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行业发展研究资料
行业发展研究资料(№.2004-2)
美国审计总署关于会计师事务所
强制轮换潜在影响的研究报告
──────────────────────────────
美国国会2002年通过的《萨班斯-奥克斯利法案》责成美国审计总署(GeneralAccountingOffice,GAO)研究强制轮换会计师事务所的潜在影响,GAO已于2003年11月下旬发布了相关研究报告。
研究报告指出,几乎所有特大型的会计师事务所和《财富》1000公众公司都认为,会计师事务所强制轮换的成本可能超过收益。
大多数意见认为,当前对审计合伙人轮换、审计师独立性以及其他改革的要求,如果能得到完全贯彻,将足以实现会计师事务所强制轮换的预期效果,即会计师事务所强制轮换可能并不是加强审计师独立性和提高审计质量的最有效途径。
GAO认为,要对《萨班斯-奥克斯利法案》的整体效果作出评估,还需经过几年的实践。
因此GAO认为,当前最谨慎的做法是由美国证券交易委员会(SEC)和公众公司会计监察委员会(PCAOB)对现有的旨在提高审计师独立性和审计质量的措施的有效性进行跟踪和评价。
现将GAO的研究报告全文译出,供研究参考。
──────────────────────────────
中国注册会计师协会编
二OO四年二月四日
目录
GAO-04-216报告的概要…………………………………(4)
为什么GAO做这项研究…………………………………(4)
GAO的发现……………………………………(5)
结果概要………………………………………………(12)
背景………………………………………………(17)
赞成和反对会计师事务所强制轮换的理由…………(19)
我们的调查结果…………………………………………(21)
审计任期、审计师独立性和审计质量…………………(22)
审计师的知识和经验对其发现错报的影响……………(24)
会计师事务所在处理财务报告问题时所面临的压力……(27)
会计师事务所强制轮换是如何影响对审计师独立性的看法…(29)
会计师事务所强制轮换是如何影响审计人员配置的……(30)
会计师事务所强制轮换是如何影响会计师事务所对审计工具投
资…………………………………(30)
会计师事务所强制轮换是如何影响当前会计师事务所变更向投资者
发出警示信号的…………………………………(31)
对于审计成本和收费的潜在影响………………(32)
与竞争相关的问题……………………………………(37)
对会计师事务所强制轮换的总体看法………………(41)
其他了解情况的人士对会计师事务所强制轮换的总体意见…(44)
各组调查对象对实施会计师事务所强制轮换(如果要求)和其他提高审计质量替代方法的观点…………………(48)
审计师对在2001年度和2002年度向SEC提交的重述财务报表的经
验…………………………………………(50)
国外对会计师事务所强制轮换的经验…………………(52)
GAO的观察…………………………………………(53)
机构评论和我们的评价………………………………(57)
关于会计师事务所强制轮换潜在影响的研究报告
美国审计总署
GeneralAccountingOffice(GAO)
(2003年11月)
本报告致送参议院银行、住房、城市事务委员会和众议院金融服务委员会。
以下为GAO-04-216报告的概要:
为什么GAO做这项研究
由于公司财务报告出现了一系列重大的失败,2002年通过的《萨班斯-奥克斯利法案》希望通过提高公司披露的准确性和可靠性,以保护投资者利益,恢复投资者的信心。
该法案提出了一系列旨在增强审计师独立性和提高审计质量的改革措施。
在该法案的国会听证期间,会计师事务所的强制轮换(是指对一家会计师事务所可以审计某特定公司会计报表的任期作出限制)被认为是一项能够提高审计师独立性和审计质量的改革措施,但是目前尚未包括在法案当中。
