调研报告加强县市政府法制队伍能力建设对策研究.docx
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调研报告加强县市政府法制队伍能力建设对策研究
加强县市政府法制队伍能力建设对策研究
为进一步加强我州县市政府及其部门法制队伍能力建设,推动县市政府提高依法行政水平,州政府政策研究和法制办公室会同州委编办对此开展了专题研究,形成以下课题研究报告,供州委、州政府和各有关部门决策参考。
一、县市政府及其部门法制机构的职能作用
全面推进依法行政、建设法治政府,重点在基层,难点也在基层。
县市政府及其部门法制机构在推进依法行政、建设法治政府中扮演着重要角色,担负着统筹规划、督促指导、组织落实、协调服务等重要职能,是本级政府和部门推进依法行政、建设法治政府的参谋、助手和法律顾问。
(一)县市政府法制机构的主要职能职责
县市政府法制机构的职能职责是随着依法行政的推进而发展变化的,但总体是职能不断强化,作用日益突显。
2004年3月,国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》所确定的依法行政八个方面35项工作中,基层政府法制机构的工作任务涉及七个方面22项。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的180多项改革任务中,涉及政府法制工作的任务达79项,其中由政府法制机构牵头组织实施的有40余项。
2015年12月27日,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》提出法治政府建设的任务共44项,大多数任务都要由政府法制机构组织实施或者协调监督落实。
根据《中华人民共和国行政复议法》、《云南省行政执法监督条例 》、《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》、《云南省行政调解规定》等法律法规规章和中共中央、国务院和省、州政府的有关文件规定,县市政府法制机构的职能主要是参谋、助手和法律顾问,其职责可分为法定职责和决定职责两大类,共13项,其中法定职责4项:
行政复议,规范性文件立、改、废,行政执法监督,协调、指导和监督行政调解工作;决定职责8项:
重大决策合法性审查,重大执法决定法制审核,推行行政执法责任制,政府法律顾问职责,受委托参加行政诉讼,行政执法主体资格管理,依法行政指导,法律、法规、规章和上级国家机关以及本级政府赋予的其他职责。
(二)县市政府及其部门法制机构在全面推进依法行政中的重要作用
县市政府及其部门法制机构作为法制建设的重要组成部分,是县市政府及其部门依法行政的参谋、助手和顾问,在全面推进依法行政、建设法治政府工作中担负着重要的职责,在为经济社会发展提供法治保障中发挥着十分重要的作用。
1.县市政府及其部门法制机构是制定政府规范性文件的具体承担者和贯彻落实的宣传解释者。
规范性文件是行政管理的有效手段,是政府及其部门依法行政的重要依据。
县市政府及其部门法制机构是政府制定规范性文件具体承担者和贯彻落实的宣传解释者。
县市政府法制机构通过起草重要的行政管理规范性文件,有效防止部门利益和地方保护主义法律化;对规范性文件进行合法性审查,确保规范性文件依法、合规、有效、实用,保证行政行为合法性,真正从源头防范法律风险,有效维护公民、法人和其他组织的合法权益;完善规范性文件制定程序,广泛征求意见,召开听证会议,提高政府规范性文件公众参与度;对下级人民政府和本级政府部门制定的规范性文件进行备案审查,对规范性文件的合法性、适当性和协调性把关,纠正违法或不当的规范性文件,保障法律、法规和规章的正确实施,维护法制和政令统一;定期对规范性文件进行清理,根据全面深化改革、经济社会发展需要,以及上位法制定、修改、废止情况,适时对现行规范性文件进行修改或者废止,切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。
