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国家政权组织形式
国家政权组织形式
国家形式是相对于国家性质的概念,主要研究国家的外部结构和特征。
任何国家的国家性质是不容易被人们了解的,需要对特定社会进行具体的分析;但是,国家形式相对而言则较易为人们所观察得到,是联邦制国家还是单一制国家,通常都已写在了国家的宪法中了。
一般认为,国家的性质决定了国家的形式,国家形式在一定程度上反映国家的性质,如社会主义国家通常都是共和制形式。
但是,这不是绝对的,国家形式与国家的性质没有必然的联系,奴隶制国家和封建制国家都可以是君主制的,也可以是共和制的。
国家形式有广义和狭义两种:
广义的国家形式包括国家的政权组织形式和国家的结构形式,狭义的国家形式仅指政权组织形式。
一、概述
1.概念
政权组织形式(formofgovernment)是指特定的国家采取何种原则和方式去组织旨在治理社会、维护社会秩序的政权机关。
组织政权机关,特别是组织中央政权机关的原则和方式,显示着特定国家的国家形式。
作为政权组织形式的国家形式,是与国家本质即国体直接相对应的概念,间接地体现着国家统治集团的意志和利益要求。
政权组织形式一般就是指一国的“政体”,即一种实现统治权益的政权体制或表现国家权力的政治制度。
所以政权组织形式有时也被称为一国的“政治制度”;但同时,诸如地方自治制度、中央与地方的分权、政党制度、选举制度等等,也可以被称为政治制度。
不过,我国的人民代表大会制却被称为我国的“根本”政治制度。
政权组织形式在旧的教科书中也被表述为“国家的治理形式”或“国家的管理形式”。
但在改革开放以后,我国学术界已将政治体制(politicalinstitution)与政治制度(politicalsystem)相区别,用政治体制来表示个别的、可以进行改革的具体政府工作制度,也就是国家具体的治理形式或管理形式,故而这后二者就不再用于描述国家形式问题了,而以政权组织形式专指政权机关的组织原则和方式。
2.分类
国家的政权组织形式对国家来说是非常重要的,这是因为任何性质的国家必须要有一个机构去集中它的力量来维护社会秩序。
但是,历史上各个国家的政权组织形式或政体是不一样的,在不同时代的同一国家中政体形式也可能有变化。
究其原因,当首推社会生产方式的要求不同。
近代工商业比起以土地为主要生产资料的农业生产来说,更容易受到国家权力的干涉而遭到破坏,因此就产生了建立民主制度和实行法治的要求,用反映多数人意志和利益的民主制来代替个人专制的独裁制,用议会制来代替君主个人主权的君主制。
所以,不是国家形式对国家的实际运作有着关键的作用。
国家采用什么政权组织形式主要决定于历史传统和现时需要。
传统和需要不同,国家形式也就不同。
最早阐述政体问题的,是古希腊的柏拉图和亚里士多德。
后者把当时希腊城邦国家的政体分为君主制、贵族制、共和制,以及它们的变态形式暴君制、寡头制和暴民制。
亚里士多德对政体的分类影响较大,至今仍有君主制与共和制的区分,而民主制和独裁制的区分实际上也包含在他的理论之中。
较为现代的政体分类还有内阁制与总统制以及其他较为细微的政体分类。
(1)君主制与共和制。
一般意义上的君主制(monarchy)是指国家最高权力即主权在法律上和事实上均属于一个人即君主的政治制度。
君主制是奴隶制社会和封建制社会的典型政体,是在财富相对较为贫乏的社会条件下各个古代国家所采用的主要政权组织形式。
传统君主制的统治方式和原则是以较少的自由来换取较稳定的社会秩序,这就与资本主义自由竞争和独立人格的要求发生了冲突,从而导致了君主制政体的变化。
在反对封建统治的社会革命中,有些君主制国家灭亡了,变成了共和制国家,如法国和中国;有些君主制国家则在国家体制不变的情况下进行了政体改革,变成了君主立宪国家即君主权力受宪法限制的国家,如英国和瑞典等;当然,也有一些国家没有受到商品经济的强烈冲击,仍然保持着原有的君主专制形式,如沙特阿拉伯、斯威士兰、莱索托。
共和制(republic)是与君主制相反的政体形式,通常都宣布主权在民,由民选的议员代表人民行使国家权力(主要是立法权),国家元首和国家机关均由选举产生,并有一定的任期。
共和制国家的产生晚于君主制国家,它来源于古代选举君主制,后演变为共和国,如古希腊的雅典和古罗马。
在中世纪欧洲也有实行共和制的国家,如威尼斯、佛罗伦萨等。
近代资产阶级革命后,共和国成为近现代国家的典型政体。
