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俄罗斯财税体制改革与财政政策调整及其效应分析
俄罗斯财税体制改革与财政政策调整及其效应分析
郭连成
2013-2-2719:
53:
15 来源:
《世界经济与政治》2002年第12期
【内容提要】财税体制是一国经济体制的重要组成部分,而财政政策又是一国宏观经济政策的核心之一。
俄罗斯财税体制改革和财政政策调整是适应经济转轨的需要而采取的两项重大举措。
经过多年的改革和调整,一方面,以简化税制、减少税种、下调税率、降低税负、取消优惠为主要内容的税制改革取得了成效,使俄罗斯“成为一个建立了良好税收制度的国家”;另一方面,对财政支出、财政转移支付、赤字和国债等财政政策的调整也初见成效。
本文对这些方面进行了比较详细的分析和总结。
【关键词】财税体制改革;财政政策调整;结果与效应
【作者简介】郭连成,1953年生,东北财经大学科研处处长,经济学博士,研究员,博士生导师。
(大连 邮编:
116025)
【中图分类号】F811【文献标识码】A【文章编号】1006-9550(2002)12-0067-06
改革财税体制和调整财政政策是俄罗斯实行经济转轨的重要内容之一。
自俄罗斯独立以来,经过几次改革和调整,俄财税体制和财政政策都发生了很大变化,尤其是《俄罗斯联邦税法典(第一部分)》、《俄罗斯联邦税法典(第二部分)》和《俄罗斯联邦预算法典》先后开始生效后,俄财税体制特别是税制改革的力度明显加大,财政政策的调整步伐加快。
而且,财税体制改革和财政政策调整都取得了一定的积极成果,其正面效应远远大于负面效应。
一
俄罗斯税法典和预算法典的颁布实施,标志着财税体制改革进入了一个实质性阶段。
其总体目标,是要建立符合市场要求的、稳定的、公平合理和明白易行的财税体制。
这一阶段的财税体制改革主要表现在以下几个方面:
(一)减少税种
税法典第一部分将原来规定的100多种联邦、联邦主体和地方税费减至28种,而且不允许各地区自行新增各种税费。
在28种税费中,联邦税费有16种,联邦主体税费(地区税费)有7种,地方税费有5种。
此后,税法典第二部分又新增加了统一社会税,将统一社会税作为形成俄罗斯国家居民就业基金、联邦社会保险基金、联邦和地区义务医疗保险基金的来源。
今后,税法典规定的税种还会进一步减少,税制要继续简化。
例如,对三种自然资源使用或开采税实行三税合一的改革;将小企业交纳的利润税、销售税、财产税、统一社会税和增值税等五税合并成小企业统一税。
(二)调整税率
在税制改革中,俄罗斯一直注意税率的调整。
税法典第二部分第23章把自然人收入税税率统一调整为13%,从而放弃了以前实行的12%、15%、20%、25%、30%和35%的累进税率。
调整后的自然人收入税税率在欧洲也是最低的。
对税率的这种调整,俄各方意见并不一致。
支持者认为,对自然人收入税税率的调整具有积极意义。
实行13%的统一税率有助于高收入公民诚实申报实际收入,促使他们主动照章纳税。
因为以前对高收入者按过高的累进税率课税,收到的效果往往适得其反。
不但国家税收收入难以增加,反而迫使他们千方百计隐瞒收入,偷税漏税,逃避纳税的数额巨大。
有资料显示,1999年俄只有不足1%的纳税公民按35%的税率纳税。
据估计,仅偷逃所得税一项每年给俄财政造成的税收损失就达800亿卢布。
而实行13%的统一税率,高收入者会感到按这种低税率照章纳税总比绞尽脑汁违法逃税好,因此他们会主动纳税。
反对者则认为,实行统一税率加重了90%低收入公民的纳税负担,因为他们的所得税税率由原来的12%上调到13%。
而高收入者则收入高但低纳税。
这样,在俄罗斯出现了对占纳税人总数90%的低收入者提高税率,而对高收入者大大降低税率的情况。
这有悖于税收公平原则。
尽管尚有争议,但俄罗斯已于2001年初开始实行13%的统一税率。
此外,俄罗斯已经通过相关法规,将企业利润税从35%降到24%。
