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安徽产业集中区若干法律问题研究
安徽产业集中区若干法律问题研究
华国庆
2012-4-913:
53:
58 来源:
《华东经济管理》2012年第3期
摘要:
设立产业集中区是安徽省落实《皖江城市带承接产业转移示范区规划》以及实现承接产业转移而采取的一项重要举措。
文章认为,产业集中区的又好又快发展,首先应当将产业集中区管委会法律地位、职责进行明确,并在此基础上建立起科学、合理的产业集中区发展中的利益分配、补偿与政府考评机制以及行之有效的组织协调机制。
关键词:
区域协调发展,产业集中区,管委会
2010年元月12日,国务院正式批准实施了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。
这是国内唯一以承接产业转移为主题的区域规划,对于探索中西部地区承接产业转移新途径和新模式、深入实施促进中部地区崛起战略具有重要意义。
为更好推动皖江城市带承接产业转移示范区,安徽省设立了江北产业集中区和江南产业集中区,这是安徽省为承接产业转移而采取的一项重要举措。
目前,两个产业集中区都设立了管委会并在省政府直接领导下积极开展招商引资等产业承接工作。
值得探讨的是,产业集中区管委会具有什么法律地位?
又应享有哪些职责权限?
作为省政府设立的产业集中区,不同于各级各类开发区,其与行政区关系如何协调?
对此,尚未有法律、法规和规范性文件的明确规定。
鉴于此,本文拟就产业集中区的相关问题进行研究。
一、产业集中区管委会法律地位和职责的界定
(一)产业集中区管委会的法律地位
关于产业集中区管委会的法律地位,无论是国务院《皖江城市带承接产业转移示范区规划》还是安徽省人民政府颁布的一些规范性文件,对此尚未明确规定。
从学术界现有研究成果来看,对此也没有达成共识。
而对此加以明确界定,事关产业集中区管委会职责的界定以及与集中区所在地行政区行政管理关系的处理。
改革开放尤其是建立社会主义市场体制以来,为推动区域经济协调发展,我国批准设立了天津滨海新区、成渝经济区等诸多经济区,且大多采取了管委会的管理模式,且管委会大多为政府派出机构。
以天津滨海新区为例,《天津滨海新区条例》第5条规定:
“滨海新区管理委员会是市人民政府的派出机构,代表市人民政府行使有关滨海新区建设的管理权……”;第6条规定:
“滨海新区内各区人民政府、各功能经济区管理机构,根据各自职责负责各自辖区的行政管理工作,接受滨海新区管理委员会对经济建设工作的指导、协调。
涉及滨海新区整体长远发展的土地利用、产业布局、重点投资项目和结构调整等重要经济事项,应当向滨海新区管理委员会报告”。
依此规定来看,滨海新区管委会为天津市人民政府的派出机构,仅具有指导和协调的功能。
虽然《天津滨海新区条例》对新区管委会的职责作了明确的界定,但是由于滨海新区的组成部分包含若干区一级的政府,滨海新区内部分权现象比较突出,人事权、财政权和土地管理权均集中在各个行政区和功能区中,而新区管委会并不拥有对各个行政区和功能区的行政管理权力,再加上滨海新区没有设立一级人大,造成了“管人的不管事”、“管事的不管人”、“有责无权”和“权责不对称”的现象发生,从而弱化了滨海新区管委会的职能,即使作为一个规划、指导和协调的机构,由于没有行政权力,新区管委会的职能也没有充分地发挥出来。
与此同时,滨海新区法律地位不明确,职能定位模糊,造成新区管委会行政权力作用的有限性,管理能力大大受到限制[1]。
就安徽省产业集中区管委会而言,若将其界定为省政府派出机构,不仅会产生上述问题,而且也使得管委会无法在环境建设、减少行政审批、提高办事效率、保护企业合法权益等方面发挥其应有的作用。
鉴此,我们认为,应当将产业集中区管委会界定为安徽省人民政府的派出机关。
所谓派出机关,是指县以上各级人民政府因工作需要而在一定区域内设立的代表本政府实施行政管理的行政机关,依法管理该区域的各种行政事务,派出机关具备行政主体资格和地位。
其虽然不是一级人民政府,但实际上代表一级政府在一定区域内实施行政职能,依法以自己的名义作出行政行为并承担法律后果。
而产业集中区管委会正是由安徽省人民政府在一定区域内设立的可以以自己的名义行使行政职能并承担相应的法律后果的管理机构。
集中区管委会的这一性质符合其作为派出机关的要求。
按照我国《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》规定,派出机关有三类:
第一类是行政公署,作为省级政府设立的派出机关;第二类是区公所,作为县级政府设立的派出机关;第三类是街道办事处,作为区政府设立的派出机关。
产业集中区管委会虽然不处于上述三种派出机关的序列,但不能因此否认它作为派出机关的地位。
因为在我国政治、经济体制改革的大背景下,产业集中区作为先行试验区,将其定位为派出机关是可行的。
与此同时,安徽省推进皖江城市带承接产业转移示范区建设领导小组办公会议也原则同意赋予两个产业集中区享有市级和部分省级行政审批、行政管理权限。
当然,条件成熟时应及时修改《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》,将开发区、产业集中区管委会纳入地方人民政府派出机关的序列。
需说明的是,第一,产业集中区管委会作为省政府设立的派出机关,与派出机构不同,它不是地方政府职能部门的派出机构。
首先,派出机构是由政府的工作部门设立的,而产业集中区管委会是省人民政府设立的,且有自己独立的编制。
其次,派出机构一般不享有行政主体资格,不能以自己的名义或下设机构的名义行使职权。
根据我国行政复议法、行政诉讼法的规定,派出机关能够以自己的名义,作为行政复议或行政诉讼法律关系的主体,即被申请人或被告,直接参与行政复议或行政诉讼活动,并依法承担独立的法律责任。
换言之,派出机关属于能够直接以自己的名义行使职权、实施行政行为的行政机关。
而派出机构则一般不能实施抽象行政行为,除法律、法规另有规定以外,也一般不能以自己的名义实施行政行为,并且不能以自己的名义承担由此而引起的法律责任。
即派出机关属于行政主体,而派出机构则不属行政主体[2]。
而产业集中区管委会则具有行政主体资格,能够以自己的名义行使职权,承担责任。
再次,从职能权限来看,派出机构的职能权限是单方面的、专门性的,而产业集中区管委会的职能权限则是多方面的、综合性的。
最后,把产业集中区管委会界定为省政府派出机关也符合我国未来改革的方向。
2006年《国家级开发区管理条例》(草拟稿)为解决开发区管理体制存在的问题,拟将其定位为政府派出机关:
“国家级开发区实行管理委员会的管理体制。
管委会作为所在省或市级以上人民政府的派出机关,代表所在省或市人民政府对国家级开发区实施统一管理”。
第二,产业集中区管委会不是一级地方政府。
产业集中区在建立之时与行政区不是重合的,它作为一种实行特殊政策的经济功能区而存在。
如果把产业集中区作为一般的行政区,管委会作为一级地方人民政府,那么将违背设立集中区将其作为先行试验区的初衷。
经济区与行政区是有较大区别的,经济区的发展不应受到行政区过多的限制,否则,将导致经济区功能分散、产业聚集弱化、效率低下。
(二)产业集中区管委会的职责
在老行政区中设集中区(开发区)的情况下,存在一个集中区或者开发区管理机构与当地同级政府分权的问题。
从我国改革开放以来的地方实践来看,通常开发区管理较虚,行政区管理较实,财权和人权都在行政区手中,有些改革措施和政策因触动了行政部门的已有权力和利益,难以落实。
与此同时,由于有些部门实行垂直管理,开发区的一些制度和体制创新需要经过有关部门核准,否则难以实施。
而要解决上述问题,我们认为,有必要进行机制、体制创新,赋予产业集中区管委会以更大的行政管理与经济管理权限,使其具有较大的决断权、处置权,以提高决策效率,使其有能力迅速应对和处理各种新情况、新问题。
如2006年下半年天津市委市政府在《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》中,针对天津滨海新区存在的问题,如行政主体多元,管理权限划分不明;新区经济管理职能缺位,行政区与功能区发展趋同;新区事权与财权不匹配,缺乏统一的公共财政体系,提出了新区行政管理体制改革创新的目标和思路。
即“以建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制为目标,分阶段建立健全富有新区特点的管理体制。
与此同时,修改完善《天津滨海新区条例》,以法律的形式来调整经济区与行政区的事权和利益。
正在研究制定《滨海新区规划管理与实施办法》、《滨海新区统一执法规定》等规章制度,在新区实行统一的城市规划建设、土地管理、环境保护综合执法试点等。
与此同时,随着产业集中区发展规模和管理范围的不断扩大,产业集中区内的文教卫生、劳动就业与社会保险、公共环境和社会治安等社会性丁作占比越来越大。
