九江市基本农田保护规模与布局.docx
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九江市基本农田保护规模与布局
九江市基本农田保护规模与布局
一、基本农田保护规模与布局研究的依据
(一)基本农田保护的法律渊源
《中华人民共和国土地管理法》第十九条规定,严格保护基本农田,控制非农业建设占用耕地;第四十五条规定,(建设)征用基本农田由国务院批准;第三十六条规定禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
1998年12月,国务院颁布了新修订的《基本农田保护条例》,新《条例》在基本农田保护规划、划定等方面做了更加科学、明确的规定:
一是把基本农田保护规划贯穿在土地利用总体规划之中,规定各级人民政府在编制土利用总体规划时,将基本农田保护作为规划的一项重要内容,明确基本农田的布局安排、数量指标和质量要求;二是明确规定了各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上,具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达;三是取消了原《条例》将基本农田划分为一级基本农田和二级基本农田的做法,对所有基本农田都实行严格保护。
因此,新《条例》颁布以后,各地区需要在新一轮土地利用总体规划修编的基础上,重新编制基本农田保护规划,划定基本农田保护区。
新一轮规划更强调自上而下的指标控制,即将上级下达的指标严格地落实到规划图上。
2004年《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》(国发明电20041号,以下简称《紧急通知》)要求的保护基本农田“五个不准”,确保基本农田的规定用途不改变。
绿色通道建设不得超出《紧急通知》规定的范围。
基本农田上的农业结构调整应在种植业范围进行,任何单位和个人不得签订在基本农田上造林的合同;不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖,以及其他破坏耕作层的生产经营活动。
已在基本农田上进行农业结构调整的,仍要按基本农田进行保护;对耕作层和农田基础设施造成破坏的,要限期恢复,确保基本农田数量不因农业结构调整而减少,质量不因农业结构调整而减低。
2004年底颁发的国务院第28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》重申了国家保护基本农田的决心,在第十一条规定,“严格保护基本农田”。
土地利用总体规划修编中要坚持以严格保护耕地特别是基本农田为重点,保证现有基本农田总量不减少。
不得借土地利用总体规划修编随意扩大建设用地规模,调减基本农田保护指标。
现有基本农田中坡度在25度以上,以及严重沙化或水土流失严重的耕地,按照国家批准的退耕还林规划需要退耕的,可在土地利用总体规划修编时统筹调整;对坡度在25°以下或省级人民政府确定的当地禁垦坡度以下基本农田的退耕还林要严格控制,按照国家批准的退耕还林规划和防沙治沙规划确需退耕的,要通过调整布局进行补划。
对于将平坝缓坡并且耕作条件良好的基本农田退耕的、绿色通道建设超规定范围占用的基本农田,以及各类非农建设项目违法占用的基本农田,不得通过土地利用总体规划修编予以核减。
2005年国务院第32号文件《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》中指出,应当立足全面落实科学发展观、改变传统的土地利用模式,以严格保护耕地为前提,有针对性的提出了必须重点研究的六个重点问题,其中包括研究如何加强耕地和基本农田保护问题,明确提出了在保护耕地数量的同时,注重耕地质量的保护。
土地利用总体规划修编,必须保证现有基本农田总量不减少,质量不降低。
基本农田要落实到地块和农户,并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。
基本农田一经划定,任何单位和个人不得擅自占用,或擅自改变用途,这是不可逾越的“红线”。
符合法定条件,确需改变和占用基本农田的,必须报国务院批准;经批准占用基本农田的,征地补偿按法定最高标准执行,对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的,缴纳标准按当地最高标准执行。
2005年9月28号国土资源部、农业部等七部委联合发布的《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》指出:
一、严格制定和实施规划,确保现有基本农田数量严格按照《退耕还林条例》规定的条件和范围实施退耕还林。
