从建构全球地方化之永续农村地景的角度.docx
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从建构全球地方化之永续农村地景的角度
從建構全球地方化之永續農村地景的角度
論農村地景規劃的意涵及非都市土地開發審議機制
在管理農村地景資源上的角色與功能
吳綱立*
摘要
近年來,隨著通訊科技與運輸技術的進步以及國際間各種跨國網絡的形成,「全球化」(globalization)似乎已成為許多地方必需面對的趨勢,然而在這種趨勢下,到底全球化對農村地景(landscape)的規劃與經營帶來了什麼樣的衝擊與契機?
到底當前的農村土地開發管理機制應扮演什樣的角色與功能?
卻成為當前城鄉規劃理論及實務上爭議的焦點。
有論者認為,「全球化」的趨勢代表著一種強調均質性之強勢文化及跨國經濟勢力的入侵,隨之而來的將可能造成農村地景資源的物質化及商品化,並加速農村地域自明性的喪失;但是也有不少學者卻指出,全球化帶來的威脅其實也是轉機,促使吾人重新思索全球化與地方化的互動,並積極營造農村地景的特色及其與農村產業結構的關係,進而促進農村地景空間的永續經營。
在國內全球化腳步逐漸加快,本文嘗試以地景規劃(landscapeplanning)及國土資源管理的角度切入,探討在全球化趨勢下農村地景規劃的時代意涵,並檢討當前農村土地開發管理機制的運作狀況,以便能營造出可永續經營的農村地景生活空間。
關鍵詞:
全球化(globalization)、全球地方化(glocalization)、農村地景(rurallandscape)、地景規劃(landscapeplanning)、非都市土地開發審議(non-urbanlanddevelopmentreview),
壹、前言
隨著通訊科技及運輸技術的進步及全球化跨國網絡的形成,「全球化」(globalization)已成為台灣許多鄉鎮必需面對的趨勢,然而在這種趨勢下,到底全球化對農村地景(landscapeenvironment)的規劃與經營會帶來什麼樣的衝擊與契機?
到底當前的農村土地開發管理機制應扮演什樣的角色與功能?
卻是當前農村規劃理論及實務上一個爭議的焦點。
有論者認為,「全球化」發展代表著一種強調均質性之強勢文化及跨國商業勢力的入侵,隨之而來的將可能是台灣傳統小農經營型態之農業產業的沒落及農村地景自明性的減弱,所以必需加強地方化的概念及對農村地景的認同,來對抗全球化的影響力。
但是也有一些學者卻提出「全球地方化」(glocalization)的概念,認為「全球化」與「地方化」應是可合諧共存的一體之兩面,而在當前各地普遍受到全球化影響的趨勢下,唯有藉由全球化的刺激,促使農村民眾去自發性的省思農村地景的新意涵及價值,並發展適當的土地規劃策略及價值觀以及適當的土地開發管制機制,才能塑造出可以永續發展的農村地景空間。
鑑於全球化已成為當前重要的趨勢,而農村地景(landscape)的規劃與管理又是農村規劃領域中的重要課題,本研究嘗試以地景規劃(landscapeplanning)及國土資源管理的角度切入,以作者目前實際參與之內政部區域計畫委員會所負責之非都市土地開發審議(目前台灣地區大面積農地變更主要的開發審議機制)經驗為例,探討全球地方化趨勢下之農村地景規劃的新意涵以及如何以全球在地化的角度來檢討台灣地區非都市土地開發審議機制在管理鄉村農地及地景資源上的角色與運作狀況,基於此,本研究嘗試探討下列問題:
(1)如何界定出全球在地化趨勢下農村地景的新意涵與價值?
(2)如何在增進「地方競爭力」、「維護資源分配公平性」及「保護生態系統完整性」的多重原則下,確認出非都市土地開發審議機制在管理鄉村農地及地景資源上所應扮演的角色與功能?