规范性文件作为一种社会规范,不可能也不应该对一切事务都作出详尽无遗的规定,为了使这些规范性文件能适应复杂的、具体的事件和关系,就需要进行解释。
县级政府制定的规范性文件,其解释权归本级政府,但具体解释工作通常由政府法制机构承担。
2.县市政府及其部门法制机构是推进决策科学化、民主化和法治化的重要参谋和助手。
政府决策直接关系经济社会发展和人民群众的切身利益,推进政府决策科学化、民主化和法治化,已成为法治政府建设的一项重要任务。
县市政府及其部门法制机构是政府决策科学化、民主化和法治化的重要参谋和助手。
县市政府及其部门法制机构在政府决策前提供尽职调查,决策中分析预测法律后果,决策后评估法律价值,减少或者避免政府决策失误带来的负面效应。
县市政府法制机构按照职能,建立完善重大行政决策听取意见制度,通过建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序,完善行政决策信息公开,强化决策的民意基础,拓宽公众参与渠道,积极推动政府重大决策的民主化;通过建立完善重大行政决策的合法性审查制度,政府法制机构对重大决策事项方案进行审查,杜绝擅权专断、滥用权力,通过提供法律、政策咨询等服务,强化决策的智力支持,完善决策论证机制,积极推动政府重大决策的科学化;通过建立完善行政决策责任追究制度,推行行政问责,避免行政决策的盲目性,推进政府决策的法治化。
3.县市政府及其部门法制机构是有效化解社会矛盾的重要力量。
当前我国经济社会加速转型、改革持续推进以及社会利益格局的调整,各类社会矛盾也不断出现,各类矛盾纠纷纷繁复杂,突发多变。
行政复议和行政调解作为政府主导的、功能比较全面的法定纠纷解决机制,是社会矛盾纠纷化解机制的重要组成部分。
行政复议是检验行政机关依法行政的重要尺度。
行政复议是行政案件的准法庭审理活动,可有效减少行政诉讼案件。
县市政府及其部门法制机构是化解社会矛盾争议的重要力量,从源头上减少行政争议和社会矛盾的发生。
县市政府及其部门法制机构通过审查行政复议案件,用法律手段消除因行政争议引发的不和谐因素,尽可能避免公民与政府对簿公堂,依法保护人民群众的合法权益,监督和促进行政机关依法行使职权,纠正违法或者不当的行政行为,及时有效解决官民矛盾、促进社会和谐稳定。
行政调解是与人民调解、司法调解并列的社会大调解体系中化解社会矛盾的一种重要方法。
县级在我国行政体系中处于基础性地位,是维护社会安定和谐的第一防线。
实际工作中,县市直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由县市政府和部门做出,各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要县市政府处理和化解。
县市政府法制机构通过行政调解及时有效化解纠纷,努力把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部,避免矛盾的长期积累和群体性、极端性事件的发生,缓解官民冲突,化解社会矛盾。
4.县市政府及其部门法制机构是规范公正文明执法的监督协调者。
促进社会公平正义、维护社会和谐稳定,是行政执法工作最重要的价值追求所在。
行政执法机关履职的基本方式是执法,行政执法的基本要求在于“严格、规范、公正、文明”。
执法是法制建设的关键,监督是实现法治建设目标的保障。
县市政府法制部门对本地区行政执法行为进行监督和协调,就是依法行政的内部保障。