土地利用总体规划修编中要坚持以严格保护耕地特别是基本农田为重点,保证现有基本农田总量不减少。
对于将平坝缓坡并且耕作条件良好的基本农田退耕的、绿色通道建设超规定范围占用的基本农田,以及各类非农建设项目违法占用的基本农田,不得通过土地利用总体规划修编予以核减;二、加强非农建设用地审查,严禁违法占用基本农田;三、强化监督管理,不得擅自改变基本农田用途;四、加大建设力度,切实提高基本农田质量大力开展基本农田土地整理。
加大基本农田质量建设力度建立基本农田建设集中投入制度;五、开展动态监测,定期通报基本农田变化情况;六、探索新机制,落实基本农田保护责任。
按照《基本农田保护条例》的规定,建立基本农田保护责任制,将耕地与基本农田保护工作纳入政府领导任期目标考核的内容。
探索建立基本农田保护经济激励机制。
国家和地方有关的农业补贴要向基本农田保护任务重的地区倾斜,国家投资土地开发整理项目和其他支农项目要向基本农田保护成效突出的地区倾斜。
(二)基本农田保护的理论依据
基本农田保护是可持续土地管理的重要内容。
以可持续国土资源管理为指导,基本农田保护的首要目标是保障足够的农田面积,维持农产品产量稳定和提高;其次,加强农田质量保护和农田水利等基础设施建设,提高农田抵御自然灾害的能力;第三,重视农田生态环境保护,维护农田自然生产能力,防止土壤退化;第四,查清农田后备资源,合理规划,保障基本农田生产能力总量动态稳定。
当然,基本农田保护规划、划区定界、保护措施应当体现经济上可行、社会上可接受。
因此,以可持续发展为基础的基本农田保护是可持续土地管理的基础工作,是可持续农业发展的首要任务。
立足于农业可持续发展,从农田资源利用和管理上,可以从以下四个方面来理解基本农田保护思想:
(1)农田作为一种不可再生资源,一旦其利用形式发生转变,特别是农田非农化,这种转变是难以逆转的。
为持续利用农田资源,维持农业生产稳定,在农田非农化转变之前,应找到足够的农田后备资源来补充被占用农田,以使农田生产能力长期保存下来;
(2)维持农田的实际存量,包括数量和质量两个方面,以此来达到农田资源持续利用目的,在农田后各资源不足情况下为维持农田长久存在,就必须保护现有农田的实际存量;
(3)农田资源持续管理目标是寻求既满足当代人的需求,又不危害后代人满足其需求能力的资源利用方式。
从理论上,预测后代人对农田资源的需求在当代人利用农田资源的同时保持这个需求;
(4)人类对农田的需求实际是对农田生产能力的依赖。
随着技术进步,农田生产率将不断提高,等量面积农田将生产出更多农产品数量,所以可采取有计划控制方式,引导农田非农化,以保证农田功能意义上的存量不因时间推移或农田面积减少而减少,即保证农田生产能力的动态平衡,同时满足国民经济发展对土地开发的需要。
(三)基本农田保护规划的原则
为实现上述目标,在编制九江市基本农田保护规划过程中,应始终遵循以下原则:
1、以土地利用总体规划为基础,与城市规划相协调
九江市基本农田保护规划作为九江市土地利用总体规划的一项重要内容,应以土地利用总体规划确定的耕地作为规划对象,这样才不会与总体规划相矛盾,同时以城市规划、村镇规划为参考,了解城市布局,规划基本农田,这样规划的结果才具有稳定性。
2、立足本地土地资源条件和人口状况,从实际出发
基本农田保护是在国家政策的指导下,由地方政府组织实施的长期工作。
因此,九江市基本农田保护规划的编制应立足于当地的耕地资源状况、社会经济条件和经济发展目标,脱离实际情况,不可能制定出可行的基本农田保护规划方案,也不可能从根本上保护基本农田。
3、以实现九江市社会经济可持续发展为目标
基本农田保护的最终目标是实现社会经济的可持续发展。
因此,在编制九江市基本农田保护规划时应始终围绕该目标,从基本农田面积、质量和生态环境等多个方面来考虑,不能单纯地追求面积数量,使规划更具实用性和可操作性。
(四)基本农田保护特点
1、区域性
区域性是由基本农田分散性和经济差异性所决定。
它表现在二个方面:
①不同区域基本农田保护侧重点不同,如平原地区侧重农田数量保护,山区更重视农田质量保护;②不同区域基本农田数量指标、保护目标和保护方式不同,如在城市边缘带和经济开发区,基本农田面积比率略低于农业区,农田保护目标偏重于环境保护;③区域之间基本农田保护相互协调,基本农田保护是基本国策,地方应服从国家利益,但国家应当协调农田保护区与农田非农化利用区之间的利益均衡,这是处理国家与地方、地方与地方之间基本农田保护数量指标矛盾的基础。
2、综合性
基本农田保护是一项复杂的系统工程,其对象、目标、理论和方法中均存在着自然、社会、经济的之间的联系,表现为保护的综合性特征。
它要求:
①基本农田保护应与区域发展规划、土地利用总体规划及城市规划相协调,把基本农田保护纳入土地利用总体规划范畴。