本研究所採用的研究方法將包括文獻回顧、深度訪談及案例分析。
經由文獻與案例之分析以及專家意見的整合,本文嘗試以營造全球在地化之永續農村地景的角度對當前國內農村地景規劃作業及相關的非都市土地開發審議機制提出具體的建議,以期能營造出可永續發展的農村地景特色及生活環境。
貳、全球化與全球在地化的意涵與農村地景規劃
一、全球化的意涵與特徵
「全球化」(globalization)一詞,自1980年代以來已被廣範的應用於探討國際政治、經濟、文化、科技及城鄉發展的文獻之中。
隨著通訊科技及運輸技術的發展以及各種跨國組織與國際網絡的形成,全球化已成為當前一個重要的時代趨勢,其正快速的影響著世界上的每個角落,而全球化的形成與發展,更與政治、經濟、科技、產業結構、文化、資訊等因素形成互為因果的互動關係。
何謂全球化?
晚近相關文獻多以經濟、科技、管理體系、及文化等面向來探討全球化的意涵與影響。
整體而言,全球化可被視為是一種在經濟、社會、科技、文化及生產與消費方式上的「跨國化發展過程」(Beck1997)。
在這種跨國化發展(transnational)的趨勢下,人力資源、企業、資金、資訊、科技、文化、甚至各種觀念或創意(ideas),都可能超越傳統國界的範圍,在國際間快速的流動與交流,並建構出一個新的市場秩序、供需關係、溝通方式及跨國界的全球性網絡關係。
就空間規劃專業而言,這種新市場秩序與網絡關係不僅重新營造了城鄉規劃中空間及都市的角色與功能,也改變了傳統農村地景規劃的價值觀。
就全球化的特質及影響而言,目前相關研究已指出全球化至少意謂著以下三種相互關連之效應的發生:
(1)距離的消失(Beck1997),
(2)來自遠方的效應(Giddens1990,1995),以及(3)疆界的破壞(Ohmae1990)。
「距離的消失」意謂著一種「去偏遠化」及「去空間化」的作用,因為隨著通訊科技及跨國網絡的形成,任何一個偏遠的地方,皆有可能透過全球化之溝通網絡及物流網絡而與全球其他地方相連接,因而躍上全球的舞台。
「來自遠方的效應」意謂著全球化所造成之時空的壓縮及空間關係的調整,使得全球各地方皆有可能打破傳統地理空間的限制,接受到全球其他地方所傳遞過來的物質流、人才流或資訊流,並主動的將地方的影響力擴展到全球各地(這種跨國化資本及人才流通的現象其實早已出現在科技廠商及人才的跨國流動,例如新竹與矽谷科技產業之競合關係)。
至於「疆界的破壞」則意指著全球化的跨國化發展過程將使得傳統政治經濟學上所謂的國家邊界及國家角色面臨到很大的挑戰,所以有論者指出,全球化將會造成「國境的消失」(或無國境的世界),以及國家認同與地域認同的逐漸瓦解。
就目前全球化發展的情況來看,是否全球化真能充分發揮上述效應,仍是一個爭論的焦點,但無可否認的是,全球化的影響確實已在世界各地發生,而差異只是受影響的地區範疇及受全球化影響的程度而已。
二、全球化與鄉村地景空間規劃
首先先討論地景(landscape)的意涵。
本文對地景採用一個廣意的定義,認為地景是一個活的整體,包括各種自然及人造環境涵構。
依據Steiner的解釋,地景是地表所有特徵的總合,包括自然特徵、自然紋理、土地使用、建築、基盤建設、聚落型式等,也包括了地景空間使用者的風俗習慣及文化特徵(Steiner1999)。
Olmsted認為地景是一個活的整體(alivingentity),其反應著人們(在地民眾)與環境之雙向持續性互動的結果(包括文化、建築、生態保育、集居形式等)。
綜合上述觀點,本文認為地景係結合環境、自然涵構、人類需求、日常生活經驗、文化、歷史等元素,而隨著時空發展所呈現的地表特徵與現象之總合,其是一個與生活密切結合、動態且活生生的整體,這個廣義的地景定義也包含了文化地景(culturallandscape)及生活地景(livinglandscape)的多方面的考量。
就鄉村地景資源而言,鄉村地景包括各式開放空間(例如農地、河川水體、林地、山脈等)、人造環境(如聚落建築、公共工程)、以及文化活動等。
本文探討的焦點將放在農村地景資源的管理與使用(如農地等開放空間),這些地景資源具有生產、休憩、自然保育、防災等功能。
到底全球化對農村地景規劃有何具體的意義及影響?