共和国形式适合于近代工商业社会,因为在这种政体下,没有任何一个人具有绝对的权威或权力,社会的生产和生活按照不会轻易变化的“公意”或法律进行,因而对财产权有着可靠的保障。
马克思和列宁都认为民主共和制对大多数资产阶级政权来说,是资本和财产的统治所能够采用的最好的政治外壳。
目前世界上大多数国家是共和制国家。
(2)民主制与独裁制。
按照一国公民是否真正享有法律上的或宪法上的参政权以及参政的程度可以把政府制度分类为民主制与独裁制。
按照这一标准,有些君主制国家就属于“民主国家”,如英国、瑞典,而有些共和制国家却与仍处于封建时代的君主国家一样,属于“专制国家”,如本世纪七十年代以前的多数拉丁美洲国家。
民主制(democracy)是实行人民主权原则的国家,在国家的政治生活中,政府的权力来自于人民的授予;实行法治,政府分权且权力有限。
民主制是与作为国家体制的共和制同时出现的,即所谓的“民主共和制”。
民主制还可以分为直接民主制和间接民主制。
直接民主制国家在现代国家中已几乎不存在了。
古今民主制国家最多的还是采用间接民主的形式,即由人民选举代表和公职人员承担决策和国家管理的责任,而人民有最终的监督权。
另外,民主制还有资本主义民主制和社会主义民主制的区分,其标准是国家的阶级性质。
民主化是现代国家政治制度发展的潮流,其前提是社会的民主化,只有当人民真正当家作主后,国家制度才能实现民主,才能实行民主的政治制度。
独裁制(dictatorship)也叫专制制度,是与民主制相对立的一种政权组织形式。
它公开地或事实上反对人民参政,或者限制人民参政的权利,公开或实际上抛弃选举制、议会制等民主的形式,实行个人独裁或小集团专政,由个人或小集团垄断国家权力,限制人民的自由。
独裁制几乎与奴隶制和封建制社会相始终,在那些时代,它与君主制可以说是同义词,也即君主专制制度。
尽管在亚里士多德的著作中,暴君政体就被他列入最坏政体的行列,但专制独裁在古代是正常的。
现代的专制独裁通常用于指权力篡夺者的政权,表示它的统治方式和非法性,“法西斯”(fascism)已经成了专制独裁的代名词。
(3)内阁制与总统制。
按照国家元首、立法机关和行政机关的相互关系,可以把各国政府的组织形式分为内阁制与总统制。
这是最能够确切表示政权组织形式的分类之一。
这种分类基本上属于一种对国家形式的中性的、技术性的分类,表明一国的社会政治传统和对一国来说属于方便的政府形式。
近代代议制政体是典型的政权组织形式。
世界上绝大多数国家,不管是实行内阁制的还是实行总统制的,是资本主义国家还是社会主义国家,是君主制国家还是共和制国家,国家机构体系中建立一个议会作为反映民意、监督政府的机关这一点上,则是共同的。
内阁制(cabinetgovernment)也叫议会制(parliamentarygovernment)或议会内阁制(parliamentarycabinet)。
在这种制度下,议会是国家的最高立法机关和权力机关,政府(内阁)由议会选举产生并向议会负责,政府成员多数也是议会议员,在一定条件下政府也可以解散议会;国家元首一般没有实权,只是作为国家统一的象征并只享有形式上的权力。
总统制(presidentialgovernment)是实行立法权与行政权分别由人民选举产生、行政权不依赖于立法权的政权组织形式。
在总统制下,总统一般都是国家元首,多数也是政府首脑;行政机关不由议会产生,政府成员不是议员,也不向议会负责,同时总统无权解散议会;但议会在一定条件下有权弹劾总统。
世界各国政权组织形式非内阁制便是总统制,但只有瑞士例外,它实行委员会制(commissiongovernment)。
在这种制度下,联邦议会选出七名委员,组织联邦行政委员会即联邦政府;政府向议会负责,无权解散议会,议会却有权解散行政委员会;瑞士的国家元首是联邦主席(还有副主席),由议会从行政委员会的七名成员中选出,任职一年且不得连任;国家主席的权力与其他行政委员会成员平等,只是对外代表瑞士;政府的一切决定必须由七人决定,没有政府首脑。
这是一种较为民主的政权组织形式,但迄今只有瑞士实行,而无一仿效者。
3.我国的政权组织形式
我国是人民当家作主的国家,因而就必须有一个人民行使国家权力的机构,作为国家一切权力实际行使的基础,这就是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
所以,我国的政权组织形式为人民代表大会制,其原则是民主集中制,形式是一种民主的代表制。
就政权组织的原则而言,它是社会主义国家普遍实行的制度,但在形式上各个社会主义国家都有一定的区别。
无产阶级在取得政权后,究竟应该采取怎么样的政权形式呢?
