应当把外来人口子女教育纳入到上海人力资源的整体开发之中.docx
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应当把外来人口子女教育纳入到上海人力资源的整体开发之中
应当把外来人口子女教育纳入到上海人力资源的整体开发之中
上海市教科院智力开发研究所傅禄建
上海是个移民城市。
在近代的发展史中,上海之所以成为全国的人才集聚地,主要是有着较为宽松的文化环境和物质环境,吸引了来自全国各地的人才,而且通过教育环境的优势,把大量的外来人口子女培养成上海的新市民,为上海的不断发展作出了重要贡献。
上个世纪80—90年代以来,上海连续十多年的GDP增长超过10%,成为我国社会、经济最发达的城市和世界所瞩目的地方。
富有活力和生机的上海再次吸引了大量外来人口,据第五次人口普查数据表明,上海已有外来人口387.11万,持证从事各项工作的有284.28万人,这些外来人口在上海居住半年以上有305.74万人,居住5年以上的有70.17万人,是上海常住人口中重要的组成部分。
外来人口中14岁以下少年儿童有44.10万,约是上海同龄儿童数的五分之一,如何使这些外来人口子女接受义务教育,已成为目前上海教育改革与发展中一个很现实的重大问题,需要在认识上统一思想,在政策上予以保证,在行动上加以贯彻落实。
1.外来人口为上海的发展作出重要的贡献,应给予完全的市民待遇。
从世界经验来看,城市化进程加速时期农村人口会向城市集中。
目前中国城市化水平与人均GDP相当国家相比约低10个百分点,近年来在国家城镇化战略的实施中每年以提高1个百分点的速度增长。
这个趋势表明在一定的时期内,农民流向城市的数量会越来越多,它一方面解放农村劳动力,解决提高农民收入这个重大问题,另一方面补充了城市的功能性不足,对城市的发展起着不可或缺的推动作用。
如北京在长期的计划经济下所形成的特殊地位而使服务业相对不发达,近年来在外来人口流动中产生了服务功能补偿型的农民进入,甚至还出现把成熟的小工业生产体系平移形成新社区的进入模式;珠江三角洲在其迅速工业化的过程中需要补充大量的农村劳动力,从而导致了短短几年中大批农村人口进入工厂,形成新的城镇,使这一地区的城市化进程大为加快;上海90年代中后期基础设施建设大规模上马,使建筑施工人员和制造加工人员建制式的群体进入上海,特别在浦东的改革开放中,外来人口的共同参与为浦东的发展和上海的发展做出了极大的贡献。
由此可见,外来人口进入城市是历史发展的必然和城市自身发展需求的结果,在当前中国经济迅速发展的时期,外来人口拉动了城市GDP的增长,为城市的发展作出巨大的贡献,也为家乡的建设和农村面貌的改变起着至关重要的作用。
人们在观念中早已去除了把他们单纯作为廉价劳动力的看法,各种户籍、工作、住房、医疗等方面的政策也已经给予外来人口应有的市民待遇,但在他们子女教育的问题上还有一些阻力,解决问题的措施相对滞后。
上海作为一个开放的现代化大城市,无论是树立新形象,加强为全国服务,还是提高我们的国际地位,都应该切实解决这个问题。
2.外来人口子女的教育关系到上海人口的结构和市民的整体素质。
目前全国60岁以上老年人口以每年3.2%的速度急剧增长,上海老年人口也达到45.76万人,占总人口的15%,老龄化社会正成为上海这一类进入中等发展水平并向现代化过渡城市的新问题,引起社会各方面的关注。
在思考这个问题时,我们的视野应当放开,需要从全口径人口的配置中去寻求解决的思路。
目前,上海外来人口的年龄结构里,60岁以上仅占2%,其余的基本上是青壮年和少年儿童,他们的进入很大程度上优化了上海人群的年龄结构,减缓了上海老龄化发展的态势。
从上海历来有接纳外来人口的传统以及未来上海人口的合理分布考虑,这些外来人口中大部分的子女将可能成为上海下一代的新市民,给予他们应有的教育机会,受到良好的教育,实际上是为未来上海新一代市民素质的提高做准备,为上海今后的持续发展奠定必要的人力资源基础。
3.法律责任要求政府实行无地域、普及性的义务教育。
教育有个公平的原则,中国也向世界承诺过保护儿童的基本权利。
中华人民共和国义务教育法规定,国家、社会、学校和家庭要依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。
长期以来,我们国家义务教育的实施和分级办学分级管理的体制保证了孩子有学可上、有书可念,使我国在短短的十五年内基本实现了“两基”。