整體而言,全球化所帶來的跨國網絡關係及流動的空間形式將改變地景空間與土地間的關係以及地景資源與鄉村產業結構及地方文化間之關係,也促使我們去重新省思一些重要的鄉村地景規劃課題,包括如何界定鄉村地景資源的價值、鄉村與都市間的角色與相互關係、農村地域文化認同的意義、農村社區民眾參與對地景規劃之重要性、地景自明性的意義以及鄉村社區與區域管理的重要性等。
全球化對農村地景的影響可反應在自然與實質環境、地理空間關係,也可反應在文化及生活模式。
例如研究全球化相關問題的學者RolandRobertson與AnthonyGiddens就曾指出,地方社會中的社群關係、文化及環境最容易受到全球化發展的衝擊(見JohnEadeeds.,LivingtheGlobalCity)。
不少城鄉規劃學者更指出全球化正在改寫城鄉空間發展趨勢中空間結構之邏輯關係(thelogicofspatialstructure)及城鄉發展中「中心」與「邊陲」的關係(見Borja及Castells1996等),因為在全球化的趨勢下,如果能成為資本累積、市場整合、及資訊流通等跨國網絡上的重要節點(nodes),原來的「邊陲」也有可能會變成「中心」,而地方的重要性將端視其在上述全球化網絡中所扮演的角色而定。
所以,就城鄉規劃及地區發展的角度來看,全球化對農村規劃可能是一個衝擊但也可能是刺激良性改變的契機,而如何在全球化之影響下營造出更具競爭力、差異性、及自明性的地景生活空間,已成為當前農村規劃及區域發展領域中的重要研究課題。
以國內情況為例,在加入世界貿易組織(WTO)及開放國內市場之後,迎面而來的問題將是傳統小農型態之農業產業應如何的調整,以維持其競爭力或成功的轉型,以及農村獨特的地景資源應如何維護(或強化),以避免被全球化強調均一化及同質化之城鄉開發模式的洪流所同化。
三、從全球化到全球地方化
上述問題反應出,在全球化的趨勢下,我們應該仔細思索地方(localorlocality)的角色及「地方化」(localization)的意義。
地方化(或譯為在地化)一詞,近年來在國內極力推動本土化的熱潮下,已受到高度的重視。
在西方的相關文獻中,「地方化」的概念,則多是隱含在地方主義(localism)、批判性地域主義(criticalregionalism)、地方社區(localcommunity)、地域文化(localculture)等概念之中。
到底什麼是地方化?
綜合言之,就地景規劃的角度,地方化的概念具有:
較小尺度的、強調地域特色的、鄉土的、具地方感的、重視地方文化及地域認同的、為地方民眾所熟悉的或接受的、反映在地集居形式或營建材料或技法的、以及具獨特地方城鄉風格的等多重的意義。
近年來,隨著批判性地域主義及社區主義等思潮的流行,「地方化」的概念已被不少論者所推介,用以做為對抗全球化之均質化現象及全球化強勢經濟勢力的核心概念,不少文獻並嘗試以對立(或相抗衡)的角度來說明「全球化」與「地方化」間的互動關係,這種思考模式雖有助於我們加強對地區地景特色的認知及對地域文化的覺醒(awareness),但過度的以地方化概念來抗拒全球化的趨勢,也有可能會侷限了地區發展的格局與機會。
全球化與在地化是否一定處於對立的狀態?
是否可能成為一體的兩面、互蒙其利?
