局部改革与公共政策效果的交互性和复杂性.docx
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局部改革与公共政策效果的交互性和复杂性
局部改革与公共政策效果的交互性和复杂性
2009-8-31来源:
中国改革论坛沈莉摘抄
摘要:
本文指出政府对单个领域的公共政策可能会出现顾此失彼的结果,因为任何一项公共政策都很少只对单个领域内的经济主体或经济行为产生影响;不同政策之间还会交互作用,并使得公共政策的效果复杂化。
本文从公共经济学的一般均衡理论和制度设计理论出发,建立了中国现有财政分权体制下的一般均衡理论框架,分析了城市低收入者住房的供应政策和基础教育入学政策对于城市居民区的交互作用和复杂效果,揭示出这两种政策的交互作用对于促成贫民窟的危险性。
最后,本文提出了一系列降低中国城市社区贫民窟化风险的政策建议。
关键词:
同群效应,邻里效应,贫民窟化,经济适用房政策,基础教育入学政策
一、引言
中国过去三十年的改革开放带来了快速的经济增长与社会进步,而中国在未来依然离不开改革的继续深化和政策的完善,其中,政府对公共领域的改革及其政策的完善将是一个十分重要的领域。
然而我们注意到,由于缺乏公共经济学一般均衡理论和制度设计理论的指导,在关于中国公共政策制定的讨论中,产生了很多模棱两可的观点;更重要的是,政府所制定的公共政策往往只瞄准这一个公共领域的问题,却忽视了它可能对于其他领域、其他经济主体所产生影响,没有全面考虑一项公共政策所可能产生的复杂后果。
而且,不同的公共政策之间还存在交互作用,所以,不利用一般均衡理论为指导,可能会出现“顾此失彼”的局面。
通过对现有财政分权体制下城市低收入者住房的供应政策和基础教育入学政策的考察,我们分析了这两项政策的交互机制,揭示出针对城市低收入者集中供应住房的政策在按地段入学的教育政策的推动下,会催生城市贫民窟的出现和扩张等不良后果。
在全国人大十一届一次会议上,温家宝总理在政府工作报告申明确指出,政府要抓紧建立住房保障体系,加快廉租住房建设,增加房源供给。
2008年中央用于廉租住房制度建设的资金为68亿元,比上一年增加17亿元,而且地方各级政府都要增加这方面的投入(温家宝,2008)。
在这一背景下,对于包括如何供给经济适用房在内的公共政策的研究和制定,地方政府更应该运用一般均衡理论为指导,并同时确定前瞻性的目标来优化短期内所制定的公共政策的效果。
二、公共政策的交互性:
一般均衡理论
为了便于分析,本节首先建立一个现有财政分权体制下城市低收入居民的住房政策和“就近入学”政策产生交互作用,并影响城市居民选择住址和子女学校的一般均衡模型。
模型假设如下:
假设1:
在现有财政分权体制下,中央政府的目标是实现全社会的长期稳定及经济增长,所以中央政府有动机为城市的低收入人群提供补贴住房。
然而,有三个原因决定这个任务要委托给地方政府来完成:
中央政府与地方政府之间存在着信息不对称,城市的土地为地方政府所控制,同时,中国幅员辽阔,城市众多;
假设2:
由于存在着任期制,地方政府的目标是中短期内的财政收入及经济增长最大化;同时,在现有的财政分权体制下,地方政府之间还会进行竞争,并努力提供好的公共品,因为这样会吸引富人和投资进入,进而影响地方政府的财政收入;
假设3:
城市居民的目标是追求自身及子女效用的最大化,作为个人,他们偏好于拥有好邻居,比如那些教育水平高和(或)收入水平高的居民;作为父母,他们是利他主义的,偏好于让好学生作为自己子女的同学,并愿意为此而付费;
假设4:
对于一个城市而言,到城市中心的距离越远,土地的价格越低。
现有研究已经表明,学校教育中存在着正的“同群效应”,而城市社区中也存在着正的“邻里效应”;同时,城市居民有拥有好邻居的偏好,以及作为父母选择更好的学生作为其子女的同学的偏好,和为拥有更好的同学和邻居而付费的意愿;而且,就统计平均而言,父母的教育水平越高则收入越高,从而能够在孩子身上进行更多的教育投入,而且教育程度较高的父母更注重子女的教育投入。
