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论新中国援疆政策的优越性探讨
论新中国援疆政策的优越性探讨
新疆是我国西北的战略屏障,是对外开放的重要门户,是战略资源的重要基地,是西部大开发的重点地区。
新疆的稳定和发展,关系全国改革发展稳定大局,关系祖国统一、国家安全和民族团结,关系中华民族伟大复兴。
新中国成立以来,几代中央领导集体都对新疆工作做出了重要指示和重大决策。
在全国的大力支持和新疆人民的共同努力下,天山南北发生了翻天覆地的巨变,创造了一个又一个人间奇迹,取得了举世瞩目的成就。
一、中国历史上的援疆措施和党的援疆政策
(一)历代中央王朝治疆政策中都含有“援疆”成分
援疆作为专用词,虽然出现在20世纪末,但作为一种政策措施和治疆策略,则是自古有之。
据《后汉书》记载,早在东汉时期,著名军事家和外交家班超出使西域,使西域50多个“国家”都归附汉王朝。
他仅率随从36人,以喀什盘橐作为大本营,戍守南疆30年(公元73-102年),即使是在东汉国力难以维持对西域的治理而准备撤出时,疏勒都尉黎煂自刎以死挽留班超,班超上书,决心继续留驻西域,直到71岁时才从西域返回洛阳。
班超应该是最早的“援疆”代表之一,他在喀什不但实现了立功异域的理想,而且创造了“不动中土,不烦戎士,得远夷之和,同异俗之心”的治疆奇迹,为维护东汉王朝对西域的管辖、戍守与建设作出了重要贡献。
到清代,清政府在新疆设立伊犁将军府统辖军政事务,新疆本地每年税收不足10万两,清政府每年要调拨“协饷”200万到300万两白银,充作军政费用。
这笔费用的一部分由清政府拨付,而大部分则由内地各省和海关分摊。
此外,新疆遇到大事,清政府还要拨付专款,史称“专饷”。
由于有中央王朝和各地的支持,在清政府统一新疆最初的几十年里,农牧业、市政建设、手工业和商业都得到了快速发展,社会较为和谐稳定。
通观历代王朝统治西域的历史,不难发现,中国援疆政策的雏形最晚也应始于汉代,而西汉王朝、唐王朝、清王朝时期,既是中央王朝在西域统治的相对稳固期,也是以屯田为主要形式的援疆建设大发展时期。
(二)历代中央王朝制定实施的系列“援疆”性质政策措施
中国历代中央王朝为维护新疆政局稳定,保卫西北边防的安全和促进经济社会发展,根据当时的政治、经济、民族、宗教等各种具体情况,制定和实施了许多具有时代和地区特色的政策。
诸如筑城屯兵政策、平叛安抚政策、屯垦戍边政策、移民实边政策、轻徭薄赋政策、财政补贴政策、羁縻笼络政策、多元制约政策、定期朝贡政策、贸易监管政策、建驿通邮政策、设卡巡边政策等。
这些政策虽然随着历史发展和情况变化,其名称、内容、作用等都不尽相同,但纵观新疆的历史进程,中国历代中央王朝治理新疆的政策发展趋势是非常明显的,那就是随着中国,特别是新疆经济、社会、文化的发展及与内地交流的不断增多,中央王朝政府治理新疆的各项政策也在逐渐加强、逐渐完善和逐渐发展创新,并最终与内地趋于一致。
主要表现在以下五个方面:
治理的地域逐渐明确固定、治理的重心逐渐移往天山北部、治理的制度逐渐与全国一致、治理的机构逐渐健全统一、治理的政策逐渐规范完备。
上述治理新疆的政策措施中都含有丰富的“援疆”成分。
(三)中国共产党以史为鉴,推进新疆经济社会发展
中国共产党成立之初,党组织和一些领导成员就结合中国革命的实际需要开展对民族地区和少数民族的研究。
新中国成立之初,以毛泽东为主席的中共中央,认真研究借鉴了历代中央王朝的治疆策略,在充分肯定的基础上,坚持从当地实际出发,创新发展了屯垦戍边、援助新疆发展的经验措施。
早在新疆和平解放伊始,党中央在深入分析新中国国际国内形势的同时,就着手规划援助新疆各项事业发展的蓝图,并逐步明确发展和稳定新疆的重大战略决策,创立了中央支援地方、内地支援边疆、汉族支援少数民族、兄弟民族相互支援,调动全国各方面力量,共同推动新疆经济建设、文化发展和社会进步的治疆援疆策略。
应该说,新中国成立以来的援疆政策,是中国共产党人治疆方略中的一项创造性的重大战略举措。
