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近年来,随着工业化和城市化进程的不断推进,我国每年还要出现数百万的失地农民,目前总量已经达到4000万—5000万人。
由于很多失地农民缺乏必要的非农产业谋生技能,加之征地补偿中存在一些不公正现象,他们的生产生活也面临较大困难。
20世纪90年代中后期以来的国有企业改革和结构调整,至今已向社会释放出下岗职工约3000万人。
目前,包括困难下岗失业人员等在内的城市低保对象约2200万人。
此外,1亿多进城农民工的基本权利维护和社会保障问题也迫切需要寻求解决之道。
2.1弱势群体的基本构成
事实上,“弱势群体”一词所包含的人群非常广泛,依据不同的方法可划分为不同的类别,解决弱势群体问题的方法也需要根据相应的类别来具体分析。
弱势群体的具体构成大体上说,弱势群体包括儿童、老年人、残疾人、同性恋者、精神病患者、失业者、贫困者、下岗职工、灾难中的求助者、农民工、非正规就业者以及在劳动关系中处于弱势地位的人。
当然,这里只是简单地列举,各个群体之间实际上存在交叉。
2.2当前社会弱势群体权益保障的现状
改革开放以来,我国进行了一系列保护弱势群体权益的立法工作,使弱势群体的权益在一定程度上得到了应有的维护,侵犯弱势群体权益的行为得到了一定的遏制。但是,由于旧机制中不合理制度的存在、规则上的不统一导致的不公平现象及侵犯弱势群体权益的行为在一定范围内大量存在,弱势群体的权益从根本上来讲还没有得到真正的维护。具体表现为以下方面:
1.由于我国对弱势群体权利宪法保护的不足,致使弱势成员对法律稳定性、统一性和公权力威信的树立产生了信仰危机,加剧了社会矛盾和冲突的发生。目前?
熏我国保护弱势群体的手段主要依靠政策性措施而缺乏宪法司法保护?
熏这样的保护手段缺少稳定性、连续性和权威性?
熏尤其是还没有建立起长效的宪法诉讼机制?
熏这就导致现实当中许多由宪法规定的弱势群体的特有权利得不到实现?
熏以及弱势群体权利受到侵害而得不到宪法救济的情况。其次?
熏对于弱势群体权利的实现缺乏程序性保障?
熏致使弱势群体的权利保护规定不具操作性?
熏这不仅对健全和完善我国弱势群体的权利保护机制造成巨大损失?
熏而且对法律和公权力威信的树立也带来一定的负面影响。
2.弱势群体缺乏自我保护的能力和民主参与管理社会公共事务的机会,在一定程度上限制了弱势群体成员潜能的开发,不利于人的全面发展和社会的均衡发展。由于弱势群体自身文化素质偏低,法律知识匮乏,在招工就业订立合同时往往无法有效维护自己的利益,或者是没有将自己的利益或权利主张通过合同等法律文件固定下来。因而在事后发生纠纷时,一方面不知道通过怎样的渠道来维护自己的权利;
另一方面,即使在仲裁和诉讼中也往往因为证据的缺乏或合同条款的不利造成自己应得权益的丧失。从而使之缺乏正常的社会化环境,难以达到正常、合理的群体化行为。并且从社会角度来看,弱势问题尤其是绝对贫困现象直接制约着弱势群体民主自治、民主参与社会事务的程度,致使弱势成员潜能的开发受到诸多限制。
3.司法保护的诉讼成本过大,致使弱势群体由于经济上的贫困使其难于支付昂贵的诉讼成本?