银行的利润税则从43%降到24%,其下降幅度之大前所未有。
24%的利润税税率在欧洲也是最低的税率之一。
增值税税率也由20%降至15%。
从2003年起,统一社会税税率可能从目前的最高税率35.6%降至30%。
统一社会税收入的减少可以通过加强海关税收等途径加以弥补。
(三)降低税负
有研究表明,在俄罗斯,如果纳税人按税法规定的所有税收诚实纳税,他必须把自己近60%的收入用于交纳各种税费,这远远超过了世界公认的纳税额一般不应超过纳税人总收入40%的合理界线。
足见纳税人税收负担之沉重。
近几年俄罗斯经济中的实际税负占GDP的35%~36%,1999年底为37%,2000年为38%。
[1]另据俄财政部经济评定小组的计算,俄税负将从2001年的37%下降到2002年的35.3%,乐观的估计为33.9%,下降3.1个百分点。
认为最佳税负不应超过GDP的30%~32%。
[2]目前的问题是对企业的直接课税仍然很高,其课税水平之高可以用企业利润税来说明。
而且,税收负担在各部门企业之间的分配很不均衡。
许多企业不得不将一半甚至更多的名义利润作为税收交纳。
为降低税负,近几年来俄先后采取了若干具体措施:
一是取消大部分流转税,包括取消公路使用税、住宅公用事业与社会领域设施维护税、燃油销售税、汽车运输工具购置税。
二是把对劳动报酬基金的课税从38.5%降低到35.6%。
三是如上所述,降低企业利润税税率和自然人所得税税率,还将降低统一社会税税率。
除此之外,俄总统普京提出,俄政府要“对中小企业实行更加优惠的课税体制”,即“缩减总的税收负担”并“简化核算和报表制度”。
据最新资料,俄国家杜马已于2002年7月1日通过了简化小企业纳税方法和降低小企业税负的法律,将于2003年1月开始生效。
该法规定对小企业实行五税合一,将利润税、销售税、财产税、统一社会税和增值税合并为一个税种即“小企业统一税”。
凡年营业额不超过1500万卢布,职工人数不足60人的企业,都可以改为交纳小企业统一税,按营业额的6%或按利润额的15%交纳,小企业可以自主选择两者之一。
据俄财政部估计,改为小企业统一税后,小企业减轻税负可达50%~80%。
另外,普京在《2002年预算政策》的总统预算咨文中还提出,在2003年前,必须从税收体制中全部取消从商品(工程、劳务)销售收入中支付的税费,取消外币购买税。
(四)改革关税
按照国际货币基金组织贷款协议和世界贸易组织提出的入关要求,俄罗斯已从1996年起逐步减让关税,减少纳税商品范围。
1997年进口关税平均税率为13%~15%。
目前俄平均进口关税为14%左右,外贸税收收入已占财政总收入的1/4。
为做好加入世界贸易组织的准备工作,俄提出了新的关税改革方案。
按该方案,俄从2001年起要对万余种进口商品逐步实行5%、10%、15%和20%四种关税税率。
其中,对进口原料类商品征收5%的最低关税,对进口工艺设备征收20%的最高关税。
据俄经济发展与贸易部预测,关税改革的最初阶段虽然会短时造成国家财政收入减少1.1~1.2亿美元,但由于降低关税税率的改革能够刺激进口增加10%~15%,并提高海关关税的征收率,因而财政收入的损失不但可以得到弥补,而且还有可能增加关税收入。
据统计,由于采取加强海关监管和打击走私等项措施,2001年俄进口额增长22%,而进口关税则增收80%。
2001年海关收入为190亿美元,比2000年增加55亿美元。
(五)缩减或取消税收优惠
减少甚至取消税收优惠的种类和数量,一直是近几年俄罗斯税制改革的重要内容和税收政策调整的重点。
叶利钦执政时就提出要通过大量减少税收优惠的数量来拉平课税条件。
普京当政后也强调要取消一切没有根据的税收优惠,取消对企业的各种直接和间接补贴,尤其是自税法典颁布以来,俄采取若干措施缩减或取消不合理的税收优惠。
其中最明显的,是取消企业所得税的部分优惠,并减少对小企业和残疾人就业企业的税收优惠,部分取消增值税的税收优惠等。