新中国成立至今,全国到底有多少人员、物资、资金援助了新疆,无法查出一个准确的统计数据。
但可以毫无疑问地说,以王震、王恩茂为代表的老一辈共产党人们,他们始终牢记革命宗旨和历史使命,坚定不移地贯彻执行党中央的援疆政策,做到了不折不扣、艰苦创业,任劳任怨、无怨无悔,全心全意为新疆各族人民服务。
他们中的绝大多数做到了“献了青春献终身,献了终身献子孙”,充分展现了革命者、建设者无私无畏、高风亮节的崇高精神风范。
而他们的后继者,也始终坚定不移地执行着党中央国务院的援疆政策,在援疆的工作实践中,一幕幕感人至深的场景,一件件可歌可泣的凡人壮举,每天都在天山南北涌现着。
二、援疆是我国区域协调发展援助政策重要内容
(一)新疆开发与建设的探索
发展不平衡是我国的基本国情,主要表现为东中西部三大区域间的发展不平衡。
在综合考虑全国的生产布局、战略资源开发和国防战备需要的基础上,中央在西部地区(大三线)进行了一系列开发建设。
特别是第一代中央领导集体对修建兰新铁路、南疆铁路给予了极大关注;毛泽东同志亲自决策将新疆医学院的建设纳入“一五计划”的156个重点项目之中;l955年国家决定钻探克拉玛依油田;党中央的这些重大决策和重要项目的建设,对新疆建设所发挥的重要作用是不可估量的。
(二)援疆政策的丰富与发展
在由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中,国家依靠实施区域非均衡发展战略有力地推动了整个国民经济的高速增长。
然而,伴随着国民经济的高速增长,却出现了诸如区域城乡差距扩大、区际矛盾加剧等不协调现象。
为促进区域协调发展,自1999年以来,中央政府先后制定实施了一系列政策措施。
总体上看,新中国成立以来,中国共产党人在区域经济发展战略上不断摸索、不断创新,不同时期都提出了各有侧重、各有特色的区域经济发展战略构想,如毛泽东的均衡发展战略→邓小平的非均衡发展战略→江泽民的协调发展战略→胡锦涛的科学发展观指导下的跨越式发展战略,四者之间体现了我国区域经济发展既转承启合,又不断递进的关系。
目前,我国区域经济仍然呈现出不平衡的增长态势,地区间发展差距仍然很大。
从长远发展看,要全面落实科学发展观,促进城乡区域协调发展,就必须坚持区域发展总体战略,推进形成主体功能区,强化对关键问题区域的援助政策,积极推进基本公共服务的均等化,促进人口和产业活动分布的适度空间均衡。
我国的区域发展政策仍存在着诸多问题,促进区域协调发展仍将是一项长期而艰巨的任务。
在今后较长一段时期内,我国应继续坚持统筹区域协调发展的总方针,进一步深化完善国家区域政策体系,推动形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、各地区合理分工、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展新格局,促进区域协调发展仍将是一项长期的艰巨任务。
三、新中国成立以来特别是十三年援疆政策的实践与成效
新中国成立以来,经过长期的探索与实践,援疆政策日益完善,力度不断增强,内容、形式不断丰富,对新疆的长期发展与稳定产生了深远影响。
(一)“十三年对口援疆”的历史发展
1996年3月,江泽民同志主持召开中央政治局常委会,专题研究新疆稳定工作,并下发《中共中央关于维护新疆稳定工作会议纪要》(中发〔1996〕7号),其中一项重要措施是,根据新疆实际,作出“培养和调配一大批热爱新疆,能够坚持党的基本理论、基本路线和基本方针,正确执行党的民族宗教政策的汉族干部去新疆工作”的决策部署。
这一时期的援疆重点是“干部对口援疆”,自此,全国范围的“对口援疆”工作正式启动。
第一阶段(1997年2月至2005年7月),干部援疆、智力援疆为主:
第一批至第四批援疆干部进疆工作,共计1739人。
这一时期的援疆重点是为新疆大规模培训干部、引进先进生产技术,促进了新疆的干部和人才队伍建设,干部队伍的整体素质和先进技术应用水平得到了有效提升。
