城市居民最低生活保障制度的最新进展.docx
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城市居民最低生活保障制度的最新进展
城市居民最低生活保障制度的最新进展
1999年《条例》的颁布,曾经使中国社会对城市居民最低生活保障制度的发展以及其功能的发挥寄予很大的期望,但是在此后的一个阶段里,进入这项制度覆盖范围的人数虽然不断增加,但是增长速度很慢,很多生活困难的贫困人口不能及时享受低保,“应保未保”问题一直很突出。
转折的契机出现在2001年下半年,从那是起到现在,中国城市居民最低生活保障工作取得了突破性的进展。
最为明显是低保对象迅速增加,从2001年6月底的458万人,增加到2002年6月底的1930万人,净增3倍多,初步实现应保尽保。
这标志着这项制度的发展进入了一个新的时期——制度完善时期。
本章将详细描述近一年来最低生活保障工作的重要进展及其过程,总结低保扩面的经验,并分析迅速扩面后出现的新问题,。
一.最低生活保障制度的突破性进展
自2001年下半年以来,最低生活保障制度的突破性进展最主要的标志是保障对象的迅速增加,其原因是资金投入力度空前加大。
为达到扩面的目标,民政部采取了两项断然措施,一是加强行政督察,二是实行公众监督。
㈠.保障对象迅速增加
1999年,宣布全国普遍建立最低生活保障制度时,这项制度保障的人数为281万人,此后一段时间内低保对象的增长是缓慢的,2000年底为402万人,2001年6月底为458万人。
从2001年下半年开始,低保对象的增长突然加速,2001年下半年,各地落实的最低生活保障制度对象逐月增长,7月底,604万人;9月底,689万;10月底,1189万人,到年底,全国落实了符合城市最低生活保障条件的人员1655万人,共有1171万城镇居民得到了最低生活保障,比2000年增长了近200%。
到2002年,低保对象增长的势头仍未减弱,到6月底,全国已有1930万人享受低保。
而11月底的统计数字,又增加到1985万人。
综上所述,从1998年到2000年,低保对象年均增长70多万人,年均增长率不到40%;而从2001年6月到2002年6月,低保对象净增长1473万人,年增长率为300%以上。
这种增长可以说是超常规的增长。
表1:
1997—2002年全国城市低保对象增长情况
1997年
1998年
1999年
2000年
低保对象(万人)
<200
184
281
402
2001年6月
2001年
2002年6月
2002年11月
低保对象(万人)
458
1170
1930
1985
资料来源:
民政部救灾救济司。
图1:
1997—2002年全国城市低保对象增长情况
从分省情况看,吉林、黑龙江、河南、湖南、四川等省低保对象的增加幅度最大,增长人数都超过100万人;其次是河北、山西、内蒙古、辽宁、安徽、江西、湖北等省(区),增长人数在50万人至100万人之间;接下来是天津、江苏、福建、山东、广西、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、新疆等省(市、区),增长人数在10万人至50万人之间;北京、上海、浙江、广东、海南、西藏和宁夏等省(市、区),低保人数增加数在10万人以内。
目前,黑龙江和湖南两省的最低生活保障对象都超过150万人;对象在100万人到150万人之间的省份包括辽宁、吉林、江西、河南、湖北、四川等省;在50万人至100万人之间的省份包括河北、山西、内蒙、安徽、山东、重庆、云南、陕西等省(市、区);在10万人至50万人之间的省份包括上海、天津、江苏、福建、广东、广西、贵州、甘肃、青海、宁夏、新疆等省(市、区);北京、浙江、海南、西藏、兵团等省省(市、区)的低保对象均在10万人以下。
表2:
2001年6月到2002年6月各省低保对象的变化情况
地区名称
低保对象人数
2001年6月
低保对象人数
2002年6月
增加人数
增幅(%)
北京
76757
88454
11697
15.2
天津
32072
256326
224254
699.2
河北
110082
670172
560090
508.8
山西
33512
584486
550974
1644.1
内蒙古
118985
620769
501784
421.7
辽宁
732605
1297000
564395
77.0