但这个体制是与户籍制度相对应的,贯彻的是就近入学精神,随着人口大量跨区域的转移而户口却没有转移,区域封闭、城乡分割的特征使户口所在地政府和人口流入地政府都难以落实义务教育的法律责任,出现了当初颁布义务教育法未曾了及的新变化。
为了进一步体现义务教育法的严肃性,2001年《国务院关于基础教育改革和发展的决定》明确,外来人口子女教育由流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主,采取多种形式,依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。
文件精神充实了义务教育法,打破了地域划分的界限,为外来人口子女在流入地的教育权利中享受市民待遇创设了条件,体现出义务教育的公平性、完整性原则和与时俱进的创造与发展。
上海按照国家要求,多年来在解决外来人口子女教育问题上做出了很大的努力。
但是作为长江三角洲的上海、全国的上海,上海理应在高标准、高质量、均衡化的九年义务教育实施中,继续按照国务院的要求,在外来人口教育的问题上取得新进展,为全国作出更大的贡献,因此我们有必要审视外来人口子女教育的现状,从中寻求解决问题的思路和对策。
4.外来人口子女教育的现状不理想。
外来人口子女教育问题不仅是一个教育问题,还是一个复杂的社会问题。
1998年2月,上海市教委会同市公安局颁布了《上海市外来流动人口中适龄儿童、少年就学暂行办法》,随之一些外来人口集中的区县也制定了相关的文件,并成立了专门的管理机构。
但是由于外来人口数量迅速增加,而且上海外来人口子女除正式借读外,基本上就读于流出地人员所办的简易学校,难以纳入教育行政部门管理的视野,因此暴露出许多严重的问题。
据调查发现,简易学校主要存在着以下几个方面的问题:
(1)办学条件差,学校隐患多。
火灾隐患,如教室边上有烧柴火的灶头、液化瓶,一旦爆炸后果不堪设想;危房隐患,大多数校舍都是闲置的旧厂房、农房、仓库,还有违章建筑,极易发生房屋倒塌事故;卫生隐患,“四苗”接种率极低,存在传染病、流行病爆发的危险;交通安全隐患,学校接送分散学生的校车“超龄”、“超载”、“超速”。
(2)教育质量低下。
校长有的根本没有教学经历,学校管理混乱。
大部分教师来自于流出地,约50%没有教师资格和职称,师资力量非常薄弱。
有些学校只开设语、数两门课,音乐、美术、体育课很少开设,计算机课几乎没有。
(3)收费混乱。
有的学校办许多分校,赢利颇多。
收费状况一般是:
学前教育250-400元/学期,1-2年级300-450元/学期,3-6年级350-550元/学期,初中600以上/学期。
这些问题如不及时解决,会影响社会稳定。
而这些孩子一旦进入将来的社会,就会成为新的文盲、法盲、科盲群,其带来的社会综合性负面效应将更大。
5.上海基本具备解决外来人口子女教育的能力。
多年来,上海经过薄弱校改造、达标工程,基础教育的办学条件明显改善,教育质量一直很高,正在努力实现基础教育的现代化。
从目前的现状和未来发展的趋势来看,上海解决外来人口子女教育问题正处于一个有利时机;
(1)小学、初中规模已进入低谷期。
1993年上海小学招生曾出现过高峰,达20万左右,2001年已跌入10万,减少一半,2001年小学在校生总数为72.28万人(五年制在校生总数为56.42万人),初中可以依时间差类推。
(2)目前上海人口负增长,2000年出生人口只有9万人,2001年继续下跌。
根据推测,2010-2016年内小学在校生数略有回升,大致在60万左右,但到2026年后,将只有30万左右。
如果以外来人口子女每年入学人数3万计算,上海应该有能力容纳得下。
(3)随着学校设点布局的调整和学龄人口数的下降,上海小学校数减少很多,1995年全市教育系统所属小学有1763个,班级24563个,2001年小学减为852所,少了50%,班级减为18590个,少了24%多。
尽管减幅很大,但目前不少学校还是招生不足,教师富余,教育资源放空,吸纳外来人口子女入学,可以保护教育资源,提高办学效益,适度缓解教师分流矛盾,有利于教育的深入改革。
(3)解决这个问题的关键是教育财政的支撑,按正常测算,财政成本中的80%大约是教师的人员费成本,已经计入现有的教育财政支出中,如按前文调查简易学校收费标准来看,适当调整每学期的收费标准(外来人口家庭所能承受的范围),政府再加以一定的补贴,使生均经费达到1000元左右,则达到基本的义务教育标准,解决这个问题的前提性条件就已经具备了。
外来人口子女教育问题是一个世界性的普遍问题,一些发达国家和发达城市都非常重视。