国会决定应当对会计师事务所强制轮换做进一步研究,并要求GAO研究强制轮换会计师事务所(负责对在美国证券交易委员会注册的公众公司提供审计的会计师事务所)产生的潜在影响。
GAO的发现
关于赞成和反对会计师事务所强制轮换的焦点在于,负责审计公司财务报表的会计师事务所的独立性是否受到该事务所与客户的长期关系以及留住客户的愿望的不利影响。
对会计师事务所强制轮换所产生的潜在影响的顾虑包括,预期收益是否大于成本,以及失去由于多年对某客户审计所获得的经验。
此外,对于《萨班斯-奥克斯利法案》所要求的改革措施能否实现事务所强制轮换的预期收益仍然存在疑问。
在调查研究过程中,GAO发现几乎所有最大的会计师事务所和《财富》1000公众公司认为,会计师事务所强制轮换的成本可能超过收益。
大多数意见认为,当前对审计合伙人轮换、审计师独立性以及其他改革的要求,如果能得到完全贯彻,将足以实现会计师事务所强制轮换的预期效果。
而且,在与其他利益相关者(包括机构投资者、证券市场监管者、银行、会计师以及消费者保护组织)的访谈中,GAO发现这些利益相关者的观点与上述调查做出回应的那些人的观点是一致的。
GAO认为,如果考虑到额外的财务成本、以前对公众公司审计所获得的经验的损失以及当前正在实施的改革措施,会计师事务所强制轮换可能并不是加强审计师独立性和提高审计质量的最有效途径。
虽然GAO相当肯定会计师事务所强制轮换会导致额外的成本,但是其潜在收益更加难以预计和量化。
在能够对《萨班斯-奥克斯利法案》所产生的整体效果做出评估之前,GAO认为还需要对该法案的实施积累几年的经验。
因此GAO认为,当前最谨慎的做法是由美国证券交易委员会(SEC)和公众公司会计监管委员会(PCAOB)对现有的旨在提高审计师独立性和审计质量规定的有效性进行监督和评价。
GAO认为,随着《萨班斯-奥克斯利法案》对审计委员会责任的增加,审计委员会在保证审计师独立性方面也能够发挥重要作用。
为了履行这一职责,审计委员会必须保持独立性并拥有充足的资源。
最后,如果要使任何制度有效运行,必须存在激励各方正确行事的机制、确保所实施行为的充分透明以及如果不恰当行事应当承担适当的责任。
2003年11月21日
致
尊敬的RichardC.Shelby主席
尊敬的PaulS.Sarbanes
少数党成员(RankingMinorityMember)
银行、住房、城市事务委员会
美国参议院
尊敬的MichaelG.Oxley主席
尊敬的BarneyFrank
少数党成员(RankingMinorityMember)
金融服务委员会
美国众议院
公众公司1提供充分、公允和准确的财务信息对美国资本和信用市场的有效运行至关重要。
联邦证券法律和法规要求公众公司披露的财务信息准确反映公司的经营成果,并要求公众公司的财务报表由独立的公共会计师进行审计。
尽管公众公司管理当局对公司的财务报表负责,但是审计过程以及审计师相对于客户的独立性,能够提高公众对公众公司的财务报表真实性的信心。
在最近几年,公司财务报告中发生的重大失败(包括安然、世通和其他大公司经管责任的崩溃)导致了财务报表的重述和公司破产,并对成千上万的股东和雇员产生了严重的不利影响。
因此,2002年国会制定的《萨班斯-奥克斯利法案》2旨在通过提高公司披露的准确性和可靠性保护投资者。
该法案的要求包括加强公司对财务报告的责任和审计师独立性的改革措施,并设立PCAOB。
PCAOB负责登记和检查审计公众公司的会计师事务所,有权调查和处罚已注册的会计师事务所,以及制定与公众公司审计有关的审计和相关鉴证准则、质量控制准则、道德和独立性准则。
与《萨班斯-奥克斯利法案》一同提交的参议院报告(107-205)指出,在考虑提高审计师独立性的改革时,一些证人认为会计师事务所强制轮换3对保持审计的客观性非常必要,而另外一些证人认为会计师事务所强制轮换可能引起公众公司的混乱,并且会计师事务所强制轮换的成本可能超过收益。