县市政府法制机构通过对本地区重大行政处罚、行政许可、行政强制等涉及人民群众切身利益的决定进行备案审查,规范行政执法行为,防止权力滥用,切实保护人民群众的合法权益;通过对下级政府和本级政府工作部门及有关单位的行政执法主体与行政执法人员的资格进行审查,制约行政执法权力的行使,规范行政执法行为;通过参与政府的重大决策和政府对重要问题的处理活动,对政府的行政决策权和行政裁决权进行监督;通过行政复议和规范性文件备案审查,对具体行政行为和部分抽象行政行为进行监督,根据情况提出意见和建议;通过协调部门之间在有关法律、法规、规章实施和执行中的矛盾和争议,协调下级政府、本级政府部门在执法过程中产生的矛盾和争议,解决了大量执行法律法规规章过程中遇到的矛盾和争议,维护法律的严肃性、权威性及国家法制的统一。
5.县市政府及其部门法制机构工作人员是政府法律顾问的主体。
推行政府法律顾问制度,建立政府及其部门法制机构人员为主体、吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍,是推动行政决策科学化、民主化、法治化的基础,确保行政机关重大行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确,实现法律效果与社会效果、政治效果的有机统一。
县市政府法制机构围绕政府的中心工作和社会主义法制建设的中心任务,对政府重大行政决策、重大决定提供合法性、合理性审查意见或进行法律风险评估;对政府规范性文件草案进行合法性、合理性审查或法律论证并提供法律意见和建议;为政府对外交往和重大项目洽谈中涉及的重要法律问题提供咨询、论证意见;起草或协助起草、修改、审查行政合同、协议以及其他法律事务文书;代理政府诉讼、仲裁和其他非诉法律事务,维护政府的合法权益;参与政府重大、疑难行政复议案件的处理并提供法律意见、建议;参与政府重大、疑难涉法信访问题的接待和协助办理工作,提供法律咨询服务;承办政府交办的其他涉法事务。
县市政府及其部门法制机构为政府严格依法行政提供全方位的法律服务,是政府法律顾问的主体。
6.县市政府及其部门法制机构是法治教育培训的重要组织者。
全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。
加强行政机关人员法治教育,促进法治政府建设,是县市政府及其部门法制机构的重要使命。
依法行政的责任主体是行政机关及其工作人员,而不是行政机关管理的对象(公民、法人和其他组织)。
政府及其部门法制机构通过行政机关行政执法资格审查和行政执法人员法律常识、执法知识与技能的培训,提高领导干部和行政机关人员依法行政的意识和水平,提高行政执法人员的法律素质,提高依法行政、依法办事的能力,更好地担当起法治政府建设的领导者、组织者和践行者的责任,为推进依法行政工作提供组织保障。
7.县市政府及其部门法制机构是全面提高法治思维和依法行政能力的引领者。
县市政府法制机构通过开展依法行政理论课题研究和交流,从理论的角度提出推进依法行政的思路,引导行政机关人员牢固树立法治意识和法治思维。
树立对法治的崇尚和信仰,养成遇事找法、解决问题用法的高度自觉,厘清“人治”与“法治”的关系,从根本上破除“权大于法”的意识,把法治思维作为依法行政的新观念和基本思维方式。
政府及其部门法制机构通过建立完善行政机关负责人出庭应诉制度,用依法行政的实践经验培训行政机关人员,帮助行政机关人员熟练掌握涉及其本岗位的政策法规,着力提高行政机关人员依法履行岗位职责的知识素养。
通过规范权力运行、推行阳光政务、强化执法监督,提升依法行政能力,着力提高行政机关人员运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力和水平。
二、XX州县市政府及其部门法制机构队伍建设现状
(一)县市政府法制机构设置演变情况
我州的县市政府法制机构始建于1990年。
26年来,经历了五次机构改革和三个发展阶段,机构和队伍从无到有,由弱到强,再由强变弱。
1.创始设立阶段(1990-2005)。
1990年全州10县市成立了政府法制机构,其中南华县成立了县政府法制局,为县人民政府正科级机构,定编4人;双柏县、禄丰县和武定县成立了县人民政府法制科(办),为县人民政府直属副科级机构;XX市、元谋县、大姚县、姚安县、牟定县和永仁县在县政府办公室设立法制科(办),机构级别为股所级,人员2-3人。