所以,基于上述假设可以推断,当城市居民面临着住房市场和基础教育市场时,如果他们不能够通过投票机制来确保地方政府为自己提供更好的基础教育,为了在这两个市场上实现家庭和子女的效用最大化,他们可以通过居住地的迁移来实现效用的最大化:
退出不好的社区或学区,支付更高的价格到好的学区购买房屋,从而能够拥有更好的邻居,他们的子女也能拥有更好的同学。
实际上,这就形成了一种“用脚投票”的机制,即通过居住地的选择来改变地方政府的税收收入,从而造成了地方政府之间的竞争。
如果一个地方的政府不提供优质的公共产品(包括好的教育服务),就会促使当地的居民,尤其是富裕的家庭选择离开此地,而这将直接影响当地的房价(对中国地方政府而言是地价)、投资和人力资源水平,即使在较短的时期里,也足以对地方政府的财政收入产生重要的影响,这体现了Tiebout(1956)提出的财政分权和公共品供给模型的核心思想。
为了表述得更清楚,我们下面借助于图形1提出本文的三个命题:
命题1:
城市地方政府有激励在地价低廉的区域集中向低收入群体提供低于市场价格的补贴住房,例如经济适用房,从而导致低收入人群在这些区域的集聚。
首先,在现有的财政分权体制下,地方政府与中央政府的目标不一致,而地方政府能够从高地价中获得更多的税收,所以,当中央政府或上级政府委托他们必须提供低价住房作为公共品时,他们最可能会利用地价低的区域建造经济适用房。
我们可以借助于图1的环形城市来说明:
首先,根据假设4,由于到城市中心的距离越远,地价越低,所以,城市政府最有可能在环形城市的外围建设经济适用房,因为这种方案所支付的土地成本最小。
其次,城市政府会倾向于在环形城市外围的某个或少数区域集中建设经济适用房,比如只在环形城市的顶端或底端集中建设,而不是在A、B、C、D等处进行建设,这是因为经济适用房的建设会具有负的外部性:
当城市的某处建设有经济适用房时,会增加低收入和(或)低教育的居民进入,而由于城市居民希望拥有高收入和(或)高教育的居民作为邻居的偏好,以及希望自己的子女有好学生作为同学的偏好,这会降低高收入和(或)高教育居民对此区域内住房的需求水平,表现在区域内的高收入和(或)高教育居民离开此区域和区域外的高收入和(或)高教育居民不选择进入此区域,使得其附近的房屋价格降低,进而削减当地政府的税收收入,这不但会弱化地方政府提供更好的基础教育和其他公共品的能力,而且还会增加地方政府的其他福利支出负担。
第三,这里还存在另外一个机制也会促使地方政府有激励在较少的区域集中提供经济适用房,那就是上级政府与下级政府之间进行协商的成本的存在。
当协商成本存在时,与更多的下级政府进行协商所带来的协商成本就更高,所以,为了降低协商成本,上级政府有动机与更少的下级政府进行协商并将经济适用房集中建设在这些下级政府的辖区内。
在上述机制的共同作用之下,低收入群体将在政府集中建设在城市边缘的经济适用房区域集聚。
命题2:
中国城市的住房市场化改革使得城市居民可以通过选择居住地址来为子女选择学校,从而使得义务教育的“就近入学”政策的入学机会均等化目标在事实上难以实现。
中国城市的基础教育目前实施“就近入学”政策,并从上个世纪80年代后期到90年代初期在中国各个城市推广。
它的目的有两个:
一是减轻学生小学升初中的考试负担,二是促进区域内学生入学机会的均等化。
然而随着中国城市的住房市场化改革的深入,城市居民的住房不再像计划经济时代那样主要由其所在的工作“单位”来分配,而是在住房市场上根据自己的偏好及预算约束来购买或租赁。
而由于不再允许优质的公立学校根据学生的成绩来选择学生,这样自然就反过来刺激了家长们根据他们的教育偏好和支付能力通过选择购房地点为子女选择学校。
结果,富裕的父母可以通过在好的学区内以较高的价格购买房屋让其子女进入好学校,而不论子女的成绩是否好;低收入的父母则因为无力到好的学区内以更高的价格购买房屋,他们的子女只能进入较差的学校,也不论他们子女的成绩是否好。