如前所述,产业集中区管委会不同于一级地方政府,其职责权限不能套用行政区的管理模式。
否则,产业集中区就失去了其应有的创新性。
例如,如果将产业集中区的社会公共事务均赋予管委会,则有可能造成机构的重设以及集中区与行政区之间的矛盾冲突。
对此,建议遵循属地管理原则,产业集中区的社会公共事务可以由行政区具体负责。
对涉及中央垂直领导体制的机关,可以通过设置分支机构的方式加以解决,如安徽省编委会原则同意省工商局、省国土厅、省环保厅分别在两个集中区设置工商分局、国土分局、环保分局。
鉴于上述分析,我们认为,产业集中区管委会主要职责权限应主要包括领导、组织实施、管理与协调几个方面。
具体来说,产业集中区管委会的职责权限至少应当包括以下几个方面:
(1)代表省政府对集中区进行统一领导、统一规划和统一管理;
(2)根据《皖江城市带承接产业转移示范区规划》以及全省经济社会发展总体规划等,负责编制集中区经济发展规划以及国土规划的编制、管理和实施;(3)负责集中区各项基础设施、公共设施的建设和管理;(4)协助省相关职能部门做好集中区的管理和监督工作;(5)负责集中区经济管理与招商引资工作;(6)协调集中区与行政区之间的关系;(7)省政府赋予的其他职责。
需要指出的是,目前安徽省产业集中区管委会既履行省政府赋予的行政管理职能,又从事招商引资等经济行为。
我们认为,这种政企合一的体制不符合市场经济的基本要求,也不利于公平竞争环境的形成。
为实现管委会的行政职能与开发职能的分离,建议在产业集中区成立开发公司,采取“管委会+开发公司”的运行模式。
二、产业集中区发展中的利益分配、补偿与政府考评机制
随着区域经济协调发展的推进尤其是产业结构调整与快速提升,“飞地工业”经济发展模式先后在国内一些地方悄然兴起。
飞地经济是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制,通过跨空间的行政管理和经济开发,实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式[3]。
换言之,“飞地经济”就是打破行政区划限制,在行政区外“借地”发展工业,即缺少发展工业条件的地区把工业和招商引资项目放到行政区域外具有综合优势的地区,通常是建立工业园区,产生的产值、税收由两地按比例分成。
飞地经济模式的探索,无疑为欠发达地区积极承接转移产业提供了一个新的思路和平台。
但在市场经济条件下,各地方都是相对独立的利益主体,尤其是1994年分税制财政管理体制改革更加强化了地方政府独立利益的主体地位。
为避免本地方利益在合作中外溢,地方政府会不顾及区域合作的整体性与全局性而追求本地区利益的最大化。
这就使地方政府在区域合作的同时会采取本位主义的手段。
“分工不合作”的本位主义是地方合作的巨大障碍。
因此,在产业转移过程中,一个关键的问题就是如何让产业输出地有积极性。
其中最为主要的就是如何在产业转出地和产业承接地之间建立起公平合理的财税利益分享与补偿机制以及科学合理的考评机制。
这也是安徽省产业集中区能否顺利发展的关键所在。
(一)建立起公平合理的财税利益分享机制
区域合作的出发点是通过合作来共享整体利益,从而打破传统的“小而全”、“大而全”的工业体系,重新调整各地方政府的产业结构,形成合理的产业布局和产业分工体系。
在这方面,不少地方进行了积极探索并取得了一些成效。
例如,龙岩市人民政府2009年8月31日发布了《龙岩市人民政府关于发展“飞地工业”的若干意见》。
该意见规定,“飞地工业”项目投产后所产生税收的地方留成部分,自投产产生税收之日起5年内由引资方和落地方按7:
3比例进行分配,5年以后全部归落地方分配。
“飞地工业”税收实行属地征收,年终通过财政结算进行划转。
属市本级参与分成的,由市、县(市、区)政府授权市财政局和县(市、区)财政部门签订分成协议;属县(市、区)之间分成的,由县(市、区)之间签订协议,并报财政局备案。
又比如,在福州市属工业区中落地的新办项目,引进投资的县(市、区)与项目落地区实行7:
3分成,其中,鼓楼、台江、仓山、晋安四城区的项目,三年内市财政不参与分成,第四年开始按市、区财政规定的体制进行分成,对隶属四城区的原工业企业迁入各工业区的项目,除保底基数外,增收部分实行与各工业区7:
3分成。
税收分成的具体操作上,税收先实行属地征收,年终通过财政结算办法进行划转[4]。
就安徽省而言,目前产业集中区的税收收入全部留在当地。