2000年至2002年,全州10县市人民政府法制机构更名为政府法制办公室,机构级别为县政府办公室管理的副科级机构,人员2-4人,第一阶段各县市政府法制机构设置和人员配置情况见表1。
表1 第一阶段县市政府法制机构设置情况表
机构名称
机构性质
机构
规格
人员配置
领导
职数
专
职
兼
职
合
计
XX市人民政府法制办公室
归口管理
副科
1
3
1
4
双柏县人民政府法制办公室
直属机构
副科
1
2
1
3
牟定县人民政府法制办公室
归口管理
股所
2
南华县人民政府法制办公室
归口管理
股所
2
2
姚安县人民政府法制办公室
归口管理
副科
2
2
2
大姚县人民政府法制科
归口管理
股所
1
1
2
永仁县人民政府法制办公室
归口管理
副科
1
2
2
元谋县人民政府法制办公室
归口管理
副科
1
1
1
2
武定县人民政府法制办公室
直属机构
副科
1
2
1
3
禄丰县人民政府法制局
归口管理
副科
1
3
1
4
注:
归口县市人民政府办公室管理
2.发展加强阶段(2006-2010)。
2006年至2007年,全州10县市人民政府政府法制机构得到了大力加强,并统一更名为县市人民政府法制局,其中牟定县、姚安县、禄丰县等8个县人民政府法制局升格为正科级机构。
XX市和南华县人民政府法制局为副科级,县市法制机构人员均加强到3-5人。
其中禄丰县政府法制局核定编制5人,内设3个股室。
有6个县市还配备了工作用车。
这一时期,县市人民政府法制机构和人员是最强的,也是法制机构职能作用发挥最好的时期。
第二阶段各县市政府法制机构设置和人员配置情况见表2。
表2 第二阶段县市政府法制机构设置情况表
机构名称
机构性质
机构
规格
内设
机构
人员配置
领导
职数
专
职
兼职
合
计
XX市人民政府法制局
归口管理
副科
2
1
4
1
5
双柏县人民政府法制局
归口管理
正科
2
4
1
5
牟定县人民政府法制局
归口管理
正科
2
2
4
4
南华县人民政府法制局
归口管理
副科
2
4
4
姚安县人民政府法制局
办事机构
正科
2
2
4
4
大姚县人民政府法制局
归口管理
正科
2
4
1
5
永仁县人民政府法制局
归口管理
正科
1
2
1
3
元谋县人民政府法制局
归口管理
正科
2
3
1
4
武定县人民政府法制局
归口管理
正科
2
2
1
3
禄丰县人民政府法制局
归口管理
正科
2
2
4
1
5
注:
归口县市人民政府办公室管理
3. 调整撤并阶段(2011年至今)。
2011年,各县市进行机构改革,县市政府法制局被撤销,职责划入县人民政府办公室,在县市人民政府办公室设立法制办(科)(规格为股所级),负责政府法制工作。
此轮机构改革后,县市人民政府法制机构从原来的正副科级单位(XX市、南华县为副科,其他县为正科)降格为股所级的县市人民政府办公室内设机构,但继续承担原县市人民政府法制局的工作职责,同时承担县市依法行政领导小组办公室、县市人民政府法律顾问室、县市人民政府行政复议办公室等工作职责。
随着工作任务的不断加重,永仁县在县政府办公室配备了一名专职的实职副科级领导负责法制工作,牟定县在对外开展工作时,使用县人民政府法制办公室牌子。
机构撤并后,作为县市政府办公室的内设机构,县市政府法制机构只有1-2名工作人员,且多数都是兼职,人员也在不断变动。
2012年,州编委下发文件为各县市政府办公室增核了1名专门负责法制工作的副科级领导职数,该通知下发后,只有永仁县配备了实职副科级领导,其余县市均为兼职。
XX市、禄丰县、永仁县、牟定县、姚安县配备了2名专职工作人员,只有双柏县一直保持3名工作人员。
武定县已核编2名,南华县、元谋县目前只有1名专职工作人员。
2015年的县市政府机构改革未涉及政府法制机构。
第三阶段各县市政府法制机构设置和人员配置情况见表3。