由于经济援助和项目援助不是这一时期的工作重点,所以,第一批至第三批援疆干部进疆工作期间,援助资金累计只有1.9亿元。
从第三批开始,广东省率先开展了经济援疆。
到第四批时,援疆干部通过各种途径争取到的无偿援助的资金和物质,累计折合为10.7亿元。
第二阶段(2005年8月至2007年9月),援疆政策进行了重大调整:
中央下发了《关于确立有关省市、企业与新疆维吾尔自治区南疆四地州和新疆生产建设兵团在南疆三个师对口支援关系的通知》(中办发〔2005〕15号),第一次在理论上提出了全方位对口支援新疆局部地区和生产建设兵团各部师的政策,以此为标志,对新疆南疆四地州和生产建设兵团在南疆的三个师实行“以干部支援为龙头,经济、科技、文化全方位支援”的政策措施。
第五批援疆干部争取到的无偿援助资金和物质折合15.4亿元,实施经贸合作项目490个、到位资金130.9亿元。
第三阶段(2007年10月至2009年3月),援疆工作力度进一步加大:
2007年,国务院下发了《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》(国发〔2007〕32号),明确提出“要进一步加大新疆对口支援的工作力度”,而且“要以经济、科技、教育、医疗、文化援助为重点,全方位开展援疆工作”。
(二)“十三年对口援疆”的实施效果
总体来看,从新中国成立以来至2009年,特别是自1996年党中央决定实施干部援疆以来,从1997年2月开始至2010年的13年的实质性援疆中,来自发达地区的广大援疆干部怀着对新疆各族人民的深厚感情,不畏艰辛,舍小家顾大家,无私奉献,同新疆人民并肩战斗,同甘共苦,心手相连,开拓进取,为新疆的发展和稳定、民族团结和干部人才队伍建设做出十分重要的贡献。
具体体现在以下几个方面:
1.援疆工作范围和规模不断拓展
1997年后,遵照中央部署,各派出省市部门把对口援疆侧重点放在派得力干部、优秀技术干部和专业人才援疆,如医疗卫生、科技教育诸方面。
为增加援疆工作实效,经过探索实践,从2002年开始,中央组织部陆续确定了新疆的霍城县、哈密市、疏勒县、和田市、阿图什市为援疆干部担任县市委书记的试点县市,到第七批时,又将哈密市、阿图什市调整为阿克苏市、疏附县。
试点工作开展以来,试点县市面貌发生了巨大变化,呈现出社会稳定、民族团结、经济社会协调发展的良好局面,示范作用明显,得到当地干部群众的认可。
2.援疆政策不断得到调整和优化
2005年,党中央坚持从新疆实际出发,对援疆政策进行了进一步调整和优化,中央办公厅专门下发了〔2005〕15号文件。
中央要求对南疆四地州和兵团在南疆的三个师等地开展干部支援和经济对口支援相结合的对口援疆工作,分别由北京市等7省市和中国长江三峡工程开发总公司等15户国有大型骨干企业承担对口支援任务,援疆工作力度进一步加大,方式不断探索创新,由“输血型”向“输血型”与“造血型”并重转变,由以政府单一援助为主向政府、企业、社会多层次、多领域合作共赢转变,由公益性项目援助向实施更多民生工程转变,建立了援疆工作的各种长效机制,推动援疆工作不断深入。
3.援疆措施不断得到改进
近年来,由北京、浙江、天津、山东、辽宁、江西、上海、河南等8个省市和15个国有骨干企业,对南疆33个县(市)进行经济、科技、文化全方位对口支援。
一方面,发达地区派技术人员、教师、医生、企业管理人员等各类专业人才作为援疆干部,到新疆地(州)、县(市)挂职,传播示范先进的技术和观念;另一方面,新疆党政机关工作人员、经济管理部门工作人员和各类专业技术人员则分批到内地对口支援省市挂职学习。
四、新一轮对口援疆(截至2012年)
2010年3月30日,中央专门召开了全国对口支援新疆工作会议,对援疆工作进行了更加全面的部署,安排19个省市、国家各部委和数十个中央大企业大集团对口援建新疆12个地州的82个县市和生产建设兵团的12个师,援建面基本覆盖到全疆范围。
2010年5月17日至19日,中央召开新疆工作座谈会,确立了全新的更高援疆目标,进一步创新了援疆工作理念和思路,明确了对口援疆工作机制,调整了结对关系,科学配置了援助力量,扩大了援助范围,完善了援疆政策措施。
