《昆明市土地利用总体规划规划中期评估报告》0701.docx

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《昆明市土地利用总体规划规划中期评估报告》0701

昆明市土地利用总体规划（2006-2020年）中期评估报告

（评估时期：

2006~2012年）

二〇一三年六月

附图

第一章概述

一、评估的背景

土地利用总体规划是国家实行土地用途管制的重要依据，是土地管理的纲领性文件。

土地利用总体规划的实施，对于合理开发利用土地资源、切实保护耕地，特别是优先保护优质耕地资源，加强城镇建设，促进经济社会快速协调发展，以及加强国家经济宏观调控、充分发挥市场的基础性作用等具有重要的作用和意义。

2004年，按照国土资源部的统一部署和安排，昆明市开展了市、县、乡三级土地利用总体规划修编工作。

2011年，国务院批准实施了《昆明市土地总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）。

昆明市所辖的14个县（市、区）土地利用总体规划已经省人民政府批复，由此形成了市、县、乡三级土地利用规划体系。

为了全面掌握土地利用总体规划实施情况，保持规划的现势性与合理性，提高规划的科学性、严肃性和权威性，促进经济社会全面协调可持续发展，2013年，国土资源部办公厅下发了《关于印发土地利用总体规划中期评估工作方案的通知》，决定组织开展土地利用总体规划中期评估工作。

昆明市作为102个报国务院审批的城市之一，于2013年5月21日起开展了市级土地利用总体规划中期评估工作，并编制《昆明市土地利用总体规划（2006-2020年）中期评估报告》。

二、评估的目的

根据《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划中期评估工作方案的通知》要求，此次中期评估目的在于客观反映规划实施以来的各项目标任务的落实情况，分析土地审批、土地供应和利用水平，找出当前《规划》执行过程中存在的问题和困难，并对今后的土地利用意见和建议。

三、评估的任务

昆明市土地利用总体规划（2006-2020年）中期评估的主要任务是：

调查、分析规划实施以来昆明市经济社会的发展变化情况，结合区域发展情况，全面分析规划各项目标任务的落实情况，重点分析城市人口、用地规模、人均用地、地均二三产业增加值的变化，土地审批情况和实际供地，以及中心城区规划建设用地空间使用情况等等。

四、评估的原则

（一）全面评估，突出重点

系统回顾规划实施的总体情况，全面分析各项目标和任务的落实情况，重点分析各项约束性指标和重要预期性指标的实现程度，总结规划实施的成效和存在的问题。

（二）立足规划，着眼未来

围绕规划核心内容和主要指标，紧密结合以城镇化发展为引擎，“四化”同步推进、区域城乡协调发展、社会民生加快建设等新形势新要求，评估规划对未来发展需求的保障程度，提出应对措施和建议。

（三）统一部署，典型剖析

在做好《纲要》中期评估的同时，同步开展10个省级规划和102个报国务院审批城市规划的中期评估，深入了解地方各项规划目标任务的实现程度，对规划实施存在的新情况新问题进行有针对性的剖析。

（四）专家领衔，多方参与

加强组织协调，充分发挥专家领衔作用，广泛吸收相关专家学者、各级国土资源部门和公众的意见和建议，确保评估成果的科学性和客观性。

昆明市土地利用总体规划（2006-2020年）实施评估工作的基本目的就是通过全面掌握规划实施以来土地利用总体规划的实施情况，逐步建立和完善规划评估制度，保障规划顺利实施，完善规划体系，提高规划的科学性，维护规划权威性，充分发挥规划的控制和引导作用。

这对于推进昆明市城镇化发展、促进经济社会全面协调和可持续发展具有重要意义。

结合区域发展规划和城市规划，全面分析规划各项目标任务的落实情况，重点分析城市人口、用地规模、人均用地、地均二三产业增加值的变化，土地审批情况和实际供应、利用水平，城市闲置、低效用地开发利用潜力，中心城区规划建设用地空间使用情况，有条件建设区使用和规划修改情况等。