对于这个问题,马克思主义者是在实践中逐步获得认识的。
列宁在《国家与革命》一书中记叙了这个认识过程。
他指出,马克思、恩格斯先在1848年的《共产党宣言》中提出无产阶级应争得民主,上升为统治阶级;后来,在1852年《路易·波拿巴的雾月十八日》这本著作中,马克思根据法国革命的实际进程作为比较具体的结论:
“过去一切革命使国家机器更加完备,但是这个机器是必须打碎、必须摧毁的”;
但这时还没有具体回答究竟用什么国家形式去代替必须被打碎的旧国家机器的问题。
直到1871年巴黎公社革命爆发,马克思才指出公社的“议行合一”形式是未来无产阶级国家应采取的国家机器的政治形式。
马克思、恩格斯对国家形式的论述还只停留在纸面上,社会主义国家政权组织形式是在实践中形成的。
正因为如此,各个社会主义国家的国家形式才会各不相同。
俄国在1905年革命中产生了苏维埃,它起初只是为了罢工而建立起来的群众组织,后来随着革命的发展成为工人起义的领导机关。
到1917年“十月革命”时,列宁才进一步指出苏维埃应该成为国家权力的组织形式。
在中国,人民代表大会制度的产生也是个实践过程。
1928年,毛泽东在《井冈山的斗争》一文中对湘赣边区涌现出的县、区、乡工农兵代表大会给予了很大关注。
随着革命根据地政权建设经验的积累,毛泽东在1940年著述的《新民主主义论》中明确提出:
“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府”。
他还提出一个公式:
“政体——民主集中制”。
当时,由于全国范围内的人民政权尚未建立,所以《新民主主义论》中所表述的内容还只是尚待争取实现的纲领。
1948年,随着革命形势的发展和根据地的迅速扩大,毛泽东《在晋绥干部会议上的讲话》中针对当时在贫农团和农会基础上已经大量建立起区、村(乡)两级人民代表会议的事实,指出:
“这样的会议一经建立,就应成为当地的人民的权力机关,一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会”。
至1949年新中国成立,人民代表大会制度作为国家的政权组织形式,终于为《共同纲领》所确认,后来又载入了宪法。
从五十年代后期到1978年底这一段相当长的岁月里,在我国的政治实践中,人民代表大会制度没有受到应有的重视。
当时呈现了一种将形式与内容完全隔裂的思想倾向。
理论界的许多人认为诸如无产阶级专政那样的实质问题是至关重要的,应予认真研究和阐明,至于政权组织形式,不过是可有可无的形式问题,无足轻重。
这一方面折射了我国几千年的政治传统及中华法系传统中重实体轻程序、重本质轻形式的观念,另一方面也反映了共产党及国家领导的活动和意志不愿受法律约束的思想理论倾向,同时也说明我国当时商品经济极不发达——导致人们对利益形成的程序或形式问题表示蔑视的根源。
二、人民代表大会制度
人民代表大会制度是我国的政权组织形式或政体,在宪法条文中次于人民民主专政的国体而规定在第2条中。
对于这种政权组织形式,应从下列四个方面来对其涵义进行完整的理解。
1.人大制度是一种民主制
宪法第2条第1款规定:
“中华人民共和国的一切权力属于人民”。
国家的一切权力属于人民是人民代表大会制度的实质,表明我国的人民代表大会制度实质上是一种民主制。
也就是说,在人民主权权利的基础上,制定宪法,由人民通过定期选举,授权各级人民代表大会建立我国的全部政治制度体系。
因此,我国的国家权力是人民授权的结果。
进一步说,首先,权力属于人民是指国家权力属于人民全体。
根据卢梭的人民主权学说,国家权力的形成是基于社会公意,它是整体性的,社会整体地把权利让与国家形成国家权力,所以,国家权力应当是统一不可分割的,不能把每一个公民单独地看作是部分权力的所有者,而只能说人民作为整体是国家权力的所有者。