上述分析表明:
当住房市场化改革以后,高收入的父母有能力通过迁移到好的学区以更高的价格购买房屋,并让他们的子女在好的学区入学,所以,义务教育阶段的“就近入学”政策想要实现的入学机会均等化目标实际上难以实现。
在这一政策下,福利受损最大的群体为那些低收入家庭中的优秀学生,因为他们既不能按照旧体制下凭借考试成绩好而被好学校录取,又不能通过父母在住房市场上支付更高的住房价格迁移到好的学区去居住并入学。
命题3:
义务教育的“就近入学”政策与城市内集中建设经济适用房政策会产生交互作用,使富裕的父母“用脚投票”而购买高价房并使其子女进入更好的学校接受更优质的基础教育,这两种政策的交互作用最终会达到均衡状态,使得城市内部出现以贫富为标准的群分和隔离,并最终可能导致城市贫民窟的出现,成为城市发展过程中难以治理的痼疾。
首先,由于城市居民的两个偏好,当地方政府在某个区域内集中建设经济适用房时,会促使更多的低收入和(或)低教育的居民流入,于是,这个区域内的邻里质量就会下降,高收入的居民便会加速离开这个区域;同时,由于低收入居民的加速流入,这个区域内学生的父母属于低收入和(或)低教育的比例将会升高,从平均意义上而言,家长就会认为当他的孩子进入该区域内的学校后子女的同学的平均质量下降,于是学校的质量或吸引力就会降低,而且,由于高收入和(或)高教育的父母对于子女教育有更高的支付能力和更好的家庭教育,所以,随着他们带着子女的离开,这个区域内学校的质量下降,而学校质量的下降会进一步促使高收入和(或)高教育的居民的离开;最终,直到有能力的居民全部离开了这个区域,而没有能力离开的居民只能居住在这个区域内时,便达到了一个均衡状态。
其次,根据前文的讨论,在教育中会存在正的“同群效应”,而在城市社区中存在正的“邻里效应”,所以,这两个效应会产生与城市居民的两个偏好相同的推动力,会加剧在某个区域内集中建设经济适用房对于城市居民迁移的影响,并推动隔离分化的均衡状态的出现。
第三,在这个均衡状态实现的过程中,还存在另一个动力机制,那就是好学校会资本化到住房市场中去(丁维莉、陆铭,2005),并体现为好学校附近的高住房价格(冯皓、陆铭,2008)。
如果某个区域内有好的学校,则会有更多高收入和(或)高教育的父母对这个区域内的住房产生需求,从而会带动这个区域内住房价格的上升,而且,为这些高收入和(或)高教育居民提供服务的各种商业也会随之而进入,从而会导致地方政府财政收入的上升,并提高了地方政府能够用于提高学校质量等方面的公共投入能力。
反过来,当某个区域内出现集中的经济适用房后,高收入和(或)高教育居民会选择离开,从而为高收入和(或)高教育居民提供优质服务的各种商业等也会选择离开。
由于他们的离开,购买力高的群体对于这一区域内住房的需求就会下降,从而导致这一区域内住房价格的下降,地方政府的财政收入也会随之而下降,政府能够用于义务教育的财政投入能力也就削弱了,从而也可能会导致学校质量下降。
在上述机制之下,如果城市政府在某个区域集中建设经济适用房,会导致城市居民“用脚投票”选择居住地和子女的学校,这两个因素合并在一起对居民的迁移产生作用并实现均衡,在均衡点上,会出现城市居民按照贫富标准的群分和隔离。
结合图形1,假设政府在环形城市的顶端集中建设经济适用房,因为前文分析的两种政策的多重效果及其交互影响机制,将会使得穷人在顶端区域的聚集,而因为顶端区域的穷人比例高,将会削减顶端地区的税基,使政府的福利支出的负担加重,甚至会导致犯罪的上升。
基本上,顶端地区的居民将会对人身和财产安全、公共卫生和公共教育等公共产品有更高的需求,然而,供应这些公共品的税基却并不存在。
所以,在均衡状态下,最坏的情形在于所谓的“贫民窟”,即所有的人都陷入贫困陷阱并在代际之间传递,大部分社会政策在面对在贫民窟时几乎都以失败而告终。
三、全球公共政策的噩梦:
经济适用房与城市贫民窟
前文的理论模型已经证明:
即使不存在正的“同群效应”和(或)“邻里效应”,城市居民由于其具有对邻居和子女同学的偏好,也依然会通过“用脚投票”来选择居住地,并进而选择包括基础教育在内的公共品。
在城市政府为了解决低收入人群的住房需要而在地价低的区域成片供应经济适用房的情况下,便会鼓励低收入人群大面积群居,人为地促成了城市贫民窟的产生。
而贫民窟一旦产生,便成为了全球公共政策的噩梦,因为它涵盖了贫困、公共卫生条件差、公共安全状况恶劣、公共品供给不足,以及人力资本及社会资本缺乏和反社会行为等等众多问题,虽然各国政府都制定了各种政策并付出了巨大的努力来治理贫民窟,但是,没有一个国家能够有经得起时间考验的成功治理经验。
另一方面,现有研究也确实发现了在城市社区中存在“邻里效应”的大量证据,鉴于此,我们更有必要了解和小心谨慎地对待可能造成贫民窟的因素和贫民窟所可能带来的恶果。
下面我们围绕这些问题给出证据:
几乎是在二十年前,Wilson(1987)就提出城市贫民窟的居民会面临着系列的社会问题的观点,从而激发了对于贫民窟的形成所导致的社会隔离的负面作用的激烈讨论。
他认为由全球竞争所推动的经济重构会有助于推动贫民窟的形成,而贫困人口在贫民窟的集聚会导致社会的两极分化。
贫民窟除了会造成劳动力的工作与居住地的误配之外,对于年轻人而言,还很容易导致他们行为的异化,从而进一步降低他们融入主流社会的机会。
如果贫民窟与城市中的其他部分被从空间上隔离开来,则将会通过负面的文化效应、同群效应或邻里效应,通过工作与居住地的误配,通过地方公共品供给不足对他们的社会经济进程带来伤害(CollinsandMargo,2000;Wilson,1987)。
在过去的二十年里,有大量的文献考察了城市内部的社会隔离现象。
现有研究认为,在社会上处于不利地位的群体在空间上的聚集并与社会的其他群体产生隔离,会加重社会病,比如失业、心理疾病、健康问题或犯罪等。
很多研究都强调了“同群效应”、“社会交往”和“邻里效应”对于居民的重要性(Colemanetal.,1966;CaseandKatz,1991;Borjas,1995;Glaeseretal.,1996)。
很多研究发现这些效应对于居民或年轻人的工作技能的获得和社会价值的实现非常重要,而贫民窟将贫困的少数族裔与社会上的中产阶级隔离开来,导致了贫民窟的居民学到更少的技能,并接受与主流社会所冲突的社会规则。
Kain(1968)强调认为,贫民窟造成了黑人居住地和工作地之间的物理隔离或者空间误配(spatialmismatch),它可能会对黑人社区带来伤害,这既源于黑人与白人之间的物理隔离,也源于两者之间的精神隔离和社会隔离。
Crane(1991)研究了美国贫民窟中的青少年的行为问题,认为社会问题具有传染性,并通过同伴之间的相互影响来扩散,类似的研究还发现同伴之间的行为对于违法犯罪行为的影响(Haynie,2002;HaynieandOsgood,2005;Warr,2002)。
另外,CutlerandGlaeser(1997)研究了社区隔离对于美国黑人入学、就业和单亲的影响,发现在被隔离更严重的地区的黑人在上述方面相对于那些被隔离的不那么严重的黑人而言表现得更差。
黑人和白人之间隔离的变异每下降一个标准差,黑人和白人之间的差异下降的幅度会高达三分之一。
总之,现有研究已经提供了贫民窟所导致的社会隔离可以通过各种渠道带来失业、疾病、低教育、犯罪等等严重的社会后果,而这些因素综合在一起,还会导致一种稳定均衡状态的贫困陷阱,一旦这种稳态的贫困陷阱形成后,就很难通过外在的公共政策打破它,而且会在代际之间传递,从而使贫民窟中的贫困状况和其他一系列社会问题无法缓解,这便是城市贫民窟成为全球公共政策的“噩梦”的主要原因。
“911”事件之后,很多国家的政府对于贫民窟的担忧增强了。
在这一背景之下,对于城市居民的空间隔离便更加吸引了广泛的关注。