综合运用了中央高层推进、援助省市统筹推进和央企的重点项目推进,及资金、干部、人才、教育、医疗、科技、产业、管理和项目援疆等具体措施协调并用,着力实施综合援疆。
这是我国在社会主义市场经济体制下,综合运用国家宏观调控措施,举全国之力推进新疆加速发展,大力改善新疆生产生活条件,培育新的经济增长点,积极构建“陆海”并重战略新格局,拓展我国经济发展的广阔空间,扭转国内区域发展不平衡状况的战略举措。
新疆的长治久安,是我国现代化进程中实现历史跨越的重要战略力量,将为我国实现全面协调可持续发展探索出一条重要的战略路径。
(一)明确和深化对口援疆工作的目标和战略意义
中央新疆工作座谈会明确了新形势下援疆工作的指导思想和目标任务。
与过去13年相比,新一轮对口援疆坚持“统筹兼顾、突出重点,全面支持、民生优先,科学规划、有序推进,加强协作、促进互利”的原则。
坚持集“经济产业援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆、科技援疆、文化援疆和企业援疆”于一体,构建多角度、多层面、全方位的对口支援体制机制。
新一轮对口援疆,既是资金、人才、技术、管理等的综合援疆,也是经济产业、干部、教育、科技、文化和企业等齐上阵的全面援疆,更是全国对新疆的全方位援疆。
与以往的援疆政策相比,新一轮对口援疆具有以下特征:
一是认真总结以往的援疆工作经验,充分借鉴国内外经验教训,以全新的视角和思路制订新一轮援疆规划;二是坚持深入调研,立足国情区情,统筹制定援疆政策,精心编制对口支援方案;三是统筹支援方的综合实力和受援方的实际困难,充分考虑气候条件、产业结构、发展目标等因素,科学配置对口支援力量,力求实现最佳匹配;四是统筹地方和兵团,进一步扩大援助规模和范围,重点强化对南疆地区、边远贫困县、乡镇团场和农村的支援力度;五是统筹中央投资与援疆省市援助资金一起投入,并且实行按财政收入比例明确对口援疆省市的资金投入额度,强化资金支持力度;六是统筹援疆省市与受援地区的发展一起规划、一起推进,各援疆省市成立援疆指挥部,开通了对口援疆地区直达航线和编组开行专列,确保了援疆政策的迅速落实和项目计划的推进有力。
(二)以对口援疆助推新疆稳定和发展
自2011年起,新一轮对口援疆工作快速启动。
对口援疆的19省市以解决当地突出困难为切入点,先后启动了安居富民和定居兴牧、教育卫生设施等一批酝酿成熟的、群众迫切需要的援建项目。
援疆省市自觉坚持援疆工作必须注重产业带动的要求,坚持把“输血”和“造血”相结合,借以增强受援地自我发展能力。
坚持以加速新型工业化为第一推动力,加快优势资源转换,让资源开发更早更多地惠及当地和各族群众,在发展经济中改善民生,在改善民生中促进经济发展、促进社会团结稳定,为新疆注入现代化建设的活力,为新疆“三化”建设的长足发展奠定坚实的基础。
新一轮援疆,既不是给受援地百姓修几间房子,更不是转移落后产能,而是要通过与当地资源优势相结合的产业建设,让受援地经济真正实现可持续发展,特别是要坚持把“输血”变成“造血”,坚持“政府资金保民生,社会资金促产业”,抓产业、促民生,让受援地人民切实共享发展的实惠。
并在优先改善民生的同时,以现代文化为引领,促进各族人民更多的交往交流,有效地突破了长期以来受新疆地理环境、经济结构、文化认知等复杂因素的阻隔,使新疆与内地的交往不断加深。
(三)新一轮对口援疆取得成效
资金支持力度前所未有。
各对口支援省市坚持以解决受援地困难为工作切入点,仅2011年一年就实施了1627个援疆项目,投入援助资金153亿元,达到了前13年援疆累计无偿援助资金物资的近4倍。
各对口支援省市坚持将80%的政府性援疆资金用于民生建设,安排实施了四大类民生工程,坚持以解决受援地各族群众生产生活中最直接、最现实、最急迫的问题为重点,实现了高起点、高水平、高效益的建设,特别是在推进安居工程建设的同时,各地按照“安居与富民、定居与兴牧”双重目标共同实现的要求,帮助农牧民探索出许多有效的致富路子。