表3 第三阶段县市政府法制机构设置情况表
机构名称
机构
性质
机构
规格
人员配置
领导
职数
专
职
兼
职
合
计
XX市人民政府法制科
内设
股所
1
2
1
3
双柏县人民政府法制办
内设
股所
1
2
1
3
牟定县人民政府法制办
内设
股所
1
2
1
3
南华县人民政府法制办
内设
股所
1
2
2
姚安县人民政府法制办
内设
股所
1
1
1
2
大姚县人民政府法制办
内设
股所
1
2
2
永仁县人民政府法制办
内设
股所
1
2
2
元谋县人民政府法制办
内设
股所
1
1
1
2
武定县人民政府法制办
内设
股所
1
1
1
2
禄丰县人民政府法制办
内设
股所
1
3
3
注:
10县市政府法制机构均为县市人民政府办公室内设机构。
工作经费无单列,支出均由县市政府办公室保障。
(二)县市政府法制机构履行职能发挥作用情况
1.统筹协调,全面推进依法行政。
为推进依法行政,县市政府先后成立了依法行政领导小组、行政执法监督检查领导小组及其办公室,统筹谋划依法行政和法治政府建设,并结合本县市实际,先后编制和组织实施了第一、第二个依法行政五年规划和年度计划,并将其纳入年度行政执法责任制和依法行政及法治政府责任制考核。
2.做好规范性文件立、改、废工作。
全州10县市都制定了县市政府规范性文件制定办法,建立健全了规范性文件审查监督制度,适时开展规范性文件清理,确保法制统一。
2005年—2015年,10县市政府法制机构共审查县市政府规范性文件206件,清理规范性文件1089件。
3.加强执法监督,严格规范公正文明执法。
一是大力推行行政执法责任制。
率先在全省推行了行政执法责任制、错案责任追究制、评议考核制、行政赔偿制等四项制度。
二是建立行政执法主体和行政执法人员资格制度。
定期清理、确认并向社会公告行政执法主体。
严格行政执法证件管理,确保行政执法人员持证上岗,亮证执法。
2005年以来,10县市共组织28604人次行政执法人员参加行政执法培训。
三是认真开展案卷评查。
每年度组织对县市执法部门上一年度的行政执法案卷进行评查。
2008年以来,全州10县市政府法制机构共评查行政执法案卷514223件。
四是积极开展规范行政处罚自由裁量权工作。
在县市行政执法部门推广行政处罚自由裁量的适用规则和基准制度。
五是大力推进综合执法工作,率先在全省开展城市管理相对集中行政处罚权工作。
积极探索农业综合行政执法工作。
目前已有XX市等7个县市和XX开发区管委会开展了城市管理相对集中行政处罚权工作。
10县市开展了农业综合行政执法工作。
目前牟定县正在开展乡镇综合执法试点。
4.依法办理行政复议和行政应诉案件,努力化解行政争议。
2005年—2015年,全州各县市人民政府法制机构办理行政复议案件220件,行政应诉案件185件。
5.认真办理政府重大决策事项以及重要协议的法律审查。
各县市政府法制机构在人少事多的困难条件下承担县市人民政府法律顾问职责,积极参与政府制定重大行政决策、开展重大经济活动、解决重大社会矛盾纠纷等涉法性事务,依法、合理提出法律意见和建议,为县市政府决策提供法律咨询服务。
2011—2015年,各县市共审查重要合同、协议和决策共1002件。
6.深入推进行政审批制度改革。
全州县市政府法制机构先后组织开展了六轮行政审批制度改革工作,共清理行政审批项目3118项,报请取消调整行政审批项目953项。
7.积极开展法律法规培训和宣传。
建立干部学法和干部任前考试制度,并在开展领导干部学法和行政执法培训的基础上,利用每年的“6·25”、“12·4”法制宣传日和法律法规施行日、民族节日等组织法制宣传活动,积极营造全社会学法、尊法、守法、用法的良好氛围。
(三)县市政府部门内设法制机构队伍建设情况
政府部门内设法制机构主要承担部门依法行政工作的组织协调,规范性文件和重要政策的调研起草,重大决策和行政执法行为的合法性审查把关,行政争议调处及办理部门涉法事务等职责。