比如在欧洲,有一种降低居民之间的社会隔离的强烈呼声,特别是在荷兰、瑞典、丹麦、法国和英国等国家(Andersen,2002;AnderssonandBrama,2004;AtkinsonandKintrea,2001;Skifter-Andersen,2003;Kintrea,2007;Kleinhans,2004;Uitermark,2003)。
为了应对严重的种族集聚或者种族贫民窟的产生,很多国家都采取了各种措施使各城市的居民尽可能地多样化(MusterdandAndersson,2005),其中便包括住房的重新建设。
为了增加不同种族居民之间和不同社会阶层之间的混合,在英国、荷兰和其他一些国家,战后的社会租赁住房单位都被取消,取而代之的则是新建的更贵的住房(VanKempenetal.,2005)。
另一个例子来自法国,早在2005年底的骚乱发生之前,法国政府就在试图使房屋的供给更加多元化,包括里昂在内的一些法国城市在几年前取消了很多社会租赁住房单元(socialrentalhousingunits),以此来提升社区的异质性和促进社会的融合(Jacquier,2001)。
2000年12月13日,法国开始实施城市更新和团结法(LawonUrbanRenewalandSolidarity),目的在于阻止贫困在某一地区的高度集聚,并通过使有问题的人群被分散到更多的城市中去以间接地阻止某种种族群落在某个城市或城市内某个地区过度地集聚。
而在美国,尽管消除隔离没有成为一种全国性的政策,但是很多试图削减居住区之间经济隔离程度的项目也都在进行着,而且还有更综合的措施也被提了出来(DeSouzaBriggs,2004;Dreieretal.,2004)。
然而,虽然各国政府出台了各种措施,贫民窟的治理却依然十分困难。
例如,AnderssonandBrama(2004)研究了瑞典对于大城市内贫民区的治理政策,发现以这些区域为目标的城市治理政策效果并不好,原因就在于当政府为这些区域内的某些个体提供了教育或工作机会等帮助后,状况的改善会使他们搬迁出贫民区,然后会有其他穷人迁入这一区域,所以,这个区域的整体状况并没有多大改善,这两类人有选择性的搬迁会使得政府针对这一区域的治理政策无效。
实际上,从政策制定的角度来看,各国政府所实施的城市重建在本质上可以看作是“以混合解决贫困问题”,即通过打破弱势群体在贫民窟的聚集来消除因为社会隔离而导致的各种社会问题,所以,城市对于贫民窟的战斗也就是对于社会隔离的战斗,以及对于贫困集聚的战斗。
基于发达市场经济国家在城市建设的早期对于贫民窟形成的忽视、贫民窟形成后对于社会和经济发展的重大危害,以及它们治理贫民窟的重重困难,我们有理由因此而关注正在迅猛发展的中国城市建设以及城市地方政府提供经济适用房的方式。
中国目前正面临着工业化和城市化进程进一步深化的阶段,我们更有理由吸取西方成熟市场经济的失败教训,采取前瞻性的目光来制定或调整现有的公共政策,将未来的贫民窟消灭于未然。
然而,目前国内关于贫民窟的研究多限于民工进入城市后在城市边缘所形成贫民窟的现象(蓝宇蕴,2007;茅于轼,2006;张海敏、贾津生,2006),不同于这些研究,本文则从城市的低价房政策的视角出发,运用一般均衡理论框架分析了集中开发经济适用房政策可能会促使城市居民有选择性的流动并形成贫民窟的机制,从而为理解城市公共政策的复杂机制及集中开发经济适用房的后果提供另一个视角。
四、中国的经济适用房供应、“就近入学”政策及其影响
基于上述基本理论模型,本节针对中国城市的经济适用房政策和“就近入学”政策中所存在的问题以及它们的影响展开分析,并对这两个政策所可能产生的不良后果提出政策建议。
(一)中国城市的经济适用房政策
在中国城市的住房体制的市场化过程中,伴随着经济的增长,城市的房地产市场走向了繁荣,但是,这也同时带来了日益高涨的房价,从而导致城市内部的中低收入居民没有能力购买房屋,例如,Meng(2007)的研究发现,随着经济的发展,房价不断上升,拥有房产的人参与了城市财富的增值,而低收入者却很少有这样的机会,所以中国住房体制的市场化改革实际扩大了城市居民的收入差距,从而加剧了社会的不稳定。