税法典第二部分第23章还规定取消自然人收入税(自然人所得税)的社会性优惠。
从2001年起,所有的自然人,包括海关、法院和检察院的工作人员,都开始首次纳税。
俄专家认为,滥用税收优惠是俄罗斯长期发生财政危机的主要原因之一。
据俄财政部第一副部长估计,俄各种税收优惠每年的总额超过2000亿卢布。
另据2001年的资料,仅联邦主体提供的税收优惠额就超过1000亿卢布,其中利润税的优惠为555亿卢布。
(六)建立以分税制为基础的分级财政体制
实行分税制,建立分级财政体制,将一部分财政权限和责任转移给各级地方政府,以保证联邦中央和地方政府完成本级财政的财力需要,是俄罗斯经济转轨的重要任务之一。
分税制实际上可分为两种类型:
彻底的分税制和适度的分税制。
所谓彻底的分税制,其主要特点是只设中央税和地方税,不设共享税,而且中央政府和地方政府在税收立法、税收征管等方面的权限和责任完全分开。
它们各自根据本级财政的实际需要和实际可能来独立确定税费的征收。
税收收入也全部纳入本级财政。
所谓适度的分税制,其主要特点是既设中央税和地方税,也设共享税,而且税收立法权集中在中央。
中央政府虽然对税费做出明确规定,但地方政府有权在法律规定的范围内设立一些具体税种,具有一定的税收管理权限。
从《俄罗斯联邦税法典》生效前的情况看,俄实行的是适度的分税制。
其明显特点是,联邦中央集中掌握税收立法权,并依法对中央和地方的税收管理权限及应征收的税种做出明确规定。
地方政府在税收上也享有一定的自主权。
但税法典生效后,俄在中央与地方政府间税收权限的划分上出现了一些新变化。
新的分税制与前述的彻底分税制和适度分税制均相区别。
联邦中央政府在税收上仍实行集权,税收的立法包括征收的税种、税率、征税条件和税收分配等,都由中央政府统一规定。
税法典第一部分和第二部分的颁布实施就是例证。
而具体的税收条例、法令由国家财政部和国家税务总局制定,地方政府只能按中央政府的税收政策和法令行事,无权各行其是。
但划入地方预算的那部分税收的税率可由地方政府确定,中央政府则对地方政府规定的税率总规模加以限定。
另一方面,俄罗斯在实行分税制的实践中又根据实际需要在税收的划分上表现出一定的灵活性。
例如,《2001年联邦预算法》规定,将所有100%的增值税计入联邦预算。
此后,俄政府又建议2002年将100%的自然人收入税以及林业和水利设施使用费纳入各联邦主体的联合预算。
(七)调整和优化财政收支结构,明确各级财政的支出责任
在俄财政收入结构中,近几年增值税的比重最大,次之是出口关税、利润税和消费税。
2001年又将各财政级次的一部分收入集中于联邦一级。
联邦财政收入与联邦主体财政收入的比重分别为59.4%和40.6%。
如果将联邦财政拨付给联邦主体财政的财政援助金计在内,联邦财政与联邦主体财政的比重约为50∶50。
在财政支出方面,由于俄联邦中央财政与地方财政之间支出责任的划分欠明确,缺少法律规范,既容易导致联邦财政支出责任向地方财政转移,额外加重地方财政的负担,也容易促使地方政府为自身经济利益而同中央政府在财政收支问题上讨价还价。
鉴于此,近年来俄罗斯着力改进并完善财政支出权限和责任的划分,使中央财政与地方财政之间支出权限和责任的划分更加清晰和明确。
普京在2001年总统预算咨文中也明确提出,俄今后要免除地方财政承担的对联邦组织和机构的拨款义务。
总的来说,在各级财政支出责任的划分上,俄罗斯首先明确界定中央与地方财政的支出权限和支出方向,尤其是大大缩减具有摊派性质的所谓中央与地方财政的共同支出项目,为地方财政腾出更多的用于地方社会经济发展的资金。
此外,通过财政支出结构的调整和优化,使各级财政支出更加有利于实施国家和地区的社会与经济政策。
二
财政政策是宏观经济政策的重要组成部分。
俄学者指出,“财政政策是反映国家管理事务的所有优缺点,反映国家和社会、地区和经济主体利益平衡的一面镜子。
”[3]俄罗斯试图通过财政政策的实施与适时调整,不断保持稳定的经济增长速度,降低社会不平等,并合理有效地使用国家财政支出。