熏不仅阻碍了诉权的实现,而且对和谐社会氛围的形成造成了消极影响。实践中,弱势群体权益被侵犯时因其没有能力支付昂贵的诉讼成本而无法寻求司法的保护。因此,导致司法对弱者的保护只是一种可能性却无法及时转化为现实性,法律赋予他们的诉权事实上处于虚置状态。这种状况带来的直接后果是,弱势群体将对法律失去信心,远离法律,从而采取其他的手段意图实现自己的权利,如上访、信访、报复、犯罪等。这不仅影响了社会的稳定,而且延缓了社会法治化的进程。
2.3弱势群体产生的原因
2.3.1自然因素和传统影响
由于生理方面的自然原因、传统的社会观念和社会歧视,部分群体在体力、智力、机会等方面处于不利地位。
以下岗人员为例,这部分人员往往由于身体状况、劳动能力、受教育程度等的制约,处于社会弱势地位;
在激烈的市场竞争中,又由于市场劳动力需求有限,这部分群体在竞争中更易被淘汰。
2.3.2利益分配机制的影响
利益分配问题是当前社会关注的主要问题之一,在政策的主导下,政府利益分配的导向直接或间接导致了普通社会公众弱势化趋势的加强。
市场化、全球化的过程中,政府不可能考虑到所有社会成员的利益。
第一次分配过程中,工资收入分配失衡,就是弱势群体产生的主要原因,且二次分配过程中税收以及失业保险、低保等社会保险金的失调,间接导致了部分社会成员的弱势化。
2.3.3政治参与机会的不均等
政治参与机会不均等导致社会弱势群体缺乏维护自身权益的途径或机会,是社会弱势群体地位恶化的重要原因。
据有关资料显示,以下岗人员为代表的城市的弱势群体最关心的社会问题,是下岗就业、社会保障、住房、医疗改革、犯罪与社会治安、城市拆迁等一系列问题,上述问题都与公民的工作权、健康权、住房权、迁徙权、受教育权、政治参与权等相应的社会权利未能充分实现密切相关。
2.3.4不完善法律体制的规制
社会弱势群体的形成,很大程度上是由于权利供给制度设计不合理、权力保护制度的缺失、权力救济制度的失灵造成的。
法律是调整社会利益的最有效途径,它通过对权力的配置、调整、保护、救济,来调整人们对资源的占有、使用状态。
但是,法律作为社会的产物总是落后于社会的发展,立法的滞后性限制了弱势群体行使权力。
此外,法律制度与社会实际的分离,也是社会部分群体弱势化的主要原因。
2.4当前社会弱势群体权益保障存在的问题
一是缺乏对贫困农民家庭的制度化、规范化、长期化救助办法,传统的定期定量救济工作力度有限,很多农村贫困人口的温饱问题没有从根本上得到解决,营养状况堪忧。
二是城市困难群体和大多数农村居民的基本医疗缺乏保障,城镇职工基本医疗保险制度只覆盖了城镇从业人员的1/3左右。
新型农村合作医疗尚未全面推开,且受筹资水平的限制,报销比例较低。
医疗保障制度的缺失使得他们无法负担疾病费用,形成因贫致病和因病致贫的恶性循环。
三是进城农民工的合法权利无法得到有效保障,且难以纳入城镇社会保险体系。
四是失地农民的就业和社会保障问题没有系统的解决办法。
3以湖北省下岗工人为主体的弱势群体实例举证
下岗人员是目前湖北省人数最多、困难最大、最为典型的弱势群体,他们在医疗、住房、养老、就业等方面均面临着严峻的困难。
建议政府从社会保险、教育、住房、法律援助以及政府支持系统各个方面,完善弱势群体利益保障机制;
对于下岗工人的再就业问题,应加大企业和社区的责任,动员全社会的力量促进就业,真正让弱势群体共享改革开放的成果。
3.1湖北省城市下岗人员的生存现状
随着市场经济的发展,社会竞争越来越激烈,优胜劣汰的市场竞争体制导致下岗人员急剧增加。
据湖北省民政厅门户网站记载的数据,我省目前靠低保为生的下岗人员在低保人群中占很大比例,2007年第三季度达到20.56%。
这类群体居住条件差,微薄的收入难以维持正常的生活,抵御风险能力极低。
3.1.1社会保险现状
1.失业保险:
提高保险金发放标准与经济发展现状脱节。
经济不够发达,充分就业很难实现,失业保险体制对稳定社会秩序、保障下岗人群的利益就显得至关重要。
对此,湖北省劳动和社会保障厅、省财政厅发文决定,从07年3月1日起,提高全省失业保险金发放标准,根据规定,省内各地失业人员月失业保险金标准分别按当地最低工资标准的70%确定。
全省失业保险金标准分5个区域,分别提高到406元/月、350元/月、322元/月、294元/月、266元/月,平均“涨幅”达25%以上。
截至07年2月底,武汉市参加失业保险的人数已达91万多人,正在领取失业保险金的有3.05万人。
2.养老保险:
因为经济困难,下岗工人中有相当部分未办理养老保险。
养老保险是劳动者老年生活的唯一保障,据调查统计,湖北省以下岗工人为典型的城市弱势群体养老保险现状存在以下问题:
一方面湖北省职工负担大。
由于人口老龄化现象日益严重,参保人员的负担也越来越重。
仅以武汉市两个中心城区的不完全统计,07年硚口区参加基本养老保险人数是93540人,其中能正常缴费的只65011人,未缴费人数占30.4%,达28529人。
另一方面,湖北省基本养老金支付安全系数逐年下降,现已大大低于全国水平。
由于参保人数少范围窄,造成了养老保险系统分担社会责任的能力降低。
据统计,2006年,湖北省基本养老保险基金收入167.4785亿元,基本养老保险基金支出166.3205亿元,余额1.1580亿元,余额滚存结余78.1706亿元,滚存结余的可支付年限即支付安全系数仅为0.47;
全国基本养老保险基金收入5402亿元,基本养老保险基金支出4704亿元,余额698亿元,余额滚存结余3293亿元,滚存结余的可支付年限即支付安全系数为0.7。
湖北省养老保险参保率有待提高,下岗人员的养老问题不得不引起社会的关注。
3.1.2住房保障现状
湖北省住房保障体系已逐步建立。
自1992年起,湖北省逐步探索建立以住房公积金、经济适用住房和廉租住房等为内容的城镇居民住房保障制度。
目前,全省地级以上城市均已全面建立廉租住房制度。
2006年武汉市将人均住房面积在6平方米以下的低保家庭,作为住房保障对象,以配房租赁、租金补贴、租金核减三种方式,为1.6万多户实现“应保尽保”。
2007年武汉市规定人均住房面积不足8平方米的困难家庭,一律由政府给予补贴。
同时,经济适用房制度也是住房保障体系的另一重要内容。
3.1.3子女受教育保障现状
对于下岗人员来说,子女教育所要支付的高昂的学费和家庭本身的经济困境是一对不可调和的矛盾。
目前湖北省已采取相应措施缓解下岗弱势家庭这一压力。
除在义务教育阶段确保弱势家庭子女平等接受教育外,2006年湖北省还实行中职生国家助学金政策,资助了58.2778万人,为此投入经费8.7417亿元。
3.1.4再就业现状
2002年以来,武汉市启动了“社区建设883行动计划”,就业服务进社区被列为首要任务。
5年间,武汉市通过政府买岗的办法,先后开发保绿、保洁、安保、“三包”管理员、“空巢”老人护理员等公益性岗位2万个。
目前,全市146个街(乡镇)、1241个社区均建立了劳动保障服务所(站)。
针对援助对象无一技之长的情况,武汉市为2156名援助对象开展了免费技能培训和创业培训。
截至目前,已有2799人找到了合适的岗位:
通过购买公益性岗位,400名援助对象实现了再就业;
通过开发社区服务岗位,700余名援助对象在家门口上岗,再就业工作取得可喜的进展。
然而,随着我国国有企业改革不断深化,下岗、失业问题变得非常突出,实现再就业的任务也变得日益艰巨。
3.2完善城市弱势群体权益保障的对策及建议
(一)社会保险制度的完善
1.及时出台《社会保险法》。
2007年底,我国《社会保险法(草案)》已提请全国人大常委会会议首次审议,内容涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种,此举为完善社会弱势群体利益保障机制起到了举足轻重的作用。
但目前我国社会保险基金征缴仍有困难,社保基金被挪用的情况也屡见不鲜,新出台的社会保险法应加重企业缴纳保险费用的责任,同时加大处罚力度。
2.失业保险制度的完善。
《社会保险法》中规定的失业保险待遇,不仅仅要有失业保险金,还必须考虑到劳动者领取失业保险金期间的医疗补助金、死亡保险金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金,在此期间接受职业培训、职业介绍的补助费用等。
[1]此外,还应建立就业与失业保险、城市居民最低生活保障工作的联动机制。
目前,德国政府推出的新改革方案,设制的救济金分为两个阶层,[2]结合申领者求职和参加职业培训的情况,进一步完善救济金的申领办法,健全促进就业的激励约束机制。
3.低保制度的完善。
国家统计局应按照低收入群体的实际消费结构(偏重于基本生活品),编制“低收入群体消费者价格指数”,作为低保管理部门及时调整最低生活保障标准、劳动与社会保障部门及时调整最低工资水平的依据。