人民代表大会制度就是人民作为整个国家权力主体的具体表现。
其次,在实际生活中,每一届人民代表大会和政府所代表的人民意志只能是多数人民的意志,而不可能是全体人民的意志。
那么,国家权力作为人民整体意志是如何体现的呢?
当然就是少数服从多数的原则,即民主集中制的原则。
不过,少数服从多数并不意味着国家权力排斥或排除少数人民的意志而只反映多数人的意志,多数必须保护少数,在立法中必须反映少数人与多数人并行不悖的意志和利益。
人民多数与少数意志的结合才是“人民全体意志”的真实含义。
在这种意义上,国家权力仍然是人民整体的权力。
再次,在国家权力的所有者问题上,我国宪法区分“人民”与“公民”。
与西方国家宪法不同,我国宪法规定一切权力属于人民,而不是公民,说明人民的敌人不能分享国家权力,具体说就是那些被剥夺了政治权利的犯罪分子和境外的反华中国公民,他们不能享有选举权、被选举权和其他政治权利与自由。
最后,我国宪法没有一般地规定“国家主权”的字样,而是规定为具体的“一切权力”——当然是指具体的国家立法权、行政权、司法权以及中央和地方的权力,从而说明国家权力的人民性。
2.人大制度是代表制民主
宪法第2条第2款规定:
“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。
人民在民主普选的基础上选派代表,组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为人民行使权力的机关。
这一规定表明:
(1)我国实行间接民主制的形式。
目前世界各国几乎没有实行直接由人民自己立法并管理国家事务的直接民主制政治制度。
尽管国家权力属于人民,但人民作为权力的集体所有者并不都去直接行使权力,而是委托他们的代表在各级代表机关中代为表达意志、管理国家,也就是实行代议制。
代议机关就是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,它们行使由宪法和法律明文规定的有关职权。
(2)人民的代表集体行使权力,即代表个人不是独自行使权力的,必须与其他代表共同依照法律规定的程序和方式,集体地行使国家权力。
至少从立法权角度看,在共和制国家中,法律是合意的表现,所以立法权整体上不可能由代表独自行使。
所以,代表们集体行为的结果才是代议,代表无个人权力行为。
(3)人民代表享有一般代理权或代表权,而不是特别代理。
二者是以议员在议会投票表决时是否需要选民事先授权而区分的,不需要授权的为前者,反之为后者。
目前世界多数国家的议会议员与选民的关系都是一般代理的关系,也就是说,一定的选民选出代表后,代表在进行工作时就依据他个人的信念来作出投票与否的决定,而不用事事征求本选区选民的意见,也不为他们的指示或命令左右;代表应从全国或全民的利益出发来考虑他的态度取向,不应局限于部分选民的私利。
(4)从代表的责任来看,由地域选民产生的代表要反映本选区或者本地域群众的意志和利益,按职业或按阶层选举产生的代表应反映本行业或本阶层群众的意志和利益。
迄今为止,我国的人民代表大会除军队选举的代表以外,基本上采用地域选举制,由此产生的代表分别代表着本区域的群众讨论和决定全国性大事。
3.其他国家机关从属于人大
这里的“从属”是指其他国家机关都由人民代表大会产生,受它监督,向它负责,而不是指其他国家机关是人民代表大会的工作部门。
卢梭认为,国家权力本质上是统一不可分的,他所说的国家权力主要是指立法权(最典型的主权权利),权力的统一性主要是指主权者意志即法律意志的不可分割。
但作为法律主权的国家权力或人民通过立法授予国家机关的权力而言,是可以而且应当分开的。
人民通过宪法将国家权力分解为立法权、行政权、司法权、军事权等,分别授予人大和其他国家机关,而将组织国家机关的权力只授予了人大及其常委会。