②基本农田保护应与土地生产条件和自然环境保护结合,不能单纯就农田而保护基本农田。
③基本农田保护应协调上下级之间、各部门之间利益关系,由各相关部门和各级政府共同参与完成。
3、层次性
层次性是由基本农田空间分布、保护内容和管理机构的等级层次所决定。
不同层次上,基本农田保护目标、内容不同,保护方式也不同。
根据我国实际,基本农田保护可在五个层次上进行,即国家级、省级、市(区)级、县级和乡级。
一般,国家层次主要是制定有关政策、法规、指导与监督全国基本农田保护,从宏观上控制和协调省区之间基本农田保护数量指标,县乡则是具体落实层。
4、时段性
基本农田保护不仅受人地关系的影响,还取决于农田资源面积和质量状况。
这些因子均随时间变化而变化,因此保护区基本农田面积稳定仅是相对的。
为满足一定时期人口生活和国民经济发展需要,必须维持区域基本农田面积和质量的动态稳定,这是基本农田保护宗旨。
时段性要求对基本农田进行动态监测和管理,以便及时维护基本农田面积及其生态环境,维持区域内基本农田与人口需求的动态平衡。
5、政策性
基本农田保护是一种政府行为,是政策性很强的一项工作。
国家和地方政府为保护基本农田制订了一系列法律、技术规程,以指导基层工作。
为满足国家需要,各地必须开展基本农田保护工作;另一方面,基层基本农田保护应结合当地实际,执行有关政策,在工作中取得的经验以及发现的问题,也将为有关政策完善提供参考。
二、九江市基本农田保护布局的目标与步骤
确定基本农田保护数量和布局;然后以规划为前提,进行划区定界,落到实地;最后制定基本农田保护、管理措施,实施基本农田保护。
因此,基本农田保护规划是划定基本农田保护区工作的一个重要组成部分,是基本农田实地划区定界的基础和前提。
所以,科学合理地编制基本农田保护规划成为区域切实有效保护基本农田的关键,同时也是实现区域农业可持续发展的必要手段。
(一)九江市基本农田保护规划目标
1、合理确定九江市基本农田面积,实现严格的数量保护
根据九江市人口及农业生产状况,预测未来满足人口增长与社会经济可持续发展所必需的基本农田数量,同时根据土地利用总体规划确定的耕地面积以及上级下达的基本农田保护指标,合理确定省实际应该保护的基本农田数量。
2、科学进行九江市基本农田布局,保证农田的质量要求
在九江市基本农田布局中,应将质量状况好或区位条件优的耕地优先划为基本农田,并将《基本农田保护条例》中规定的几类特殊耕地划为基本农田。
这样才能确保划入耕地的质量要求,才能实现保护优质高产农田的目标。
(二)九江市基本农田保护规划研究步骤
九江市基本农田保护规划主要是根据上级下达的指标,结合市域内的人口及农业生产状况,确定基本农田数量和质量。
九江市基本农田保护规划编制的过程大致分为两步骤:
1、九江市基本农田数量确定
首先,根据九江市的人口与农业生产状况,结合九江市2005年基本农田状况,以及九江市“十一五”计划,进行基本农田需求量预测,并综合考虑土地利用总体规划确定的耕地面积以及上级下达的基本农田保护指标,以及耕地质量和九江市的基本农田保护现状,确定九江市的实际基本农田保护数量;其次,根据九江市县(区、市)的人口、耕地、后备资源、建设占地等状况,结合九江市各县(区、市)的基本农田保护现状和耕地质量,进行基本农田保护数量指标分解,以作为九江市县(区、市)编制规划时的“上级下达基本农田保护指标”。
2、九江市基本农田空间分布
以县(区、市)为单位进行基本农田保护数量的落实,在对九江市所有耕地进行综合评价的基础上,并且考虑生态环境影响,将综合条件较优的耕地优先划入基本农田,以保证基本农田具有较好的耕作条件。
另外在进行基本农田布局时在城市建设区尽量不设基本农田,而采取“基本农田集中置换”的方式进行布局,所谓“基本农田集中置换”就是标准农田(土地开发整理新增耕地)建成后,新增的耕地经验收可核定为基本农田的,可以与城市市区所辖乡(镇)和省级中心镇原划定的基本农田进行等面积等质量置换,置换时可以引入市场化机制。
这种方法不仅可以实现对基本农田的动态保护,并使其质量有新的提高,并能保证城市建设能够尽量不占用耕地的要求。
三、九江市基本农田数量预测
基本农田数量的实质是代表区域农田生产能力,而不仅仅是一个面积。
基本农田数量是以区域基本农田需求量为参照,为维持整个区域及区域内部人口—粮食—耕地数量均衡,所需要的具有相当质量的农田面积。
过去基本农田数量确定的一般方法是采取本级行政区自己上报,上一级行政区综合平衡,再下达给本级行政区基本农田保护指标。
这种方式的唯一优点是便于行政领导,往往能完成面积指标的要求,但难以保证基本农田的生产能力,致使相当地方基本农田保护流于形式。
所以,在确定基本农田保护数量时应以区域一定生产力水平预测的农田数量为基础,综合考虑现状与规划耕地的总量,基本农田的供给条件,以及上级下达给本区域的基本农田保护指标。