低保管理部门,不仅应完全掌握低保家庭的情况,也应动态地搜集掌握低保边缘家庭(人均收入小于低保标准1.5倍的家庭)收入和支出情况,根据低收入群体消费者价格指数和最低生活保障标准的调整,及时将符合新标准的家庭纳入低保范围,并按照最新的“低收入群体消费者价格指数”,及时调整最低生活保障标准并及时发放;
劳动与社会保障部门,应按照该“指数”,及时调整当地最低工资水平,并敦促和监督企业及时调整最低工资者工资水平,使低收入群体的基本生活能够得到及时有效保障。
(二)完善教育保障制度
1.规范办学行为,完善教学质量评价体系。
首先,停止义务教育阶段学校改制的审批;
其次,严格执行义务教育“免费制度”和公办普通高中招收择校生“三限”(限分数、限钱数、限人数)政策;
再次,实行收费公示制,稳定高等学校收费标准,继续推进高校和高中“阳光招生”政策;
此外,提倡和鼓励社会各界捐资助学和民间资本投入教育,引导民办教育事业健康发展;
同时规范普通高校校外办学、联合办学、中外合作办学,切实制止和打击非法招生、违法办学行为。
2.落实高等教育的奖、助学金制度和助学贷款制度。
国家要完善配套措施,即构建完善的奖、助学金和助学贷款制度,以解决学生面临的流动性约束。
同时,针对不同专业、不同层次学校实行差别收费制度也具有较大的合理性。
3.积极发展职业教育和职业培训。
筹措专门资金支持各地中、高等职业教育发展。
支持每个县(市、区)建设设施完备的职教中心。
(三)住房保障机制的完善:
搞好经济适用住房建设,完善廉租住房制度
1.完善廉租住房制度。
设区的市要尽快制定出台廉租住房管理办法及相关配套政策,建立住房保障工作责任体系,并纳入政府工作目标管理。
同时,完善相关监督管理制度,对廉租住房制度建设资金实行财政专户管理,各级财政、审计部门应加强对廉租住房资金使用情况的监督,确保专款专用。
逐步提高保障标准,不断扩大廉租住房政策覆盖面,把为经济社会发展有突出贡献的农民工和外来务工人员等住房困难的社会群体也尽可能纳入保障范围。
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2.探索新机制,确保经济适用房真正用于保障收入较低、住房较困难的家庭。
全面建立廉租住房保障对象档案,掌握廉租住房需求情况;
建立和完善廉租住房申请、审批、轮候、退出的管理制度,同时实行制度标准和选拔程序公开,公民平等地参与制度运行的过程,任何人对违规操作行为行使否决权,形成公民相互监督、自主的选拔的良性局面,进一步实现廉租住房工作规范化。
(四)完善法律援助制度
1.明确国家在法律援助中的责任,以国家财政拨款为主,多渠道筹措法律援助经费。
首先,国家制定法律、法规对法律援助事务进行规范和指导,由国家财政承担法律援助的主要经费。
其次,鼓励和规定社会各界对弱势群体法律援助事业的集资与捐赠,如鼓励律师义务办案外,规定按收入提取专项法律援助资金。
再次,尝试法律保险责任制,规定公民每年支付少量保险费,保险公司在其需要法律帮助时为其提供法律援助经费。
2.缓解供需矛盾,扩大法律援助人员范围,推动城市弱势群体法律援助专门机制的建立。
积极推动法律援助社会志愿者体系,动员有志之士参加法律援助事业。
充分利用大专院校法律院系师生资源,将其纳入法律援助。
目前在中国法学院校试点开设的“法律诊所课程”,需要提供大量的案例供学生实践之用。
3.民事案件立案救助。
我国法律援助制度已经规定了经济确有困难的民事、行政案件当事人可以申请法律援助,但由于这是一个软性规定,如果承担法律援助义务的律师不履行此义务,当事人也毫无办法。
笔者建议,在现行法律中应明确规定,人民法院有义务为符合法律规定的条件的民事、行政案件当事人指定承担法律援助义务的律师,律师有义务履行代理辩护职责,对不履行义务的相关主体,同时规定其承担一定的法律责任。
(五)建立和完善政府支持系统来保障弱势群体的基本物质利益,并培养弱势群体的政治参与能力
1.建立和完善政府支持系统来保障弱势群体的基本物质利益,为弱势群体政治参与提供物质基础。
政府应发挥社会政策支持系统的作用,建立由各种非政府组织、社区、人际关系网络以及志愿者组成的社会支持系统,形成社会行为和政府行为相结合的社会动员模式。
同时,加强弱势群体自我支持意识,建立以初级关系和人生价值取向为基础的个体支持系统,实行社会扶助和弱者自救相结合的原则。
只有解决好弱势群体的基本生活保障问题,不断完善经济状况,才能为其政治参与提供丰富的物质条件和环境基础。