国会决定对会计师事务所强制轮换需要作进一步的研究,并在《萨班斯-奥克斯利法案》207节中要求GAO研究这一问题。
特别是,要求我们对已注册的会计师事务所4的强制轮换所产生的潜在影响进行研究。
为了完成这项研究,我们做了下列工作:
●检索和查阅下列内容的研究报告和其他文件,即研究有关审计师独立性和审计质量与会计师事务所任期长度的相关性,以及会计师事务所强制轮换的成本和收益。
●分析以下问题:
(1)设计详细的调查问卷以获取会计师事务所、公众公司的财务总监和审计委员会主席对会计师事务所强制轮换这一问题的观点;
(2)与其他利益相关者(包括机构投资者、联邦银行监管者、美国证券交易所、州会计事务管理委员会、美国注册会计师协会、证券交易委员会以及公众公司监管委员会)的官员进行讨论以获取他们对会计师事务所强制轮换这一问题的看法;
(3)从其他国家对会计师事务所强制轮换的经验中获取信息。
●找出截止2003年8月31日,《财富》1000公众公司向SEC提交的2001年和2002年的年度财务报表重述。
以便:
(1)确定在更换审计师之后是否发生了报表重述;
(2)探究新任审计师的新看法的价值。
会计师事务所的总体包括三个层次:
(1)第一层次的会计师事务所,包括92家参与AICPA审计质量自律方案,并在2001年拥有10家以上在SEC注册的公众公司客户的会计师事务所,以及5家未参与AICPA审计质量自律方案但在2001年拥有10家以上在SEC注册的公众公司客户的会计师事务所5。
(2)第二层次的会计师事务所包括,604家参与AICPA审计质量自律方案、并在2001年拥有1-9家在SEC注册的公众公司客户的会计师事务所6。
(3)第三层次的会计师事务所包括,421家参与AICPA审计质量自律方案、但在2001没有在SEC注册的公众公司客户。
我们对第一层次的97家会计师事务所全部进行了调查,对第二层次的604家随机抽取了282个样本,对第三层次的会计师事务所随机抽取了237个样本。
我们从97家第一层次会计师事务所中收回了74份问卷,回收率为76.3%7。
在我们的调查中,由于第二层次会计师事务所(85家,回收率为30.1%)和第三层次会计师事务所(52家,回收率为21.9%)的参与程度更为有限,我们没有根据他们的反馈推断其总体情况。
本报告主要集中讨论来自第一层次会计师事务所的回复,但是如果第一层次的总体观点与第二层次或第三层次报告给我们的观点存在任何重大的差异,我们也会在适当的情况下进行讨论。
我们也从《财富》1000家公司8中剔除了40家私人公司,随机抽取了330家公司作为样本,并从14,887家其他国内公司和共同基金抽取450家,以及从2,141家外国公司中抽取391家作为样本。
上述三组公众公司的总体(共17,988家,即1,000-40+14,887+2,141)构成了截止2003年2月在SEC注册的全部公众公司。
对这三组公众公司的每一组而言,我们要求其财务总监和审计委员会主席分别完成调查问卷。
在330个《财富》1000公众公司的样本中,我们收到财务总监的回复201份,回收率为60.9%;收到审计委员会主席的回复191份,回收率为57.9%9。
由于其他国内公司和共同基金(财务总监回收131份,回收率为29.1%;审计委员会主席回收96份,回收率为21.3%)以及国外公众公司(财务总监回收99份,回收率为25.3%;审计委员会主席回收63份,回收率16.1%)的参与程度有限,我们没有根据他们的反馈推断其总体情况。
本报告主要集中讨论来自《财富》1000公众公司的财务总监和审计委员会主席的回复,但是如果他们的总体观点与其他分组公众公司报告给我们的观点存在任何重大差异,我们也会在适当的情况下进行讨论。
如果要想进一步了解我们的研究范围和方法(包括样本的详细情况、回收率以及对未回复者继续跟进的努力)参见附录一。