宪法赋予人大直接行使的职权乃是在画家政治生活中具有决定性意义的、足以表现国家的一切权力属于人民这个最根本实质的那些权力。
以全国人大为例,它行使国家立法权、对重大国家事务的决定权,以及任免权和最高监督权,其中国家立法权和最高决定权是人民意志的统一的和直接的表现。
全国人大将人民的意志集中、升华为法律和决议之后,还需要且按宪法的要求必须组织行政机关去执行,组织审判机关、检察机关去适用法律。
宪法按国家职能把国家权力分派给了各个相应的机关,所以人大组织其他国家机关不仅仅是人大的权力,而且构成了人大的宪法责任。
具体说,全国人大的任免权就是组织行政机关、审判机关、检察机关和其他国家机关之权;监督权就是保证法律的贯彻、使其他国家机关遵照法律办事之权。
由此可见,人大直接行使的职权虽然并不是无所不包的,但却是决定性的。
至于它通过宪法授权给其他国家机关去行使的职权,由于行政机关、审判机关、检察机关等都由人大产生,向人大负责,受人大监督,因此,人大对于这些国家机关的活动仍然持有影响力或者予以调节的能力。
4.人大的责任
人大行使国家权力是通过会议方式进行的。
我国各级人大通常每年只举行一次会议,而且会期不长,所以县以上各级人大均设常务委员会,作为经常行使国家权力的机关。
常委会是本级人大的一部分,由人民代表中的一部分常务代表组成。
宪法第69条规定:
“全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作”。
第103条规定:
县以上地方各级人大常委会对本级人大负责并报告工作。
常委会向本级人大负责就是间接地向人民负责,因为人大是由人民选派的代表所组成的。
在我国,原则上行政机关必须按照人大及其常委会的决议工作,人大特别是人大常委会与政府间不可能也不允许存在政策上的争议,所以我国人大没有西方有些国家那样的倒阁权,同时也不存在政府解散人大的情况,也即作为子体的政府不能否定或置疑于其母体人大的决定的合法性。
人大既要向人民负责,也要受人民的监督,否则就可能发生代表违反人民意志而进行活动的情况,危害人民的利益。
西方学者把这种关系描述为政治主权与法律主权的关系,表现为人民的创制权、复决权、选举权和罢免权。
我国宪法第3条明确规定:
“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由选民选举产生,对人民负责,受人民监督”。
至于人大怎样向人民负责,怎样接受人民的监督,宪法和法律语焉不详,目前只有两点比较明确:
(1)人民代表受选民或者原选举单位的,选民或者原选举单位可以随时罢免自己选出的代表。
由于人大由代表组成,故而对代表的监督也可以看做是对人大的监督。
(2)宪法第41条规定:
“中华人民共和国公民对于任何国家机关有提出批评和建议的权利”。
既然公民对任何国家机关提出和建议,那么当然也应包括人大在内。
此外还有一点必须说明:
人民代表大会制度和人民代表大会的概念是有区别的。
虽然人民代表大会制度必然同人民代表大会联系在一起,但后者仅仅是一种具体的国家机关,而人民代表大会制度则是我国政权的组织形式和运行方式,是对我国全部国家机关制度性质的一种描述。
综上所述,人民代表大会制度是指我国的一切权力属于人民,人民在民主普选的基础上选派代表,组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为行使国家权力的机关;其他国家机关由人民代表大会产生,受人民代表大会监督,对人民代表大会负责;人大常委会向本级人大负责,人大向人民负责。
三、人民代表大会制度的适宜性
任何制度都是人造的,是为人的需要而设定的。
既然存在,就必有其存在的根据。
对于我国来说,人民代表大会制度是极其优越的政体形式,这表现为:
1.人大制度适合中国国情
任何政治制度都是人为的,都是人们为适应自己的需要而建立的。