2.发挥多种媒介机构的作用,培养弱势群体的政治参与能力,培养弱势群体利益表达团体。
鉴于弱势群体的“社会承受能力”十分脆弱,而他们在收入、物质待遇、健康和寻求帮助方面无疑会遇到许多困难,因此他们迫切需要借助社会的力量来维护自己的合法权益,需要新闻媒体多反映民生疾苦,揭露存在的问题,呼吁社会伸出援助之手。
建立健全自由结社的法律保障,健全现行社团组织制度,逐步提高弱势群体利益团体在政治经济中的独立性。
(六)再就业政策的完善
1.从企业责任的角度。
一方面,加大企业的社会责任,预防下岗失业现象的产生。
同时,鼓励各类用人单位录用下岗人员等就业援助对象。
对各类用人单位录用下岗人员给予优惠政策,如政府财政出资为企业培训就业人员上岗,实行“以奖代补”的办法,对用人单位按实际录用下岗工人对象数量给予一定奖励等。
2.动员全社会力量促进就业与再就业。
各级人民政府主要负责人要切实承担第一责任人的职责,继续把新增就业岗位和控制失业率作为宏观调控的重要指标,纳入国民经济和社会发展规划。
完善就业和失业登记制度。
各级统计、劳动保障、工商行政管理等部门要建立劳动力调查分析制度,通过街道(乡镇)、社区劳动保障平台对下岗人员进行动态登记管理。
各地要依托街道(乡镇)、社区劳动保障服务机构,积极开展就业再就业服务,创建“充分就业社区”,为求职者和用人单位提供便捷的信息服务,提高劳动力市场供求匹配效率。
3.建立面向下岗人员的职业技能培训优惠政策。
广泛发动和充分利用全社会教育培训资源,对下岗工人开展多层次、多形式的职业培训,提高劳动者就业能力。
通过资质认定,确定一批培训质量高、就业效果好的培训机构作为定点机构。
4.充分发挥创业带动就业的倍增效应。
对有创业愿望和具备创业条件的失业人员开展创业培训,并提供开业指导、项目开发、小额担保贷款、跟踪扶持等“一条龙”服务。
对持有创业培训结业证书、创业项目通过专家评审、带动就业效果好的人员申请的小额担保贷款,应优先办理。
总之,只有全社会一起行动起来,关心城市弱势群体的权益,让他们能够共享改革开放的成果,缩小社会各阶层之间的贫富差距,消除各方面存在的矛盾,才能更好地实现和谐社会这一伟大目标。
4解决弱势群体社会保障问题的政策措施
4.1完善城市弱势群体权益保障的对策及建议
对弱势群体的支持,是政府的一项基本责任,随着我国经济实力和国家财力的逐步增强,要把解决弱势群体的社会保障问题放在经济社会发展更加突出的位置。
4.1.1以新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度为重点推进农村社会保障事业发展。
一是加快推进新型农村合作医疗制度建设。
新型农村合作医疗制度建设已经实施两年,试点工作取得了一定成绩,但在运行和管理中也存在较大问题。
主要表现在制度本身与农民之间缺乏良性互动,筹资、管理和监督成本偏高,人均30元的筹资水平过低。
下一步,应注意增加农民对新型农村合作医疗制度设计和运行的参与,加强民主管理和社会监督,切实体现其“合作”特色,在此基础上鼓励农民适当提高缴费水平。
此外,应将新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度二者进行整合,以简化农村医疗保障制度设计,降低制度运行成本,提高制度运行效率,具体可考虑将农村合作医疗补助资金和农村医疗救助补助资金合并为农民医疗保障补助资金,与农民个人缴费一起建立农民医疗保障基金,统一管理和使用。
二是进一步做好对贫困农民的基本生活保障工作。
党的十六届三中全会提出,有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。
农村低保工作的开展有利于保障贫困农民(包括贫困老年人)的基本生活,减轻农村养老工作面临的压力。
各地可积极探索对特困户救助、农村“五保”供养、口粮救济等制度进行整合的基础上,建立统一的农村最低生活保障制度,使2610万绝对贫困人口脱贫。
4.1.2创造条件,逐步建立农村养老保险制度。
养老保险作为一种社会保险制度,是建立在社会化大生产基础上的,是工业化和城市化进程的产物,从本质上是与小农经济和农村社会不相容的。
目前在我国大规模推行农村养老保险制度还不具备经济实力。
从目前我国的实际情况出发,农村养老保障仍应以家庭为主,同社区保障、国家救济、计划生育奖励扶助等
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