吉林
85139
1493938
1408799
1654.7
黑龙江
178155
1530973
1352818
759.3
上海
276411
360300
83889
30.3
江苏
90794
223734
132940
146.4
浙江
26603
42500
15897
59.8
安徽
133556
904127
770571
577.0
福建
41677
153000
111323
267.1
江西
120358
1079876
959518
797.2
山东
189336
631231
441895
233.4
河南
72235
1116173
1043938
1445.2
湖北
417721
1220906
803185
192.3
湖南
312082
1507931
1195849
383.2
广东
153050
230836
77786
50.8
广西
83589
448306
364717
436.3
海南
19540
79134
59594
305.0
重庆
239327
647902
408575
170.7
四川
245247
1258737
1013490
413.3
贵州
48088
361964
313876
652.7
云南
133347
550027
416680
312.5
西藏
5354
37612
32258
602.5
陕西
170570
591324
420754
246.7
甘肃
127709
466823
339114
265.5
青海
53500
167866
114366
213.8
宁夏
86432
131820
45388
52.5
新疆
160906
454000
293094
182.2
全国合计
4574739
19307875
14733136
322.1
资料来源:
民政部救灾救济司。
从低保对象的构成看,2002年已将“离岗职工”(企业职工中除了失业、下岗以外不在岗的)中的生活困难者纳入低保范围,是净增人数最多的一类,目前有442万人,占低保对象的23%。
其他增幅较大的人群依次是“家属及其他”、“失业人员”、“下岗职工”、“在职职工”、“退休职工”和“三无对象”。
在现有1930万低保对象中,特困职工(包括在职职工、下岗职工、离岗职工和退休人员)已经成为主体,占有51%的比例,而传统救济对象(“三无”对象)只占5%。
就特困职工而言,来自国有企业的有576万人,占59%;来自集体企业的有405万人,占41%。
如果区分企业的隶属关系,那么,来自中央直属企业的有212万人,占22%;来自地方政府所属企业的有769万人,占78%。
表3:
2001年6月与2002年6月低保对象构成的比较
类别
人数(万人)
构成%
2001年6月
2002年6月
变化数
2001年6月
2002年6月
变化数
在职职工
58
191
133
13
10
-3
下岗职工
110
255
145
24
13
-11
离岗职工
442
442
23
23
退休职工
26
93
67
6
5
-1
失业人员
76
299
223
17
16
-1
家属及其他
135
554
419
30
29
-1
三无对象
53
97
44
12
5
-7
总计
458
1931
1473
100
100
0
资料来源:
民政部救灾救济司。
低保对象的迅速增加并不表明我国城市贫困人口在迅速增加,它直接说明的是越来越多的已经陷入贫困的城市居民得到了有效的生活保障。
换句话说,它是初步实现“应保尽保”的标志。
过去之所以保障对象少,是由于大量的应该得到保障的贫困人口没有保起来,也就是存在“应保未保”问题。
其原因,一方面是由于资金不足,各地普遍存在“以资金定人数”,人为控制低保人数的做法;另一方面是认识问题,各地还制定了各种土政策,将有劳动能力但劳动机会的人排除在外。
此外,一些地区对“属地管理”的原则拒不执行,没有将符合低保条件的国有大中型企业特困职工纳入低保范围。
如前所述,过去这张“最后的安全网”实际上并没有兜住所有的城市贫困人口。
有鉴于此,最近一年低保对象的迅速增加,确实是反映了中国社会政策方面的巨大进步。
㈡.低保资金投入力度空前加大
国务院的《通知》和《条例》都规定:
城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制;城市居民最低生活保障所需资金,由地方人民政府列入财政预算,纳入社会救济专项资金支出项目,专项管理,专款专用。