另外,在住房体制市场化改革前,原城镇居民更多地拥有福利住房,而外来人口相对来说面临着更大的住房困难(Sato,2006)。
这种情况下,保障低收入居民的基本住房需要也就成为了政府公共服务的一个重要目标。
1994年7月,国务院发布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》,指出了城镇住房制度改革的基本内容:
建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。
到了1997年,全国各大城市普遍建立了住房公积金制度,租金改革和公有住房出售速度加快,住房自有率迅速提高。
2007年8月13日,国务院办公厅发布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发2007年24号),把对城市低收入家庭的住房保障提升为住房政策的主要内容,并第一次明确提出,政府在住房领域将加大投入,通过扩大廉租房和经济适用房的供给来完善住房保障体系,满足低收入群体的基本住房需求。
虽然中国把经济适用房建设作为一项解决低收入人群住房的政策,但在具体落实这项政策的过程中,却存在很多问题,其中,已经引起普遍关注的问题是地方政府对于经济适用房的建设资金的落实上还存在激励不足问题。
然而,除了地方政府对于提供经济适用房的资金存在激励不足的问题以外,还有一个重要的问题也逐步引起了部分学者的关注,即如何供给经济适用房,这也是一个尤其重要的公共政策问题。
地方政府目前大多选择某些区域集中建设经济适用房,或者在制定城市规划过程中将大片郊区划定为经济适用房建设区域。
对于城市政府在郊区大面积集中建设经济适用房这一做法所可能引起的弊端,已经引起了部分学者的注意。
他们认识到,这种做法将会促进城市“贫民窟”的出现,从而可能会对未来城市的发展埋下巨大的隐患。
虽然目前尚无充分的微观数据来断定中国城市集中开发经济适用房在开始造就贫民窟,但是,已经有证据表明了这种现实可能性。
例如有调查发现:
“南方某城市的一个100多万平方米经济适用房社区变成了贫民窟,物业管理费和电费甚至水费都收不上来,很多居民都到小区景观中的水池中涮墩布’,成为当地政府的重大隐患”(蔡金水,2005)。
郑思齐等(2008)在北京市对与贫民窟有着类似形成机制和特征的“城中村”的调查发现,这些地区集聚了大量低收入阶层,他们的住房状况都很差,而且居住的治安环境、公共卫生等条件都非常差,有四分之一的案件涉及人身伤害甚至死亡。
同时,我们也发现了很多证据,表明促使城市贫民窟产生的居住按学区群分机制在中国不同城市的发展中已经开始出现。
例如,LiandWu(2006)研究了上海市的几个社区,发现经过了二十多年的住房市场改革后,上海市居民确实在根据自己的社会经济地位选择居住地和进行群分的证据。
另外,根据2009年对上海市部分地区的调查发现,优秀教育资源丰富的区域内,学区房成交占到了总量的50%至60%,成交价格也普遍出现了5%至10%的上涨。
每年5、6月份是各级中小学的招生期,通常各大学区房板块内的二手房会在3至5月份迎来一轮常规性的成交小高峰。
(数据来源:
《名校附近低总价老公房成交升温》,2009年4月7日《解放日报》)李珍珍等(2008)对于铜陵地区的义务教育均等化政策的调查研究发现,学生家长通过买房和租房来获得优质教育资源的现象确实存在。
冯皓、陆铭(2008)基于上海市二手房交易价格的实证分析发现,上海市内各区域基础教育资源数量和质量上的差异至少已经部分地在房价上得到了体现。
上述证据表明,即使我们还没有看到中国真正意义上的贫民窟的形成,但是本文所揭示的促使贫民窟形成的群分机制在中
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