与此同时,各对口援疆省市还积极通过政府额外安排及企业、社会捐赠等额外渠道,争取到超过数十亿元的援助资金。
产业援疆实现快速推进。
对口援疆省市坚持把“输血”与“造血”、“硬件”与“软件”、“支援”与“互利”相结合,形成统筹兼顾、协调推进的发展格局,有效地增加了新疆的就业和财源。
2011年,中央适时召开企业援疆工作座谈会,央企充分发挥了产业援疆的骨干和表率作用,在疆实际开工新项目达196个,项目投资总额达7000多亿元,为新疆带来了雄厚资金、核心技术以及先进的管理理念和高水平企业管理队伍。
人才援疆力度不断加大。
新一轮援疆工作实施以来,对口支援省市和援助单位选派第七批援疆干部3200多名,接近前六批的总和,同时,还采取干部、人才双向挂职、两地培训与支教、支医、支农并行等多种形式推进人才援疆;采取“请进来、走出去”等培养方式,对支援地各类干部人才进行全覆盖轮训,安排2.3万名未就业高校毕业生到各对口支援省市接受就业培训。
援疆干部和各类人才都以高度的政治责任感和使命感完成各项工作。
(第一次)中央新疆工作座谈会后,中央密集出台了关于支持新疆经济社会发展若干政策和重大项目意见,国务院关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见;国家有关部委出台了实施差别化产业政策、加大财政转移支付力度、率先在新疆实施资源税改革、允许在一定范围内对使用戈壁荒滩等未开发土地实行“零地价”、加大金融支持力度、在重点领域项目审批与资金安排方面给予倾斜等一系列支持新疆发展的政策措施,国家30多个部委先后来疆调研,依据各自职能制定对口援疆方案。
对口援疆工作的社会影响力不断扩大,各对口支援省市为有效地推进援疆工作,援疆省市党政主要领导或分管领导纷纷带队,组成高规格的党政代表团来疆调研,并奔赴受援地对接工作,有效地推动了援疆工作的顺利启动和快速发展。
同时,大部分省市都建立了新疆特色产品在本省市的销售网点;有的省市还组织了上万人次的旅游团队来疆旅游;有的向受援地困难群体、受灾群众捐款捐物奉献爱心;有的教师争先恐后地要求来疆支教,而且期满后,人走心不走,继续为当地的教育事业发展积极工作,留下许多广为人知的佳话。
特别是各省市援疆干部都积极推动新疆民族群众与内地汉族群众交流交往,广泛开展民族团结“手拉手”活动,积极组织受援地干部、青少年、宗教界人士到内地参观学习,不仅加深了两地人民的深厚情谊,而且有效地促进了民族团结,使新疆各族群众进一步开阔了视野,感受到祖国大家庭的温暖,进一步增强了“热爱伟大祖国、建设美好家园”的信心和决心。
随着新一轮对口援疆工作的深入展开,新疆国民经济发展呈现出良好态势。
从新一轮援疆工作的实践中,各方面已经形成了许多共识:
建立了坚强有力的领导班子和高效能的工作机制,为援疆工作的继续深入推进提供了组织保障;坚持以人为本、注重保障和改善民生的原则,有效地提升了人民群众建设美好新疆的信心和决心;坚持科学规划、试点先行、突出特色的要求,为援疆工作科学推进、取得实效打下了良好基础;坚持推进产业、干部、人才、科技、教育全方位援疆,构建统筹兼顾、重点突出,加强协作、促进互利的发展格局;坚持充分发挥新疆主体作用,特别是各受援地县党政班子、相关部门,敢于担当、力求实效,主动靠前,优化工作机制,提高服务保障能力,既有效地促进了对口援疆工作的全面展开,也增强了对口援疆工作的实效,增强了新疆自我发展能力,增强了新疆与内地全方位、多层次的交流与合作。
但是,面对复杂多变的国内外局势、面对经济社会发展仍然滞后的区情、面对反分裂斗争出现的新特点、新动向,新疆改革发展稳定的各项工作还异常艰巨紧迫。
新形势下,对口援疆机制,对新疆既是重要的战略机遇,更是对新疆综合治理能力提升的一次重大考验,必须站在历史和全局的高度认识对口援疆工作,充分发挥新疆的主体作用,把新一轮对口援疆工作的效果落到实处,接续促进新疆治理体系和治理能力现代化。
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