遵照国务院的规定,各级地方财政均将最低生活保障资金列入了当地财政预算,原来一些实行“谁家的孩子谁抱走”资金分担方式的地方,后来也逐步转变为完全由财政负担。
但是,由于各地地方财政的实际困难以及主观认识方面的原因,从1997年到2000年,年低保资金的增长相对缓慢。
表4:
1997—2002年最低生活保障资金投入情况
1997年
1998年
1999年
全部资金(亿元)
12
12
20
中央财政投入(亿元)
4
2000年
2001年
2002年
全部资金(亿元)
30
54
105
中央财政投入(亿元)
8
23
46
数据来源:
民政部救灾救济司
图2:
1997—2002年最低生活保障资金投入情况
由上表可知,从1997年到2000年,投入的资金增加18亿元,增长率为157%,平均年增长52%。
如果扣除中央财政投入的8亿元,地方各级财政投入实际增长10亿元,增长率为88%,平均年增长30%。
而从2000年到2002年,投入的资金增长了75亿元,增长率为254%,平均年增长127%。
即使扣除中央财政投入的46亿元,地方各级财政投入也增长了37亿元,增长率为172%,平均年增长57%。
可以说,2001年以来,中央财政和地方各级财政都空前地加大了低保资金的投入,这既是最低生活保障制度得以迅速扩面的直接原因,又是这项制度取得突破性进展的又一个标志。
从2001年的情况看,地方各级财政投入的增加直接受到了中央财政追加投入的鼓舞。
2001年下半年,中央财政在年初投入8个亿的基础上,追加投入了15亿元,这是年初预算投入的1.9倍。
在中央财政加大了资金投入力度后,地方财政也相应加大了投入,仅省级财政就在年初预算9亿元基础上,年底又追加3亿元。
其中,追加预算超过1000万元的省份有天津、河北、内蒙、吉林、山西、江苏、安徽、湖北、湖南、广西、四川、陕西和甘肃等省(市、区)。
其中湖南省增加最多,达5000万元,约为年初预算的4倍。
2002年,中央计划拿出46亿元用于低保,比2001年的中央投入增加了1倍。
各级地方财政也积极调整支出结构,较多地增加了低保资金预算。
据截至6月底的统计,今年地方各级财政共安排了城市低保资金预算59亿元,比2001年多安排28亿元,增加了88%。
在地方财政安排的低保资金预算中,省级财政安排预算20亿元,地(市)级19亿元,县(市)级20亿元。
省级财政预算安排超过1亿元的有辽宁、上海、重庆、云南、新疆5个省(市、区);5000万元到1亿元的有天津、河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、广东、四川等省(市);2000到5000万元的有江苏、山东、湖南、广西、陕西、甘肃、青海等省。
表5:
2001年与2002年各地省级低保预算资金情况比较
地区
2001年资金(万元)
2002年资金(万元)
比上年增长%
合计
123307
198494
61.0%
北京
13585
天津
5000
6000
20.0%
河北
3500
5000
42.9%
山西
1830
7000
282.5%
内蒙古
2000
1500
-25.0%
辽宁
24904
20000
-19.7%
吉林
4500
5000
11.1%
黑龙江
5000
5000
0
上海
52332
江苏
3000
4000
33.3%
浙江
1416
1000
-29.4%
安徽
4500
6000
33.3%
福建
3888
1700
-56.3%
江西
5000
山东
3000
4600
53.3%
河南
1150
5000
334.8%
湖北
3000
2000
-33.3%
湖南
6300
4000
-36.5%
广东
8163
广西
5500
2000
-63.6%
海南
300
240
-20.0%
重庆
11000
12000
9.1%
四川
1800
5000
177.8%
贵州
1000
1000
0
云南
3923
15000
282.4%
陕西
2000
3000
50.0%
甘肃
3000
2500
-16.7%
青海
2656
3859
45.3%
宁夏
600
600
0
新疆
4955
10000
101.8%
资料来源:
民政部救灾救济司。