(一)财政支出政策的调整
上面所说的优化财政支出结构,一个很重要的问题是明确确定俄联邦中央财政资金的优先支出方向:
一是社会性支出。
这类支出占联邦中央财政支出的比重很大。
它既包括“社会政策”项下的各类必要支出,也包括增加社会改革支出,如改革养老金制度,提高养老保证金水平以及社会领域机构拨款的改革。
据有关资料,仅“社会政策”项下的支出,就计划从2001年的1070亿卢布增加到2002年的4062亿卢布。
当然,这一数额中包括转给养老基金的2575亿卢布。
而社会性支出本身的优先支出方向是发放退休金以及用于科教和文化艺术支出。
二是军事支出。
既包括国防、国防科研和实验设计研制的支出,也包括军队改革支出。
三是用于维持司法体系和进行司法改革的支出。
这类支出会逐渐增加。
因为正如俄学者所言,“对司法系统足额和及时拨款,有利于与犯罪和贿赂做斗争。
”如果从俄联合预算支出的角度看,2001年教育支出占联合预算支出的比重最大,其次是国防支出,再次是利息支出以及住宅公用事业、社会政策、卫生支出。
由此可以看到2001年财政支出政策的优先方向。
但从俄罗斯2002年预算草案中我们看到,俄对财政支出政策又做了很大调整,从而使2002年预算政策的“优先顺序”完全不同于联邦法律规定的和俄总统所表述的社会经济发展目标和优先支出方向,详见下表:
俄罗斯2002年预算政策的优先顺序
2002年联邦预算资金的支出方向
亿卢布
占预算支出的%
占总支出
不含划入退休基金的支出
国债支付总计
6470
35.6
41.2
其中:
国债业务支出
2897
15.5
17.9
偿还国债支出
3762
20.1
23.3
保证国家发挥职能的需要
2481
13.3
15.4
国防
2819
15.1
17.5
人的潜力再生产
2677
14.3
16.6
经济发展总计
717
3.8
4.4
其中:
科学潜力的再生产
94
1.6
1.8
国家基本建设投资
422.7
2.3
2.6
资料来源:
《俄罗斯经济杂志》,2001年第9期。
从上表可见,与国债有关的支出比用于人的潜力再生产的支出高出1.5倍,比用于国家科学潜力再生产的支出多21.6倍。
这说明,2002年俄罗斯将国债的还本付息放在首位,而把决定经济现代化和俄未来发展的人才培养和科技投资放在次要地位。
俄权威人士对此提出了批评,指出,在联邦政府拟定的2002年预算政策的基本方向中,既缺少法律规定的最重要社会支出的拨款标准,也没有充分重视社会经济政策和科技政策的实施。
其实质是没有完成法律规定的义务。
例如,联邦教育法规定,国家要保证每年划拨足够财力用于教育的需要,其额度应不低于国民收入的10%,但2002年联合预算草案规定该指标仅为4%。
[4]
(二)财政转移支付政策的调整
在俄罗斯独立之初,政府间的财政转移支付制度虽已建立,但由于缺少转移支付的法律基础和制度保证,这种制度并未得到有效发展,因而财政转移支付在俄财政体制中的作用是十分有限的。
从1994年起,为“拉平各地区的预算条件”,俄罗斯对财政转移支付政策不断进行调整,首先是将全国需要财政援助的地区划分为两类:
接受“一般援助”的地区和接受“特别援助”的地区。
然后确定对这两类地区的不同财政援助数额,并在此基础上由中央财政按所划定的标准,对财政收入低于平均水平的这两类地区提供“一般援助”或“特别援助”。
为更有效地实施财政转移支付政策,俄政府于1998年7月30日通过了关于1999~2001年预算间关系改革构想的第860号决议。
规定要改变对联邦主体财政援助资金的分配方法,拉平各地区的财政资金保证条件,实行各联邦主体在联邦财政面前的平等原则。
与此同时,俄罗斯开始解决中央和地区之间在财政转移支付上的随意性以及“个别问题个别处理”的问题。
俄在编制2001年联邦预算时,就采用了第860号决议提出的对联邦主体财政援助资金的分配方法。