这样做,在产业集中区发展初期没有多大问题,但随着产业集中区的快速发展,有必要借鉴上述地方的做法,对集中区与行政区税收收入的分配作出相应安排。
需指出的是,由于我国1994年分税制财政管理体制改革而造成的地方“事权过大、财权过小”以及由此而产生的财政困难问题,建议在财税利益的分配上更多考虑产业集中区所在地行政区的财税利益。
此外,为了调动经济发达地区产业转移的积极性,可以考虑在产业转移初期,在财税利益的分配上如税收收入给予其更多的优惠。
至于双方之间的税收收入究竟如何分配,我们认为,在互惠互利、成效双赢的前提下,可先实行属地征收,然后通过协商方式确定分配的比例和方式。
(二)建立科学合理的利益补偿机制
在既竞争又合作的基础上形成的地区经济关系,尽管从总体上能够解决产业利益的合理分享问题,但是在经济发展过程中,发达地区与落后地区客观存在,地区在竞争中处于相对强势和相对弱势客观存在,地区产业结构处于相对优势和相对劣势客观存在,产业利益在地区间分布不均衡客观存在。
“利益分享机制”无法解决所有矛盾,这样就有了建立“利益补偿机制”的必要[5]。
一个运转良好的利益分享机制和补偿机制,能够从根本上缩小地区发展差距,提高跨区域合作的稳定性和长效性。
区域利益补偿机制指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下,通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移,从而实现各种利益在地区间的合理分配。
在市场经济深入发展和各地方政府利益独立化的制度背景下,区域内各地方政府之间的合作行为是一种利益驱动下的战略选择,区域政府合作框架必须是基于各地的共同利益之上。
各地方政府在平等、互利、协作的前提下,通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移,从而实现各种利益在地区间的合理分配,让区域内所有的地区都共享合作的收益。
通过这种机制,既可以均衡区域内各方利益,促进区域合作的长期化;也可以使区域内的地方政府意识到,只有选择合作策略才能增进和分享共同的利益[6]。
区域利益补偿的最主要功能是扶持区域一体化进程中落后和处于劣势地位的区域主体,促进区域均衡协调发展,应该从整个区域协调发展的视角,确定受补偿的主体,并进行倾斜性和保护性的利益补偿,这种利益的补偿不以实际利益损失为限。
基于此,我国在区域行政规划的编制制定之时可以借鉴德国以及欧盟的做法,建立一套反映区域之间财政和税收关系的相关联的指标体系,可以包括失业率、经济增长率、生活水平、税赋能力等,以此来建立补偿对象、补偿额度和补偿方式的基础[7]。
至于利益补偿的方式,我们认为,欧盟的模式可供借鉴。
基于地区发展不平衡根源在于结构失衡的认识,欧盟的区域政策主要是通过结构调整来推动区域经济发展、缩小地区差距。
其借助的手段主要是各类基金,这是欧盟实施区域政策主要、也是最重要的工具。
在使用中,强调创造地区自主的、可持续发展的能力为条件,而非长期经济援助;基金主要是针对结构性问题和薄弱环节投放,重点是对基础设施、生态环境改善、教育培训等提供援助。
同时,把受援助国政府和地区的有效管理作为接受的前提、把基金使用效果的好坏作为下一步援助的考察依据,以促使政府改进管理制度、提升管理能力[8]。
在安徽省,建议设立产业集中区开发协调基金,主要包括研发创新基金、项目风险基金、产业发展协调基金、人才培养和就业指导基金等,缓解产业集中区产业同构竞争的局面。
(三)建立起科学合理的政绩考评机制
在以经济建设为中心的制度背景下,一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治、经济收益。
所以在这样的绩效评价体系的指引下,地方政府官员往往会为了自身利益的最大化而忽视全局利益,以至于地方政府行为呈现出异化特征,从而导致地方政府间利益关系的不协调,地方保护主义、地方市场分割和行政分割盛行。
因此,必须建立起科学的地方政府官员绩效评价体系,通过其正确的方向引导、规范官员们的行为取向和行为模式,实现地方政府行为的正常化,从而达到协调和改善政府间利益关系的目的[6]。
就GDP而言,建议在转出地和转入地之间按照一定的比例进行分解。
当然,随着区域合作的推进,有必要对政府考评机制加以改革。
我国现有的对地方政府及官员的政绩考核制度,一方面过于偏重对地方政府GDP任务的衡量,另一方面又特别关注任期内业绩这一指标。