由上表可知,2002年,在省级预算中,云南、四川、河南、山西等省增幅较大,都超过了100%;增幅超过50%的省份有陕西和山东。
但是,甘肃、海南、广西、湖南、湖北、福建、浙江、辽宁、内蒙等省区的预算额却下降了。
其中,福建省下降幅度最大,超过50%。
从中央财政拨款的分配看,2001年、2002年都没有给北京、上海、江苏、浙江、广东等省(市)。
2001年,中央财政转移支付超过1亿元有辽宁、吉林、黑龙江、河南、湖北、湖南、四川、重庆等省(市)。
2002年,除天津、福建、山东、海南、西藏、青海、宁夏等省(市、区)外,其他获得中央补助款的省(区),补助金额都超过了1亿元,象辽宁、黑龙江、河南、湖北、湖南、四川等省是中央补助的大户,得到的补助金额超过3亿元。
表6:
2001年、2002年中央补助款的发放情况
地区
2001年支付(万元)
2002年转移支付(万元)
增幅%
合计
228980
460000
100.9
天津市
3210
6700
108.7
河北省
8836
19300
118.4
山西省
6726
16500
145.3
内蒙古
8454
16800
98.7
辽宁省
34160
37200
8.9
吉林省
10540
25100
138.1
黑龙江
14604
32800
124.6
安徽省
9254
22500
143.1
福建省
1000
2000
100.0
江西省
8536
20700
142.5
山东省
2600
5000
92.3
河南省
11448
31200
172.5
湖北省
18314
36100
97.1
湖南省
17174
31100
81.1
广西区
7706
15200
97.2
海南省
1600
3300
106.3
重庆市
10430
17300
65.9
四川省
14064
31800
126.1
贵州省
5800
12300
112.1
云南省
7546
14800
96.1
西藏区
434
900
107.4
陕西省
6032
17000
181.8
甘肃省
7398
15100
104.1
青海省
3176
6000
88.9
宁夏区
1870
4400
135.3
新疆区
6324
13400
111.9
资料来源:
民政部救灾救济司。
二.最低生活保障制度取得突破性进展的原因
从2001年下半年到2002年上半年,城市低保取得突破性进展,这是与中央政府的高度重视、民政部门的努力工作、地方政府的积极配合以及社会各界的密切关注直接相关的。
㈠.党中央、国务院的高度重视
2001年6月,朱镕基总理在贵州省考察工作时指出:
各地方要制定符合当地情况的最低生活保障标准,尽快把符合规定的所有城市居民都纳入“低保”范围,做到“应保尽保”;要切实落实低保资金,中央和各级地方财政,都要逐年增加用于低保的资金;要建立财政低保资金专户,切实做到专款专用,防止被挪用和挤占;要加强低保工作的管理,充分发挥社区作用,加快社会保障和低保工作的信息化建设,全面准确地掌握低保对象的动态情况,规范评审和发放保障金的程序。
11月,国务院办公厅下发的《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》指出:
要进一步提高认识,从实践江泽民同志“三个代表”重要思想的高度,充分认识做好城市低保工作的重要性和紧迫性,以对人民高度负责的态度,采取有力措施,狠抓落实,大力推进,切实把低保工作抓好;要认真贯彻属地管理原则,进一步扩大低保制度的覆盖面,要将中央所属企业和省属企业,尤其是远离城镇的军工、矿山等企业的特困职工家庭纳入最低生活保障范围;地方各级人民政府,特别是省级人民政府必须加大低保资金投入,中央财政也将加大对财政困难地区低保资金的专项转移支付力度;要管好用好低保资金,实行专项管理、封闭运行、专款专用,确保资金不被挪用和挤占;要建立健全法规制度,推进城市低保工作的规范化管理;各有关部门要各司其职,大力配合;要加强低保工作机构建设,把工作重点放在社区,要配备必要的工作人员,提供必要的工作经费;要加大督促检查力度,促进低保政策的落实。
12月,朱镕基总理在中央经济工作会议上指出,要采取更加有力的措施,落实城市居民最低生活保障制度。
各级地方财政在明年预算中必须优先安排所需资金,并纳入财政专户管理,保证资金专款专用。
要把符合条件的城市贫困居民都纳入最低生活保障范围,切实做到应保尽保。
对财政确实困难的地区,中央财政和省级财政要通过专项转移支付继续给予必要的补助。
