取的一种过渡性举措。
面对农民工日益沦为城市弱势群体的现实,政府及社会应采取积极措施,从法律、制度层面构建适合农民工自身特点的“低费率、广覆盖、可转移”的养老保险体系。
为农民工建立养老保险是安定民心,缩小贫富差距,完善社会保障体系,落实科学发展观,建设“以人为本”的和谐社会的重要途径。
参考文献:
[1]《城市农民工人社会保障制度研究》,郭金丰,中国社会科学出版社,2006,11
[2]《劳动经济学》,曾湘泉,中国劳动社会保障出版社,2005
[3]《农民工反贫困城市问题与政策导向》,黄平,杜铭那克,社会科学文献出版社,2006,11
[4]《中国农民工的政治经济学考察》,杨思远,中国经济出版社,2005,7
[5]《社会保障概论》,史柏年,高等教育出版社,2004,7
[6]《农民工社会保障的制度设计——以我国城乡二元社会结构为起点》,徐红新,邓楠,2008年第1期河北大学学报(哲学社会科学版)第33卷(总第139期)
[7]杨立雄:
《“进城”,还是“回乡”?
一一一农民工社会保障政策的路径选择》,人大复印资料《社会保障制度》,2004年第6期
[8]李迎生:
《从分化到整合:
二元社会保障体系的起源、改革与前瞻》,《教学与研究》,2002
年第8期
[9]华迎放:
《农民工社会保障模式选择》,《中国劳动》,2005年第5期
[10]郑功成:
《农民工的权益与社会保障》,《中国党政干部论坛》,2002年第8期
[11]陶志勇:
《农民工社会保障问题忧思与求解》,人大复印资料《社会保障制度》,2005年
第四期
[12]蔡防:
《劳动力流动的政治经济学》,上海人民出版社,2003年版
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