在2002年11月到2003年11月之间,在华盛顿特区,我们根据美国一般公认政府审计准则开展我们的研究工作。
我们调查问卷的副本将以另一个单独的GAO报告形式(GAO-04-217)在晚些时候发布,这些调查问卷注明了回复者(包括第一层次会计师事务所、《财富》1000公众公司的财务总监10和审计委员会主席)对每个问题所做答复的汇总结果。
结果概要
几乎所有的第一层次会计师事务所、《财富》1000公众公司和审计委员会主席认为,会计师事务所强制轮换的成本可能超过收益。
同时大部分第一层次会计师事务所、《财富》1000公众公司和审计委员会主席认为,无论是将《萨班斯-奥克斯利法案》中规定的由SEC贯彻实施的会计师事务所合伙人轮换单独实施,还是会计师事务所合伙人轮换连同《萨班斯-奥克斯利法案》中与审计独立性和审计质量有关的其他要求一起实施,如果得到全面贯彻,将足以实现会计师事务所强制轮换的效果。
我们与许多领域(机构投资、证券市场监管、银行业、会计业及消费者保护组织)的了解情况的人士进行讨论,结果显示我们讨论对象的大多数所持有的观点与对我们调查做出回复的人士所发表的总体观点是一致的。
考虑到对会计师事务所强制轮换赞成和反对的理由,以及《萨班斯-奥克斯利法案》中有关审计师独立性和审计质量的其他规定(这些规定也旨在实现与会计师事务所强制轮换同样的效果),我们认为对该法案的要求还需要积累更多的经验。
因此,当前最谨慎的做法是由SEC和PCAOB监督和评价法案有关规定的效果,确定是否需要进一步作出修订(包括会计师事务所强制轮换),以提高审计师的独立性和审计质量,保护公众利益。
我们对与会计师事务所强制轮换相关文献的研究表明,主要的争论集中在审计师独立性、审计质量、审计成本以及与提供审计服务相关的竞争问题。
关于审计师独立性和审计质量的问题,我们对第一层次会计师事务所和《财富》1000公众公司调查结果的分析表明:
●对《财富》1000公众公司而言,审计任期的平均长度大约为22年。
赞成会计师事务所强制轮换的人士认为(随着审计任期的增加)审计师独立性和审计质量受到不利影响的风险也随之增加。
●大约有79%的第一层次会计师事务所和《财富》1000公众公司认为,更换会计师事务所将增加初始审计年度审计失败的风险,因为新任审计师需要了解公司的经营、系统和财务报告惯例,由此可能导致未能发现重大财务报告问题。
●大多数第一层次会计师事务所和《财富》1000公众公司认为,会计师事务所强制轮换将不会对审计项目合伙人在恰当处理重大财务报告问题时所面临的压力产生重大影响。
●大约59%的第一层次会计师事务所认为,在会计师事务所强制轮换的情况下,在审计任期临近届满时,他们很可能将最了解情况和最有经验的审计人员转移至其他客户,以吸引或保留其他客户,他们承认这样做将会增加审计失败的风险。
关于审计成本,我们的调查结果显示,第一层次会计师事务所和《财富》1000公众公司预计,会计师事务所强制轮换将导致更昂贵的审计。
几乎所有的第一层次会计师事务所估计,在会计师事务所强制轮换的情况下,第一年度的审计成本与之后年度相比将增加20%以上,以获取对公众公司的必要了解;大多数第一层次会计师事务所估计,其营销成本也会至少增加1%以上,这些成本将转嫁给公众公司。
大部分《财富》1000公众公司估计,在会计师事务所强制轮换的情况下,他们将承担审计师选择成本和额外的审计师支持成本,两者合计将占到初始年度审计收费的至少17%或更高。
我们检查了样本公司(样本选自23个行业中的大型和小型公众公司)最近会计年度的审计费用和公司的总的营业费用,结果发现对于所选择的大型公众公司,平均审计收费约占公司营业费用总额的0.04%;对于所选择的小型公众公司,平均的审计收费约占公司营业费用总额的0.08%。
根据第一层次会计师事务所和《财富》1000公众公司对调查问卷的回复,审计相关成本的增加,高于连续年度审计收费的幅度的介于43%到128%之间。