2002年1月5日在,朱镕基总理在《关于城市贫困人口问题的调查报告》上批示:
请有关部门认真落实中央经济工作会议精神,切实加强“低保”工作。
保证城市居民最低生活水平是社会保障体系的一个重要组成部份。
各级财政都要逐年增大这方面的预算投入,扩大“低保”面,确保“低保”水平(发放最低生活费补贴时不要扣除“虚拟收入”)。
2月,党中央专门召开政治局常委会议,对进一步安排好困难群众生产和生活的工作做出重要部署。
会议要求:
把中央制定的扶持城乡困难群众的各项政策措施,包括城市居民最低生活保障制度,全部落实到位。
各级领导干部要带头到有困难群众的地方去,广泛开展“送温暖”活动,想方设法解决困难群众的燃眉之急,保证他们过好春节;广泛动员全社会的力量深入持久地开展扶贫济困活动,在全社会形成扶贫济困的良好风尚;把党的作风建设与扶持困难群众的工作紧密结合起来要使困难群众得到实实在在的帮助,不能搞形式主义,搞花架子。
3月,胡锦涛副主席批示:
当务之急是落实低保,真正做到应保尽保。
一些困难行业、企业的问题也需引起重视。
在3月召开的九届全国人大五次会议上,朱镕基总理在《政府工作报告》中特别强调,要进一步落实最低生活保障工作。
6月,朱镕基总理次批示:
目前低保资金不足,未能做到应保尽保,中央和地方应共同下决心确保低保资金需要。
㈡.民政部门大力推进低保制度的落实
根据上述党中央、国务院的指示精神,作为最低生活保障工作的主管部门,民政部门将推进最低生活保障制度的发展列为民政工作重中之重,为推动最低生活保障工作的落实,扩大这项制度的覆盖面作出了巨大的努力。
2001年8月,朱镕基总理就低保工作发表讲话之后,民政部即会同财政部、劳动保障部召开联席会议,决定由三部组成“城市居民最低生活保障工作协调小组”,及时对城市居民最低生活保障工作中的一些重大问题进行研究和协商。
紧接着,民政部召开了全国城市居民最低生活保障工作会议,杨衍银副部长在会上对城市低保工作提出了3点要求:
第一,要提高认识、更新观念,增强做好城市居民最低生活保障工作的紧迫感和责任感;第二,要明确任务,强化措施,今明两年把城市贫困居民全部纳入最低生活保障范围;第三,要加强法规和制度建设,推进城市低保的规范化管理。
民政部在贯彻中央指示的过程中,将2001年的第一阶段的低保扩面工作具体划分为三个阶段:
9月为宣传发动和准备阶段,10月为审核、审批阶段,11月为最低生活保障金发放阶段。
9月,国务院主管领导司马义·艾买提主持召开了民政部、财政部、劳动保障部三部负责同志城市居民最低生活保障工作汇报会,进一步提出在2001年底前要基本解决特困职工家庭的最低生活保障问题。
2002年在中央和地方资金安排到位的情况下,力争在十六大召开之前将符合条件的城市贫困居民全部纳入最低生活保障范围。
11月,民政部又专门召开低保工作座谈会,并由部办公厅下发了《关于做好明年城市低保资金用款计划和建立城市低保对象家庭备案制度的通知》,要求各地民政部门积极做好2002年城市低保资金用款计划,以促进各级地方政府尽快落实2002年城市低保资金;要求各地建立城市低保对象家庭备案制度,使得部、省、市、县各级民政部门都能准确掌握城市低保对象家庭的详细情况,从而有利于进行监督检查和促进低保资金的落实。
2002年1月15日,民政部通过“明传电报”的形式,向各省、自治区、直辖市民政厅(局)印发了朱镕基总理的有关批示,并提出贯彻落实意见。
2月,在中央政治局常委召开会议研究安排困难群众生产和生活后的第三天,民政部发出紧急通知,要求各地民政部门认真贯彻中共中央政治局常委会会议精神,切实做好救灾救济、最低生活保障和优抚工作,特别提出要加大工作力度,将符合条件的城市困难居民全部纳入保障范围,切实做到应保尽保。
民政部门主要从两个方面着手去抓最低生活保障工作的落实:
1.大力开展低保督查和排查工作
2001年10月,民政部联合财政部、劳动和社会保障部、全国总工会,共派出五个工作组,督查各地的低保扩面工作,这次督查涉及到安徽、河南、湖北、湖南、广西、四川、江西、山东等省、区,督查重点是第一步扩面的情况。
督查结果表明,各地工作比较扎实,低保覆盖面扩大迅速,新增人数主要是符合城市居民最低生活保障条件的特困职工家庭,其中,中央所属企业以及
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