最终数量的确定以既能满足本区域的需求,又能完成上级下达任务为标准。
基本农田保护数量预测步骤如下:
1、人口预测
根据“十一五”规划及相关专题预测数据,九江市2010年人口为4726825人,2020年人口为4909252人。
2、耕地供给量预测
规划期末的耕地总量预测包括从基期年至规划目标年的耕地增加量(土地整理、开发、复垦增加耕地量)预测和耕地减少量(非农建设占用、农业内部结构调整、自然灾害损毁等减少耕地量)预测。
实际上这部分已前面论述完成,因此可以直接采用确定的耕地数量。
3、九江市基本农田数量确定
设规划期末确定的耕地面积为G,上级下达的基本农田保护指标为So(很显然So 按照既能满足本区域的需求,又能完成上级下达任务的要求,实际基本农田保护数量(S)的确定方法如下: 当基本农田的预测面积和下达指标均小于规划耕地面积时,实际的基本农田保护数量由预测面积和下达指标中的大者确定,也即预测面积大于下达指标时实际基本农田保护数量就等于预测面积;反之,下达指标大于预测面积时,实际基本农田保护数量就等于下达指标。 这样才能满足基本农田保护数量确定的要求。 当基本农田的预测面积大于规划耕地面积时,即基本农田的需求大于供给时,实际的基本农田面积只能由供给确定,即等于规划的耕地面积,也即将所有的规划耕地都划为基本农田。 这种情况在实际中较少存在,但也不排除存在的可能,因此在理论上仍应将其作为一种极端情况加以考虑。 对于基本农田的保护,1997—2010年规划确定了保护面积和保护率两个指标。 国土资源部本轮规划修编在相关文件中有两种提法: 一是不得降低耕地保护的力度;二是基本农田面积不减少。 据此可理解为,一是基本农田保护率不变;二是基本农田面积不变。 按照这两种思路,可以制订九江市基本农田保护目标的两种方案见下表: 根据九江市实际情况,采用方案一显然大大提高了九江市的基本农田保护难度,不符合九江市的实际,而且随着新品种,新技术的应用,作物的单产水平会提高,因此采用方案二为宜。 根据《土地管理法》的规定,基本农田保护率不得低于80%,按现有耕地保有量进行计算,则基本农田保护面积不能低于242869.60 。 最后综合确定,本轮规划的基本农田保护力度不减,基本农田保护率仍然为86.09%,则2010年基本农田保护面积为260580.00 ,2020年基本农田保护面积为261374.00 ,保证了保护率大于国家规定的保护率。 四、九江市基本农田布局分析 (一)基本农田布局的基本原则 (1)实事求是原则。 根据九江市各县(区、市)耕地的面积、利用状况、区位条件及土地资源潜力等因素,实事求是的初步分解耕地保护指标,将指标落实到各县(区、市)。 (2)综合平衡等原则。 指标初步分解后根据九江市总体目标进行综合平衡。 (3)非均衡原则。 各县(区、市)因区位条件等因素影响,经济发展速度并不均衡,因此,耕地保护目标也应根据其经济发展情况有所不同。 (二)基本农田布局供选方案 (1)方案一: 根据九江市确定的耕地保护目标,依据目前各县(区、市)耕地保有量水平,按比例进行分配,耕地保有量低的,耕地保护目标相应较低,耕地保量较高的,耕地保护目标相应较高。 (2)方案二: 在方案一的基础上,根据各县(区、市)经济发展水平,建设用地占用速度,进行综合平衡,经济发展相对较慢,建设用地量相对少的县(区、市),耕地保护目标在方案一的基础上提高;经济速度发展相对快,建设用地量相对大的县(区、市),耕地保护目标在方案一的基础上调低。 (三)供选方案论证 方案一是按照九江市确定的耕地保护目标,针对各县(市、区)耕地保有量水平,按比例进行分配,实行的是平均主义,没有反映各县(市、区)的实际经济发展水平,耕地保护与当地经济建设发展不协调;方案二是在现有耕地保有量基础上,适当考虑了各县(市、区)经济发展速度和历年建设用地量和建设占用耕地水平,其耕地保有量目标在方案一的基础上,进行了综合和协调,相对方案一而言更具可操作性。 详见表2。 (四)耕地与基本农田布局 在进行耕地和基本农田布局时,综合考虑两点: 一是根据江西省农用地分等定级成果,将粮、棉、油、蔬菜生产基地内的耕地,有良好的水利与水土保持设施的耕地等农地划入基本农田保护区。 其中为基本农田和生态建设服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施,以及农田之间的零星土地也可一并划入。 二是根据集中布置的原则,将集中在自然条件好、农业基础设施较为完备的区域,国家级商品粮基地,粮食主产区,重要农产品基地,土地开发整理重大工程集中分布区,优质农产品物种保存地等纳入保护范围,具体分布情况如下表:
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