基于第一层次会计师事务所和《财富》1000公众公司的回复,该例子仅为说明,会计师事务所强制轮换将如何影响公众公司可能发生的初始年度审计相关成本,但并不具有代表性。
关于会计师事务所强制轮换对竞争的影响,54%的第一层次会计师事务所认为,会计师事务所强制轮换可能减少愿意并能够参与公众公司审计竞争的会计师事务所的数量;83%的第一层次会计师事务所认为,公众公司审计的市场份额将变得更加集中于少数会计师事务所或维持现状。
正如以前我们的报告11指出,向公众公司提供审计服务的会计师事务所的数量高度集中于“四大”,他们审计的数量占所有美国公众公司的78%以上,审计的销售额占所有公众公司销售额的99%。
许多《财富》1000公众公司报告,他们因种种原因仅聘用“四大”,包括会计师事务所向其提供审计服务的能力以及资本市场对使用“四大”的期望。
会计师事务所强制轮换将进一步减少公众公司选择会计师事务所的空间,并且《萨班斯-奥克斯利法案》中关于禁止提供非审计服务的要求也进一步限制了公众公司选择会计师事务所的空间。
第一层次会计师事务所预计,某些特定行业的公众公司可能比其他公司受到强制轮换的影响更大,当前在某些行业与其它公众公司相比他们在选择会计师事务所方面受到更多限制。
我们认为,如果考虑到额外的财务成本、以前对公众公司审计所获得的经验的损失以及当前正在实施的改革,会计师事务所强制轮换可能并不是加强审计师独立性和提高审计质量的最有效的途径。
虽然我们相当肯定会计师事务所强制轮换会有额外的成本,但是其潜在收益更难以预计和量化。
此外,当前正在进行的改革也可以同样实现会计师事务所强制轮换所带来的某些预期效果。
从这个方面讲,会计师事务所强制轮换并非一剂灵丹妙药,并不能够完全消除审计师在恰当解决重大财务报告问题方面所面临的压力。
即使在会计师事务所强制轮换的情况下限制审计任期,审计师面临的固有压力可能继续存在。
进一步讲,大部分公众公司仍将继续聘用“四大”提供审计服务,在存在这种偏好的情况下,考虑到行业专长的重要性和《萨班斯-奥克斯利法案》关于审计师独立性的规定,如果实施会计师事务所强制轮换制度,这些公众公司可能只有一到两家会计师事务所供其选择。
然而,如果某些审计市场具有更高的利润,随着时间的推移,会计师事务所强制轮换的要求可能导致更多的会计师事务所转入其他行业。
《萨班斯-奥克斯利法案》包含一系列旨在提高审计师独立性(例如,审计合伙人轮换的规定和对提供非审计和咨询业务的限制)和审计质量(例如,设立PCAOB,要求管理当局和审计师对与财务报告相关的内部控制出具报告)的重大改革措施,这些措施旨在取得与会计师事务所强制轮换同样的效果。
PCAOB对已注册的会计事务所的检查方案也可能提供新的看法(freshlook),即通过该方案的检查活动提高审计师的独立性和审计质量,同时也可提供以下方面的新看法:
(1)导致财务报表发生重大错报风险的财务报告惯例,以供审计委员会考虑;
(2)可能聘用现任会计师事务所或其他会计师事务所帮助检查这些领域。
然而,为了恰当评价是否采取进一步的强化措施或修正方案(包括会计师事务所强制轮换)以进一步保护公众利益,恢复投资者信心,对SEC和PCAOB而言,至少要花费几年时间对该法案的效果积累充分的经验。
目前的环境已经极大增加了公众公司管理当局和审计师提供诚实、公允和完整的财务报告的压力,但是,目前的环境是否能够长期持续下去尚不确定。
严格贯彻法案的规定对保证实现其效果至关重要。
我们还认为,随着《萨班斯-奥克斯利法案》对审计委员会责任的增加,其在保证审计师独立性和审计质量方面能够发挥重要作用。
在这个问题上,会议理事会下设的公众信托和私人企业委员会在2003年1月9日的报告中指出,会计师事务所轮换对股东树立对审计和公司财务报表可靠性的信心是一个有用的工具。
该委员会提倡,当存在导致会计师事务所与管理当局的独立性产生疑虑的情形时,审计委员会应当考虑轮换会计师事务所。