學者RolandRobertson曾提出了「全球地方化」(glocalization)的概念,藉以結合全球化與地方化之特性,並加強兩者間之互補關係(RolandRobertson1995)。
依據Robertson及Eade等學者的解釋,「全球地方化」可被視為是一種藉由全球化之資訊(information)、技術、思想(idea)、資本(capital)、人才等的快速跨國流動之幫助,來協助建構及促進具多元性及特殊性之地方化發展的過程(process)。
藉由全球地方化概念的提出,Robertson企圖利用全球化作為觸媒,促進地方的多元化及差異化發展,藉此重新建構在全球化趨勢之下,地方(locality)的時代定義。
這個觀念現已被不少學者及規劃專業者所採用,並加以延伸(見Cohen1996,Eade1997,Shuman2000等)。
例如建築大師RenzoPiano即結合了全球化過程發展下的科技產物與工程技術及地方傳統文化精神與自然環境特色,成功的向世界介紹了位於西南太平洋上的原住民文化(Melanesianculture)(見TheArchitecturalReviewNo.1222,12/1998)。
就國內相關研究而言,這種強調全球化與地方化相融合的論點也受到多位學者的倡議,例如周桂田以「普遍的特殊化」及「特殊的普遍化」(homogeneity/heterogeneity)兩個相關的概念間的關係,來解釋全球化與全球在地化間之相生共存的辯證關係(周桂田1999),李丁讚則指出,健康的全球化需以在地化為前提,而一個沒有在地化的全球化是空洞的,因為它不是以地方特色為基礎所發展而成。
吳綱立也以全球在地化的角度,探討如何透過花蓮地區的區域規劃來強化地方特色,並增加其國際競爭力。
參、全球化及全球在地化與台灣的農村地景規劃
一、全球化對農村地景規劃的影響
全球化對農村地景規劃有何明顯的影響?
整體而言,全球化對農村地景規劃將有以下具體的影響。
就農村產業面向而言,全球化將可能造成下列的衝擊:
(1)台灣農村小農經營型態的農業結構在加入WTO及貿易自由化之後,由於工資成本及產銷成本偏高,將造成競爭力的減弱,因而促使傳統農村的農業產業之經營必需朝向精緻化、休閒化,或農業研發創新導向的方向調整,部分無力轉型的傳統小型家庭農業將可能會逐漸沒落或淘汰。
(2)全球化趨勢下,農村農業產業的競爭力將取決於是否能提供多元的物流通路系統、接近市場及顧客、企業化經營、彈性生產與分工、以及如何創造高附加價值,在此跨國或跨區域的競爭環境下,易形成產業發展及資源空間分配上的不均衡,形成強者越強、弱者越弱的現象。
大型企業或跨國企業挾其規模經濟的優勢及產銷通路,較易主導農產品市場的發展,而農村產業發展所產生的利益,也可能主要會為少數大企業或跨國企業或所獲得。
(3)全球化更促成了一種更傾向於物質化及符號消費的消費文化及生活模式,一些具地域特色的農產品或農村文化產業在全球化的過程中,可能會被過度的符號化及商品化,而喪失了其原有的文化價值及在農民日常生活上的意義(如麻糬)。
就農村地景規劃與管理而言,全球化可能會帶來下列的衝擊:
(1)全球化將造成農地角色與功能的調整,除了保留適當面積的農地做為農業生產或生態保育的功能外,部分缺發生產力或位於都市化地區的農地將有被釋出的需求及壓力,變更做非農業使用,但是若釋出農地的地點或規模不適當,將會破壞農村地景生態資源的整體性,並造成社會資源的分配不公。
(2)全球化文化是一種講求高效率的速食文化,其市場供需關係係以全球性市場為主要的考量,所以在農村土地開發作業時將以土地的短期經濟效益為主要考慮重點,較不會去重視歷史、地域空間涵構及地方特色等因素。
(3)在全球化強調效率及機能主義的影響下,農村聚落的建築規劃設計形式易趨向於追求能快速生產且能普遍適用於各地的最佳解(optimalsolution),並企圖以此最佳解套用於各地區,這種建築規劃設計模式(或土地開發模式)將可能造成農村景觀的高度單一性及同質性,進而造成鄉村獨特地景特色及地域自明性的喪失(placelessness),而在此趨勢下,農村聚落發展將變成如細胞的複製一般,每個地方將有可能變成nowhere與everywhere。