2002年仍继续保持了2000~2001年形成的联邦财政和联邦主体财政之间的相互财政关系。
俄联邦预算占联合预算税收的比重为62%,而联邦预算的非利息支出仅为44%。
这样就基本固定了联邦主体对联邦中央财政援助的依赖关系。
2002年联邦主体非利息支出的18%以上是靠联邦财政的转移支付资金拨付的。
与财政转移支付问题相关的还有中央财政不予拨款,但地方财政却必须要承担的联邦委托项目问题。
据估计,目前这类不拨款的联邦委托项目数额很大,约占GDP的8%。
俄已开始采取实际措施缩减这类联邦委托项目。
仅2001年就减少了330亿卢布。
应当指出,虽然俄罗斯对财政转移支付政策的调整有其积极意义,但这种政策本身仍是不完善的。
不仅在政府间财政关系上依然存在着“个别问题个别处理”的问题,而且对联邦主体的财政支持缺乏明确的目的性,再则,确定财政转移支付的过程与进行的改革也缺乏相互联系,等等。
这些问题和矛盾至今仍未能彻底消除。
(三)赤字及国债政策的调整
鉴于以前财政政策尤其是缩减财政赤字政策的失误,导致赤字攀升,居高不下,俄罗斯预算法典明确规定了批准各级财政时可以允许的赤字规模。
俄联邦财政赤字不能超过相应年份的财政投资总额和用于国债业务支出的总额。
联邦主体财政赤字额不能超过联邦主体财政收入总额(联邦财政的财政援助资金不计在内)的15%。
地方财政的赤字额不能超过地方财政收入总额(上级财政的财政援助资金不计在内)的10%。
国债政策是俄财政政策的一个组成部分。
俄罗斯实施国债政策的目标是减轻偿债高峰的压力,改善债务结构,减少国债规模。
近年来,俄不断对涉及国债和国家举债的规定及相关政策进行修改和调整,制定并实施统一的国债管理战略。
同时,还积极利用国际通行的机制和规则来改善债务结构,内债与外债管理政策之间的配合更加紧密。
一方面力求不断减少外债,另一方面又实行积极的内债政策。
鉴于2003年要举借大量内债来偿还外债,俄将定期发行偿还期不少于半年的短期国债,利率约为14.5%。
还计划发行5~7年的联邦债券,长期国债利率为16.8%~17.5%。
三
俄罗斯财税体制改革与财政政策调整的积极效应正在逐渐显现。
通过这种改革和调整,普京认为俄罗斯已经“成为一个建立了良好税收制度的国家。
”政府总理卡西亚诺夫2002年2月20日在俄财政部部务委员会扩大会议上也指出,近几年俄罗斯的预算财政政策取得了一定的成绩,特别是在充分履行全部支出义务的情况下保证了预算的平衡。
这不仅为巩固稳定的宏观经济环境奠定了基础,而且使得有可能在预算体系、支出政策、国债管理等领域实行深刻的改造。
[5]
(一)税制改革的效应
税法典第一和第二部分的颁布实施及与之相关的一系列税制改革,不仅使俄罗斯建立了良好的税收制度,而且为俄税制与世界税制接轨奠定了坚实基础。
不仅如此,经过多年的税制改革和税收政策调整,税收收入已成为俄罗斯国家财政收入的主要来源,占财政总收入的80%以上。
且税收仍呈不断增长的趋势。
2001年,联邦税收增加了50%,地方税收增加了30%。
还要特别强调,俄罗斯以简化税制、减少税种、下调税率、降低税负、取消优惠为主要内容的税制改革,不仅没有减少国家的税收收入,反而使税收状况有所改观。
这主要得益于在税制改革的同时实行“降低税率(税负),扩大税基,加强征管”的税收政策。
目前全部税收占GDP的比重超过40%。
2002年第一季度,俄税务部缴入联合预算的税收收入为4390亿卢布,比去年同期增加23.3%。
诚然,降低税率与扩大税基的所失与所得因税种的不同而有很大差异,应做具体分析,以下表为例:
税率降低5个百分点国家的损失和所得情况对比表(占所生产产品年价值的%)
改革方案降低下列税种的税率
降低该税税率的直接损失
扩大税基的所得
国家总的损失(-)和总的所得(+)
利润税
0.8
1.3
+0.5
增值税
3.2
1.9
-1.3
资料来源:
[俄]《经济问题》,2001年第9期,第64页。
从上表可见,降低利润税税率对国家有利,因为其损失由于生产的扩大和税基的扩大而得到弥补并增加了国家税收收入。