这些情形包括:
(1)会计师事务所向公众公司提供金额重大的非审计服务(即使得到审计委员会的批准);
(2)公司雇用会计师事务所的前合伙人或经理;(3)会计师事务所的审计任期过长(例如10年以上)。
我们的调查结果表明,这种情况在许多《财富》1000公众公司中是非常普遍的。
我们认为,遇到这些情形的审计委员会至少需要在监督审计师和考虑是否需要聘请新的会计师事务所时保持特别的警惕。
我们也认为,如果审计委员会能够根据公司的具体情况经常评价会计师事务所轮换是否有必要,并积极参与有助于保证审计师独立性和审计质量的活动,会计师事务所轮换的许多效果可能通过审计委员会的主动参与而非会计师事务所的强制轮换来实现。
然而,为了发挥作用,审计委员会需要拥有足够的资源(包括有自己的预算)以便独立运作,有效地履行《萨班斯-奥克斯利法案》所赋予的职责。
而且我们认为,审计委员会独立运作的能力直接与公众公司董事会的独立性相关。
有的人认为,审计委员会在未与董事会沟通的情况下能够单方面解决财务报告中的重大问题,这一想法是不现实的。
同样,如果公众公司的首席执行官同时担任董事会的主席,那么董事会独立运作的能力可能受到公司治理结构的影响。
与审计委员会一样,董事会也需要具有独立性和具备足够的资源。
当董事会认为必要时,他们也可以聘请独立的律师或顾问。
最后,如果要使一个制度有效运行,必须存在激励各方面正确行事的机制,合理保证正确行事的足够透明度,并在不正确行事时应当承担的适当责任。
本报告没有提出建议,我们将本报告草稿的副本提供给SEC、AICPA和PCAOB供他们评论。
AICPA和PCAOB的代表提供了技术评论。
我们已经进行了适当的反映。
SEC代表没有做出评论。
背景
根据联邦证券法律,公众公司对会计报表的编制和内容负责,而该会计报表应当完整、准确,并按照公认会计原则表达。
财务报表(披露公司的财务状况、股东权益、经营成果和现金流量)是美国资本和信用市场所依据的披露体系的重要组成部分。
1934年证券交易法规定,公众公司的财务报表应当由独立的公共会计师进行审计,该项法定独立审计要求实际上赋予了美国的公共会计师的特许经营权。
因为,在证券发行人进入市场,或使其股票在国家证券交易所挂牌交易之前,或遵守证券法的报告要求,必须取得公共会计师对公众公司财务报表发表的审计意见。
截止2003年2月,向SEC注册并接受联邦证券法约束的大约有17988家公众公司(15847家为国内公众公司,2141家为国外公众公司)。
依据会计师事务所提交给AICPA的2001年年度报告,大约有700家会计师事务所(是AICPA前审计质量自律方案的成员)报告拥有约15000家在SEC注册的公众公司客户,其中“四大”⒒拥有的公众公司客户大约有70%,另外88家会计师事务所拥有20%的客户,其他大约有600家会计师事务所拥有10%的公众公司客户。
独立公共会计师的审计对财务报告过程是至关重要的,因为通过审计可以使由管理当局负责的财务报表受到审查,这种审查代表了股东和债权人的利益,审计师是管理当局和那些依赖财务报表的使用者之间的桥梁。
确保审计师实质上和形式上的独立性是一个长期存在的问题。
长期以来,是由被审计的公众公司向审计师支付报酬的,由此形成了难以辩驳的内在冲突。
在过去20年中,许多研究组织认为审计师的独立和客观性是由下列问题引起的:
(1)涉及审计师的重大法律诉讼;
(2)审计师为审计客户提供的非审计服务(在《萨班斯-奥克斯利法案》之前),对大型会计师事务所而言,此项收入平均占到了总收入的50%以上13;(3)客户的“意见购买”行为;(4)公共会计师对客户可疑会计问题进行辩护的审计报告。
安然和世通公司重大经管责任的失败以及最近几年的公司(诸如Qwest、Tyco、Adelphia、GlobalCrossin
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