人大制度是在中国的具体历史条件下,由人民群众自己创立的,因而适合中国国情。
一百多年来,中国人民希望有民主的政治制度。
从19世纪下半叶起,一些中国启蒙思想家如薛福成、王韬、郑观音等,就介绍过西方的议会制;后来改良思想家康有为、梁启超等进一步宣传议会民主。
1904至1909年,严复翻译了孟德斯鸠的《法意》一书,在中国传播了“三权分立”的思想,即他们理想中的政治制度是“立宪法以同受其治,有国会以会合其议,有司法以保护其民,有责任政府以推行其政”。
改良主义者力图在不改变清王朝帝制的基础上实行西方的君主立宪制和议会制,但他们的理想遭到了封建阶级的压制而未能变为现实。
孙中山继而领导人民进行资产阶级革命,将中国几千年的封建君主制政体改变为共和政体;他还著书立说,在三民主义的基础上创“权能分开”和“五权宪法”的学说。
孙中山设计的政治制度方案在后来国民党执政的年代里实践过,并在台湾实行。
但事实证明这一方案并不适用于当时的中国大陆。
中国革命进入新民主主义阶段之后,1925年爆发省港大罢工,出现了罢工工人代表大会。
1927年上海工人起义,成立了市民大会,并由市民大会选举市民政府。
同时,在农民运动中产生了农民协会,农民提出“一切权力归农会”的政治要求。
这些在人民革命运动中出现的组织形式,为时短暂,却为后来的政权建设提供了新的经验。
1931年11月,第一次全国工农兵代表大会在江西瑞金召开。
当时革命根据地政权的最高机关是全国工农兵代表大会;在其闭会期间,中华苏维埃中央执行委员会是最高政权机关,人民委员会则是行政机关。
抗日战争时期,根据地民主政权的组织形式是边区、县、乡参议会和人民政府。
抗日民主政权实行“三三制”原则,即在人员的分配上,共产党员、非党的左派进步分子、中间分子及其他分子各占政府人员的三分之一的制度;参议会由人民以普遍、平等、直接、秘密的原则选举产生。
在第三次国内革命战争时期,随着解放区的扩大和土地制度的改革,在贫农团和农会的基础上建立了区、乡两级人民代表会议和人民政府。
人民代表会议是真正基于广大群众意志产生的,它一经建立,就成为当地人民的权力机关。
人民代表会议制度后来逐步扩大适用于县、市及至省。
它一直延续到1954年,后来发展到人民代表大会制度的政权形式。
历史证明,国家权力属于谁即政权性质问题,具有决定意义,不解决政权性质问题,形式问题就不可能得到解决。
如果中国人民不取得政权,根据地所创立的各种代表制度就不可能演变成今天的人大制度。
可是,这决不意味着一旦人民有了自己的政权,组织形式问题也随之解决了。
人大制度就是这样:
它不是对任何一个外国制度的简单抄袭,也不是一开始就十分成熟,而是经过根据地政权建设的长期实践,经历了二十年代的萌芽形态、三十年代的苏维埃制度、四十年代的参议会制度以及后来的人民代表会议制度,逐步总结经验发展起来的。
它是中国人民革命的创造性的产物,是马克思主义关于政治制度学说在中国的具体应用。
历史和现实的经验表明,人大制度适合中国的国情,有强大的生命力。
2.人大制度比较全面地表现了人民民主专政的国家性质
我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政国家。
工人、农民、知识分子这三支基本的社会力量,以及在爱国统一战线中的其他劳动者和爱国者,构成了我国政权的基础;另外,我国是统一的多民族国家,除汉族外还有55个少数民族。
人大制度正是这样一种适宜的政权组织形式:
它足以体现各社会成员在国家生活中的地位,便于实现最广泛的民主,吸收广大人民群众参加国家管理和社会主义建设事业,充分发挥最大多数人的智慧和创造能力,保护最大多数人的最大利益。
具体表现为:
第
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