但降低增值税税率对国家不利,因为生产的增长和扩大税基的所得不仅不足以弥补降低税率所造成的直接损失,而且还减少了国家税收收入。
当然,如上所述,俄税制改革的实践证明,总的来说可以做到在降低税率和税负的同时增加税收进而增加财政收入。
另据俄科学院估计,由于存在影子经济部门和犯罪经济成分,俄全部实际经济流转额的70%不课征任何税。
[6]因而在下调税率、降低税负的同时扩大税基,并减少偷税漏税,才能保证税收的稳定性并使其不断增加。
据俄财政部计算,由于税制改革,联邦预算应当占到联合预算收入的57.5%。
如果将地区财政援助基金等因素计在内,联邦预算的比重会大大下降,为47.5%,而联邦主体预算收入相应为52.5%。
根据2000年的预算执行结果,联邦预算收入和联邦主体预算收入的比重分别为57%和43%。
[7]2001年俄将全部所得税收入列入联邦预算。
近几年所得税收入列入联邦主体联合预算的比重1998年为100%,1999年为75%,2000年为84%。
(二)财政政策调整的效应
经过财政政策的不断调整,俄罗斯财政领域发生了不小的变化。
第一,国家财政收支状况良好。
联合预算收入占GDP的比重从1998年的25.1%提高到2000年的29.4%和2001年的29.6%。
与此同时,政府采取一系列有效措施缩减国家支出。
2000年联合预算支出占GDP的比重为26.5%,比1998年减少了4.2%。
由于缩减国家支出,使2000年国家财政收入首次超过支出,财政盈余占GDP的2.5%。
2001年国家财政也出现盈余,仍为GDP的2.5%。
从2002年1~4月份的情况看,国家财政仍是收入超过支出:
收入为6567亿卢布,支出为5919亿卢布,盈余648亿卢布。
根据2002年联邦财政计划,财政盈余总额为1265亿卢布,占GDP的1.2%。
应当指出,俄罗斯2001年实行的财政政策不仅保证了当年财政任务的完成,而且为2002年和2003年的国家财政奠定了稳固基础。
2001年联邦财政收入为15907亿卢布或占GDP的17.6%,比2000年增长1.6%,比1999年增加4.2%。
而且如上所述,2001年联合预算收入占GDP的比重达到29.6%。
因此,尽管税负降低,但联合预算收入并未因此而减少。
[8]
第二,由于俄罗斯着力改进国家财政结构,改变联邦财政和联邦主体财政的收支分配结构,使联邦预算占联合预算收入与支出的比重发生变化:
1999年分别为51.1%和53.1%,2000年则分别为54.2%和51%。
需要指出,俄一些年份国家预算的执行已不是像以前那样依靠大量吸收外国借款。
尤其是2001年俄与国际货币基金组织关于贷款问题的谈判无果而终,这一年的国家预算主要是依靠俄自有资金编制并执行的。
第三,有资料显示,由于实行合理的国债政策,2000年俄罗斯外债缩减了140亿美元,外债总额为1440亿美元。
2001年俄罗斯国家债务继续减少:
外债减到1381亿美元;内债减少4.7%,减到5311亿卢布。
2002年俄财政部继续采取有力措施减少外债负担,以减轻2003年偿债高峰到来时高达190亿美元的还债压力。
近期俄罗斯减少外债的主要举措:
一是与巴黎俱乐部以外的一些国家达成勾销或重组债务的协议;二是减少借债额;三是财政部调整对中央银行的债务;四是提前或以贴现方式偿还部分债务;五是利用汇率和利息等因素的变化来降低债务成本。
俄财政部副部长科洛杜欣认为,如果上述措施能够顺利实施,到2003年俄罗斯需要偿还的外债可能会降至150亿美元。
[9]在力求减少外债的同时,俄实行积极的举借内债政策,增加内债规模用于投资。
2002年在偿还1417亿卢布内债的基础上预计借债1515亿卢布。
据有关资料,截止到2002年1月1日,俄罗斯的国债总额占GDP的50%,今后这个比重
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