在这一制度安排下,作为理性的经济人,区域地方政府及官员为追求业绩以及本地区经济快速增长,往往热心于市场分割与保护、过度竞争、重复建设等,结果造成了诸多负面影响。
因此,在推进区域经济合作的有序发展过程中,有必要改革现阶段地方政府的政绩考核制度,适当调整片面强调GDP增长及任期内业绩的考核标准,可将区域经济合作成效作为政府政绩评价指标之一,具体可采用经济发展区域相关率指标、对内开放度指标、区域合作项目指标等作为评价政绩的必要标准,从根本上形成区域合作激励机制,鼓励各级政府扩大对内开放,进而有效推动区域合作关系。
三、产业集中区发展中的组织协调机制
由于我国区域经济一体化是建立在跨行政区基础之上的,为了消除局部利益对区域共同利益的侵蚀,必须在分立的行政区基础上形成共同的内在机制,并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范,实现组织体系内的跨行政区的协调与管理。
没有统一的跨行政区的区域协调管理机构,区域政府合作就很难进入到实质性阶段,没有明确的协议或制度,就很难保证地方政府在追求地方利益的同时不会对共同利益产生消极影响。
因此,建立合理有效的组织协调机制是至关重要的。
在组织协调方面,各地做法不完全一致。
如在行政管理体制上,天津市委、市政府决定借鉴深圳和浦东的经验,强化滨海新区管委会的作用,由滨海新区工委书记、管委会主任苟利军兼任塘沽区委书记。
就安徽省而言,根据省委组织部的意见,为了加强集中区管委、工委和地方党委、政府的沟通协调,集中区所在市的市政府常务副市长兼任集中区管委会副主任;所在县(区)委书记兼任集中区党工委委员。
这种做法未免不是协调产业集中区与行政区关系而在组织上的一种积极尝试。
在此之外,我们认为,还有必要建立对话磋商机制、法制协调机制和纠纷解决机制。
(一)对话磋商机制
区域政府合作必须要有一个平等互信的对话磋商机制作为平台,这是政府合作机制得以建立健全的政治前提。
就安徽省而言,也有必要在产业集中区与行政区之间建立对话磋商机制。
具体来说,建议组建由产业集中区管委会与行政区双方相关人员组成的相对独立的常设机构负责产业集中区发展中的日常事务,研究解决产业集中区发展中的一些新情况、新问题。
2011年元月28日,铜陵市、池州市、江南产业集中区经过充分协商,形成共识,并签订了合作发展框架协议。
区域合作协议的履行,不能完全依靠协议各方的诚信,关键是如何通过违约责任的追究,督促协议各方严格履行协议。
政府协议作为一种公法契约区别于私法契约,其违约责任形式也有自己一些特点。
总的说来,这种违约责任的具体形式不应当是一种严格意义上的制裁,而应当是某种合作的停止、某种优惠的取消。
也就是说,违约方因为不履行义务而不能享受其权利。
例如警告、取消优惠、取消成员资格等[9]。
(二)法制协调机制
国际经验表明,区域经济一体化进程中区域政府合作的情况与是否有完善的法律制度作保障是密切相关的。
以目前运作最为规范的欧盟为例,作为制度一体化的欧盟,每个阶段都制定相关法律,成员国依此实施一致对内对外政策,经历了由低到高的一体化形式。
因此,在区域政府合作的进程中,地方政府针对区域整体发展所达成的共识,必须要以法律制度作保障。
就安徽省产业集中区而言,建议在制定《安徽省优化皖江城市带承接产业转移示范区法制环境若干规定》的同时,及时研究制定《安徽省产业集中区发展条例》、《安徽省产业集中区管委会条例》等,为产业集中区的发展提供有效的法制保障。
(三)纠纷解决机制
在建立产业集中区组织协调机制的同时,还有必要建立起产业集中区与行政区之间的纠纷解决机制。
但是,即使责任条款设定得再完善,行政协议成员之间的争端似乎也不可避免,那我们应当通过什么机制来解决这些争端呢?
从美国的经验来看,主要包括调解、仲裁以及通过司法程序来解决。
20世纪20年代,调解和仲裁开始适用于州际协定领域,其适用的理由与民事领域基本相同,那就是,为那些没有必要诉诸于法院的州际纠纷提供一种低成本并高效率的解决机制。
就司法程序而言,成员方之间由协定的解释、实施或者权利义务的确认等引起的诉讼通常都在美国联邦最高法院进行。
这些经验是很值得我们借鉴的[10]。
鉴于产业集中区与行政区之间的纠纷尚不能完全通过诉讼的方式解决,建议由省人民政府设立南省政府相关部门、产业集中区管委会、产业集中区所在地行政区等方面代表组成的区域协调委员会,专门协调处理产业集中区与行政区之间的纠纷。
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