我国一些大城市也采取了积极有效的措施,如浙江省要求“使民工子女和城市孩子一样受到高质量的教育”,杭州市通过努力已初步形成“以公立学校随班就读为主渠道,以单独举办的公立民工子弟学校为次渠道、全社会关心民工子女教育”的格局;浙江省将通过建立外来人口子女入学基金,扶助家庭极其贫困的学生,切实保证每一个外来人口子女接受法定的义务教育;厦门市政府2001年实事项目中就列入了建设外来人口子女学校。
上海作为一个现代化、国际化的大城市,理应解决好这个利国利民的问题,我们相信,只要政府和全社会共同关心和努力,外来人口的子女一定会成上海明天宝贵的人力资源,就象他们的父辈一样,为上海物质文明建设和精神文明建设作出应有的奉献。
应当把外来人口子女教育纳入到上海人力资源的整体开发之中
上海市教科院
上海是个移民城市,人口组成历来多元化。
近代的发展史中,上海之所以成为远东第一大城市,它不仅具有较为宽松的政治环境、文化环境和物质环境,还有教育环境的优势,因此上海能吸引来自全国各地的人才,并且通过教育把这些外来人口的子女培养成上海的新市民,为上海的不断发展作出贡献。
改革开放以来,上海成为我国社会、经济最发达的城市和世界所瞩目的地方,连续十年的GDP增长超过10%。
富有活力和生机的上海再次吸引了大量外来人口,据第五次人口普查数据表明,上海现已有外来人口387.11万,持证从事各项工作的有284.28万人,其中14岁以下少年儿童44.10万,约是上海同龄儿童数的五分之一。
这些外来人口在上海居住半年以上有305.74万人,居住5年以上的有70.17万人,成为上海常住人口的重要组成部分,如何解决这些外来人口子女教育问题,直接关系到上海的形象和今后发展的可持续性,也关系到贯彻党中央“三个代表”精神的大局,我们应当充分重视,并且采取措施予以解决。
1.外来人口为上海的发展作出重要的贡献,应给予完全的市民待遇。
从世界经验来看,城市化进程加速时期农村人口会向城市集中。
目前中国城市化水平与人均GDP相当国家相比约低10个百分点,近年来每年提高1个百分点,这个趋势表明在一定的时期内,农民流向城市的数量会越来越增大,它一方面解放农村劳动力,解决提高农民收入这个重大问题,另一方面补充了城市的功能性不足,对城市的发展起着不可或缺的推动作用。
如北京长期的计划经济下所形成的政治地位使服务业相对不发达,在外来人口流动中产生了服务功能补偿型的农民进入,甚至还出现把成熟的小工业生产体系平移形成新社区的进入模式;珠江三角洲在工业化的过程中需要大量的农村劳动力,导致大批农村人口进入工厂;上海90年代中后期基础设施建设大规模上马,使建筑施工人员和制造加工人员建制式的群体进入上海。
由此可见,外来人口进入城市是历史发展的必然和城市自身发展需求的结果,他们拉动了城市GDP的增长,为城市的发展作出巨大的贡献。
人们在观念中早已去除了把他们单纯作为廉价劳动力的看法,在户籍、工作、住房、医疗等方面已给予外来人口应有的市民待遇,但在他们子女教育问题上还有不少阻力,上海作为一个开放的现代化大城市,无论是树立新形象,加强为全国服务,还是提高我们的国际地位,都应该先行一步解决这个问题。
2.外来人口子女的教育关系到上海人口的结构和市民的整体素质。
目前全国60岁以上老年人口以每年3.2%的速度急剧增长,上海老年人口也达到45.76万人,占总人口的15%,老龄化社会的问题正引起社会各方面的关注。
外来人口的年龄结构中,60岁以上仅占2%,其余的基本上是青壮年和少年儿童,他们的进入很大程度上优化了上海人群的年龄结构,减缓了上海老龄化发展的态势。
从未来上海人口的合理分布考虑,外来人口绝大部分的子女可能成为上海的新市民,如果他们连九年制义务教育都不能完成,将产生新一代的文盲,整体上下降上海市民的素质,影响上海的人力资源开发,丧失的是人力资源优势,损及的是上海现代化国际化大城市的建设速度。
3.法律责任要求政府实行无地域、普及性的义务教育。
中华人民共和国义务教育法规定,国家、社会、学校和家庭要依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。
长期以来,分级办学分级管理的体制保证了孩子的就近入学,使我国在短短的十五年内基本实现了“两基”。
但这个体制是与户籍制度相对应的,一旦人口转移而户口没有转移,户口所在地政府和人口流入地政府都难以落实义务教育的法律责任,事实上出现了区域封闭、城乡分割的特征。