(4)在全球化之跨國網絡化及去偏遠化的效應下,新的空間網絡節點(nodes)及聯繫管道(links)將隨之產生,並重整原有的城鄉空間結構及資源分配。
那些能連繫至全球化重要網絡(如資本流通網絡、資訊流通網絡及知識流通網絡等)的鄉鎮將在邁向全球化的過程中崛起,成為重要的地方生活中心,反之將可能逐漸沒落,而且地方與地方間之競合關係的重要性也將與日俱增,有時甚至超過國家與國家間之關係。
(5)隨著跨國企業的進駐,跨國企業的象徵性符號意象(如麥當勞的M字商標)及其所傳達的空間情境將大量出現於鄉鎮街道景觀之中,行銷著其強烈的商業意象及商業價值。
(6)在全球化日益重視經濟利益的土地開發模式下,將容易造成原有地景設計倫理及價值觀的改變,土地資源將日趨商品化,使得文化地景及自然景觀的保存日趨不易。
(7)全球化將促使規劃者重新檢討傳統土地使用規劃的運作模式,使得目前以整體供需關係及全盤理性由上而下規劃作業模式來決定土地使用機能分區的土地使用規劃作業模式面臨很大的挑戰,在全球化的衝擊下,日常生活需求的滿足(satisfactionofdailylife)及日常活動領域圈(時空地圖)的調整將在土地使用規劃上扮演更重要的角色。
(8)全球化將造成對新的農村環境規劃與管理機制的需求,使得社區與區域(communityvs.region)在農村地景規劃與管理上的重要性日益增加。
這些衝擊促使空間規劃專業者需重新思考在全球化趨勢下農村地方的因應措施,以及檢討影響地景規劃之土地使用管制機制的運作狀況,茲分別討論於下。
二、全球化趨勢下農村地方之因應的影響
如何因應全球化的衝擊,以下就如何處理全球化與農村地方之關係,做一初探。
(一)全球化與地方化處於對立的狀態
在全球化的趨勢之下,農村的地方發展不管是採取極度地方化(反全球化,完全排斥全球化勢力的進入)或全面全球化(全盤接受)的發展模式,都可能產生正反兩面的衝擊。
若採取極度地方化的發展模式來反抗全球化的影響,將可能導致封閉式的地區發展,經濟及產業會因缺乏與全球網絡相結合(資訊、資金、人才等)而失去競爭力,尤其在現階段以知識經濟、觀光及文化產業為發展主軸的發展趨勢下,若採取極度地方化的發展模式(例如排斥與國際網絡及國際市場相接軌),雖可在某些程度上可避免外來經濟及文化勢力的入侵,使得地方文化及自然環境較能保存,但在全球相關產業之競爭(如農業科技及觀光產業)日趨白熱化的情況下,將限制了農村的產業成長及社經發展。
若採取全面全球化的發展模式,強調無疆界式的跨國經濟競爭、科技導向、高度物質化、強調高速度、效率、開放的市場及彈性供需關係、以及優勢文化主導的發展方式,將可能使台灣的農村地景空間及土地資源變得更加的商品化,使得原有的地景特色及農村空間紋理將可能隨著大量的開發行為而面臨被解構的命運;屆時原有的傳統農村產業、文化活動、聚落空間紋理、農村地域景觀及農村社會特質等都可能因無法抵擋全球化的洪流及土地商品化的誘因、而招致被同質化的命運,導致原有的地域文化特質與地景空間特色的消逝,以及地域自明性的喪失(請參見圖一)。
圖一、全球化與地方化處於對立關係
(二)加強全球化與地方化的融合:
全球地方化(Glocalization)
全球化是目前國內農村地區發展必需面對的趨勢,然而缺乏農村在地特色的全球化將是空洞且缺乏生命力的;因此,如何落實全球地方化(Glocalization)理念於農村地景規劃的工作中應是當前相關專業努力的方向。
若能以全球化作為促進農村再發展的觸媒,在全球化之重視效率、速度、時機、全球市場、網絡關係、及跨國交流(資訊、創意、資金、人力資源等的跨國流動)的趨勢下,充分利用農村特殊的自然與人文地景資源,來強化農村的地景差異性及產業特色,並透過全球化之「去偏遠化」及「去疆界限制」的跨國物流系統及網絡關係(internationalflowsandnetworks),來強化出鄉村與核心都市的互補性及共存關係,再透過區域資源共享的模式,強調出農村與都市相結合之共生生態區域的比較競爭利益及區域自明性,藉此突顯出鄉村及生態區域(結合都市與鄉村)在全球化網絡中之重要性及不可取代性,則此時全球化將可成為農村再發展及農村地景永續經營的主要助力之一。