切实加强县市政府部门法制机构和队伍建设,对于推动政府部门认真贯彻落实国家法律法规,提高部门依法行政水平具有重要意义。
据统计,2015年末,我州10县市和开发区管委会共有235个政府部门设有法制机构,政府部门内设法制机构工作人员共有456人(各县市设置情况详见表4)。
总体来看,我州各县市政府部门内设法制机构近年来在全面推进依法行政进程中职能有所加强、队伍有所壮大、能力有所提升。
但是,与我州到2020年基本建成法治政府的目标任务要求仍有较大差距。
因此,加强县市政府部门内设法制机构和队伍建设,仍然是我州推进法治政府建设的一项十分紧迫的任务。
表4 县市政府部门内设法制机构人员现状统计表
县市名称
内设法制机构部门总数
内设法制机构人员总数
XX市
22
68
开发区
11
15
双柏县
16
25
牟定县
15
30
南华县
28
68
姚安县
41
50
大姚县
13
27
永仁县
18
38
元谋县
22
46
武定县
18
44
禄丰县
31
45
合计
235
456
(四)当前县市政府法制队伍建设存在的主要问题
1.对县市法制机构的职能作用认识不到位。
一是不能正确认识和处理集中高效决策与依法行政的关系。
少数领导干部仍习惯于以运动式思维推进工作,工作方法简单,盲目追求集中、高效和权威,把依法行政与提高办事效率对立起来,依法、科学、民主决策尚未形成常态化机制。
二是不能正确认识和处理加快发展与依法办事的关系。
有的领导干部把依法行政与跨越发展对立起来,缺乏在法律法规框架内谋划加快发展的思路,运用法律手段解决问题、规避法律风险的意识和能力不强,认为严格依法行政会束缚手脚,影响行政效率,阻碍跨越发展。
三是不能正确认识和处理“治官”与“治民”的关系。
有的领导干部存在把法律作为治民的手段,法律工具主义思想严重,将法律法规当成手电筒,只照别人、不照自己,一提到依法行政,首先想到是如何让老百姓守法,很少想到自己也要依法履行职责。
有的领导干部对依法行政存在抵触情绪,表面上重视、行动上忽视,说起来重要、干起来次要、忙起来不要的情况时有发生,往往出了问题之后才想起法制机构把关。
2.法制机构和队伍建设与其所承担的工作任务明显不适应。
一是机构严重弱化。
2011年机构改革前,除XX市和南华县为副科级外,其他8县政府法制机构均为正科级,并有2-5人的专职法制工作人员。
XX市、姚安县、禄丰县、牟定县、武定县、元谋县还配备了工作用车。
2011年机构改革中,10县市都撤销了政府法制机构,仅在县市政府办公室设立股所级的法制办公室(法制股)。
二是县市人民政府法制机构撤销后,人员被分流,人才流失严重,除XX、禄丰、双柏等少数县市保留1-2名工作人员外,其他多数县都只有一名工作人员,还经常被借用或抽调从事其他工作,个别县一度时期连兼职人员都没有。
多数县连办理行政复议案件的法定人数(一般案件2人,重大复杂案件3人)都不能满足。
2015年,省政府对我州依法行政暨法治政府责任制考核提出的一条意见是:
“进一步重视法治工作,切实采取措施,扭转目前县市政府法制队伍力量薄弱的局面”。
3.工作条件保障不到位。
一是办公条件差。
县市政府法制机构办公用房较少,多数县市政府法制机构工作人员多数挤在一间面积不到15平方米的办公室办公,没有按照行政复议规范化建设的要求安排行政复议案件来访人员接待室和行政复议案件审理室。
二是工作经费难保障。
全州10县市中,除XX市、双柏县、武定县、姚安县、南华县已经依法将行政复议经费列入本级政府的财政预算外,其他的县均没有将行政复议经费列入本级政府的财政预算。
4.县市政府法制机构职能作用发挥不到位。
一是统筹规划本部门依法行政工作的能力不足。
由于主观上受法制机构设置、人员配备、队伍整体素质等影响,加之依法行政工作任务越来越重、难度越来越大、要求越来越高等因素,多数法
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