为了进一步体现义务教育法的严肃性,2001年《国务院关于基础教育改革和发展的决定》明确,外来人口子女教育由流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主,采取多种形式,依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。
这文件精神打破了原先的地域界限,为外来人口子女在流入地的教育权利中享受市民待遇创设了条件,体现出义务教育的公平性、完整性原则。
上海是长江三角洲的上海,是全国的上海,上海在高标准、高质量、均衡化的九年义务教育实施中,应该按照国务院的要求,为全国作出更大的贡献。
4.外来人口子女教育不理想的现状将成为重大社会问题的隐患。
1998年2月,市教委会同市公安局颁布了《上海市外来流动人口中适龄儿童、少年就学暂行办法》,随之,九个区县也制定了相关的文件,并成立了专门的管理机构。
但是由于外来人口迅速增加,而且上海外来人口子女除正式借读外,基本上就读于流出地人员所办的简易学校,难以纳入管理视野,因此暴露出许多严重的问题,据调查发现:
(1)办学条件差,学校隐患多。
火灾隐患,如一个小房间93个学生,边上有烧柴火的灶头,还有一个液化瓶,一旦爆炸后果不堪设想;危房隐患,大多数校舍都是闲置的旧厂房、农房、仓库,还有违章建筑,极易发生房屋倒塌事故;卫生隐患,“四苗”接种率极低,存在传染病、流行病爆发的危险;交通安全隐患,学校接送分散学生的校车“超龄”、“超载”、“超速”。
(2)教育质量低下。
校长有的根本没有教学经历,学校管理混乱。
大部分教师来自于流出地,约50%没有教师资格和职称,师资力量非常薄弱。
有些学校只开设语、数两门课,音乐、美术、体育很少开设,计算机课几乎没有学校开设。
(3)收费混乱。
有的学校办许多分校,赢利颇多。
收费状况一般是:
学前教育250-400元/学期,1-2年级300-450元/学期,3-6年级350-550元/学期,初中600以上/学期,收费并不低。
这些问题如不及时解决,会影响社会稳定,而且这些孩子一旦进入社会,形成新的文盲、法盲、科盲群,其带来的社会综合性负面效应将更大。
5.上海具备解决好外来人口子女教育的能力。
多年来,上海经过薄弱校改造、达标工程,基础教育的办学条件明显改善,教育质量一直很高,正在努力实现基础教育的现代化。
从目前的现状和未来发展的趋势来看,上海解决外来人口子女教育问题正处于一个有利时机;
(1)小学、初中规模已进入低谷期。
1993年上海小学招生曾出现过高峰,达20万左右,2000年已跌入10万,减少一半,2001年小学在校生总数为56.2万人,初中可以依6年时间差类推。
目前上海人口负增长,2000年出生人口只有9万人,2001年继续下跌。
根据推测,2010-2016年内小学在校生数略有回升,大致在60万左右,但到2026年后,将只有30万左右。
如果以外来人口子女每年入学人数3万计算,上海完全有能力容纳得下。
(2)随着学校设点布局的调整和学龄人口数的下降,上海小学校数减少很多,1995年全市教育系统所属小学有1763个,班级24563个,2000年小学减为977所,少了近45%,班级减为18567个,少了24%多。
尽管减幅很大,但目前不少学校还是招生不足,教师富余,资源放空,吸纳外来人口子女入学,可以提高办学效益,适度缓解教师分流矛盾,有利于教育的深入改革。
(3)解决这个问题的关键是区县教育财政的支撑,其实成本中的约80%是教师的人员费成本,已经计入现有的教育财政支出中,如按前文调查简易学校收费标准来看,调整到每学期600元左右是外来人口家庭所能承受的范围,如政府补贴400元,使生均经费达到1000元,则达到基本的义务教育标准,全市每年只需补贴2400万元就能解决问题。
外来人口子女教育问题是一个世界性的普遍问题,一些发达国家和发达城市都非常重视。
我国一些大城市也采取积极有效措施,如浙江省要求“使民工子女和城市孩子一样受到高质量的教育”,杭州市通过努力已初步形成“以公立学校随班就读为主渠道,以单独举办的公立民工子弟学校为次渠道、全社会关心民工子女教育”的格局;厦门市政府2001年实事项目中就列入了建设外来人口子女学校。
上海作为一个现代化、国际化的大城市,理应解决好这个利国利民的问题,我们相信,只要政府和全社会共同关心和努力,外来人口的子女一定会成为上海明天宝贵的人力资源,就象他们的父辈一样,为上海物质文明建设和精神文明建设作出应有的奉献。
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