此外,隨著全球化與地方化的互動與融合,更可藉由全球化之跨國(或跨區域)競爭及資訊交流之刺激,來加強農村民眾的自發性參與、環境覺醒、相互學習、建構與離鄉子弟的網絡關係,藉此建構出對農村地景及文化的認同,並發展出一套從操作中學習的鄉村社區參與機制及學習機制,進而營造出能永續發展的鄉村地景生活空間。
值得特別說明的是,在此推動全球化與在地化相融合的過程中,傳統以二分法思考方式來看待都市與鄉村的對立關係應該調整,都市與鄉村應視為是一個相互依存且具共生關係的整體生態區域,應以加強兩者間的互補性及資源共享為城鄉地景空間規劃的主要考量。
除了上述因素之外,鄉村自然地景及文化地景的維護及其價值(values)的確認、鄉村地域文化認同感之營造、適當的國土規劃及鄉村土地開發管理機制之設計、地方民眾的參與及授能(participationandempowerment)、社區自發性學習及管理機制的建立、跨區域夥伴關係(partnership)的建立、以及一個公平公開且多元之跨國流通網絡系統的建置(讓資訊、創意、人才及資金能公平、自由的在全球化網絡中流動),也都將扮演著不可或缺的觸媒角色(請參見圖二)。
圖二、全球化與地方化的融合:
全球在地化
肆、非都市土地開發審議機制與鄉村地景資源規劃與管理
為了有效的因應全球化的衝擊,除了前述所討論的地方的因應措施之外,農村地區的土地使用管制制度的角色與功能也是需考慮的主要因素之一,以目前國內土地開發管理機制的設計與運作狀況,其中又以非都市土地開發審議機制扮演最關鍵性的角色,茲討論如下。
一、非都市土地開發審議機制的發展背景
我國目前的土地使用管制制度主要可分三個層級,最上位的指導計畫是台灣地區綜合開發計畫,其次是區域計畫,再來是區域計畫下所涵蓋的都市計畫及非都市土地使用分區管制。
就第三個層級的土地使用管制機制而言,在區域計畫的指導下,目前此位階的土地開發管制方式主要是依據都市土地及非都市土地來劃分,都市土地係由都市土地使用分區管制規則及都市計畫委員會來進行相關土地開發的管制,而非都市土地則依據區域計畫法,由「非都市土地使用管制規則」進行相關的土地使用管制。
自民國77年修正之「非都市土地使用管制規則」中規關定”十公頃以下的非都市土地由地方政府及事業主管單位負責審議,十公頃以上之非都市土地開發及新訂或擴大都市計畫地區之開發審議則由內政部區域計畫委員會負責”,更進一步確立土地開發許可審議機制的分工及運作模式。
回顧台灣地區的土地使用管制制度的發展,早期國內土地使用管制工作多著重於從開發的角度探討土地開發效益及經濟的可行性,相較之下較忽視環境規劃與地景資源管理方面的議題,直到民國72年「山坡地開發建築管理辦法」、民國74年「加強推動環境影響評估方案」、民國79年修訂之「山坡地開發建築管理辦法」、民國83年5月「水土保持法」、民國83年12月「環境影響評估法」、民國84年的「非都市土地開發審議規範」、民國86年擬定之「新訂或擴大都市計畫執行要點」、以及民國90年修正之「非都市土地使用管制規則」等相關法令與管制規則的相繼修訂、公布與實施之後,才在過去強調以經濟發展為主的土地開發管制形式中逐漸加入了生態環境永續經營理念的考量,然而隨著環境影響評估與水土保持等相關法令的公布與執行以及開發許可制度的逐漸實施,亦使得非都市土地開發許可審議與相關體制(如環評及山坡地開發審議)之間缺乏協調配合等問題逐漸浮現。
再者,由於審議流程中開發計畫申請者、目的事業主管機關、土地使用主管機關(中央為內政部)及審議委員在審議時認知的差異、各主管機關審議內容的不一致、以及上下級政府審議權責的重疊,亦使得實務非都市土地開發許可審查運作時常出現權責劃分不清、認知差異及考慮重點不同等問題,以致國土永續經營的理念難以具體的落實於目前的土地開發審議工作之中,故如何檢討土地開發審議機制的角色與功能,並釐清各機關之權責實是急待研究之課題。
自民國60年代開始,國內經濟快速成長,都市土地利用日趨飽和,開發成本暴增,非都市土地由於具有成本低廉且容易取得等優點,致使許多開發者開始將需大面積土地或具高土地變更利潤之開發計畫(例
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