五、评估方法

评估以土地数据和经济社会发展数据为支撑，采取定量与定性分析方法，坚持评估的广度和深度相统一，坚持逐一评价和综合评价向结合，保持评估的科学性、实用性和现势性。

（一）统计分析法

根据评价需要，收集2006年至2012年经济社会统计和土地调查、评价、监测等数据，为分析规划实施过程中土地利用变化和规划指标实施情况提供基础依据。

（二）案例剖析法

选择重点区域深入剖析规划目标任务的落实情况和实现程度，评价相关政策落实和制度建设情况，进而总结成效、发现问题、提出对策。

（三）空间叠加法

选择重点地区，使用土地利用调查、土地遥感影像图和土地利用规划空间数据进行叠加、比对，分析实际使用情况和可用的规划建设用地规模空间。

（四）专家调查法

在技术方案制定、评估结论形成和政策建议提出等环节，召开专家咨询会，进行问卷调查，听取专家意见。

六、评估工作组织

根据《国土资源部土地利用总体规划评估指导意见》的要求，省级、市级、县级土地利用总体规划须开展规划评估工作，由规划同级人民政府组织。

规划评估原则上每5年开展一次，县、乡级规划评估可根据各地实际5年内开展1至2次。

本次评估工作由昆明市国土资源局组织，成立相应工作机构，包括工作领导小组、协调组、评估组，各处室及单位分工协作，全力做好中期评估工作，具体分工情况如下：

1.规划处：

负责评估组织工作，负责市级中期评估工作指导和协调工作；

2.地籍处：

负责提供评估工作相关的地籍数据资料，包括2005-2012年昆明市土地利用现状变更调查相关数据；

3.昆明市国土资源信息中心：

负责评估技术工作，包括编制评估方案、收集分析资料、起草修订评估报告等；

4.县（市、区）级国土资源部门：

提供辖区范围内相关资料和数据。

七、评估依据和相关数据情况

（一）评估依据

1.法律法规

1）中华人民共和国土地管理法；

2）中华人民共和国土地管理法实施条例；

3）中华人民共和国基本农田保护条例；

4）云南省土地管理条例；

5）云南省基本农田保护条例。

2.政策文件

1）国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划中期评估工作方案的通知；

2）云南省国土资源厅关于开展省级土地利用总体规划中期评估的通知（云国土资办﹝2013﹞81号）；

3）国务院关于昆明市土地利用总体规划的批复（国函﹝2011﹞112号）；

4）云南省人民政府关于同意昆明市14个县市区土地利用总体规划的批复（云政复﹝2010﹞68号）；

5）云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见（云政复﹝2011﹞185号）。

3.规范标准

1）土地利用总体规划编制规程（TD/T1023—2010）；

2）土地利用总体规划制图规范（TD/T1020—2009）；

3）土地利用总体规划数据库标准（TD/T1026—2010）。

4.相关规划

1）昆明市土地利用总体规划（2006-2020年）；

2）各县（市、区）土地利用总体规划（2006—2020年）。

（二）相关数据

1．昆明市各县（市、区）土地利用现状变更数据（2006-2012

年）；

2．昆明市统计年鉴（2006-2012年）；

3.昆明市情（2009-2013年）；

4.昆明市建设项目用地审批统计台账（2006-2012年）；

4．昆明市土地开发整理复垦项目统计台账（2006-2012年）。

第二章区域概况

一、自然地理状况

昆明市位于云南省中部地区，东经102º10’至103º40’，北纬24º23’至26º33’；南北长237.5公里，东西宽152公里，总面积月21012平方公里；是云南省的省会，西南地区的中心城市之一；是我国面向东南亚、南亚乃至中东、南欧、非洲的前沿和门户，具有“东连黔桂通沿海，北经川渝进中原，南下越老达泰柬，西接缅甸连印巴”独特区位优势。

市域地处云贵高原，总体地势北部高，南部低，又北向南呈阶梯状逐渐降低。

中部隆起，东西两侧较低。

以湖盆岩溶高原地貌形态为主，红色山原地貌次之。

大部分地区海拔在1500~2800米之间。

城区坐落在滇池坝子，海拔1891米，三面环山，南濒滇池，湖光山色交相辉映。

昆明属低纬度高原山地季风气候，冬无严寒，夏无酷暑，四季如春，年平均气温15℃左右，年均日照2200小时左右。

矿藏资源主要有磷、盐、铁、钛、煤、石英砂、粘土、硅、铜等；昆明植物资源丰富，分布着亚热带常绿阔叶林、针阔叶林、温带针叶林、高山灌丛和草点灯不同类型的植被；市域界于金沙江、南盘江和元江的分水岭地带，河流分数三大水系。

有滇池、阳宗海等高原淡水湖泊及众多大小河流。

多年平均地表水资源量64.95亿立方米。

其中，滇池为我国第六大淡水湖，面积约300平方公里。

二、经济发展状况

2012年，全市地区生产总值突破3000亿大关，达到3011亿元，同比增长14.1%；地方公共财政预算收入378亿元，增长19%；规模以上固定资产投资2345.9亿元，增长25.1%；社会消费品零售额1493.8亿元，增长17.5%；三次产业结构调整为5.3:

45.8:

48.9；城镇居民人均可支配收入达25706元，农民人均纯收入大8040元，分别增长17%和18%。

三、行政区划及人口状况

2012年末，全市常住人口为653.3万人，居全省各州市首位，国土面积21012平方公里，人口密度311人/平方公里；全市城镇人口比重为67.05%；全市户籍人口为543.5万人，其中非农业人口占55%，农业人口占45%。

2012年，全市辖6个区、1个县级市、7个县（含3各民族自治县）。

70个街道办事处、43个镇、16个乡（含4个民族乡），共129个乡（镇、街道办事处）。

四、土地利用现状

根据2012年昆明市土地变更调查数据，昆明市土地总面积2010215.62公顷，其中，农用地面积为1628179.61公顷，占土地总面积的77%，其中耕地432106.94公顷，园地53660.49公顷，林地1021319.18公顷，牧草地3013.27公顷，其他农用地118079.73公顷；建设用地145784.16公顷，占土地总面积的7%，其中城乡建设用地115149.53公顷，城镇工矿用地69626.28公顷，交通水利用地及其他建设用地30634.63公顷，其他土地面积为327251.85公顷，占土地总面积的16%。

第三章2005-2012年经济社会发展基本形势

一、基本情况

（一）基本情况

2005-2012年，全市GDP由2005年的1080.13亿元，增加到2012年3011.14亿元，增加了178.78%，年均增长25.54%；地方一般预算收入由2005年的90.67亿元，增长到2012年的378.40亿元，增长317.34%，年均增长45.33%；全社会固定资产投资总额由2005年的523.01亿元，增长到2012年的2345.97亿元，增长348.55%，年均增长49.79%；社会消费品零售总额由2005年的415.49亿元，增长到2012年的1493.80亿元，增长259.53%，年均增长37.08%；三次产业比重构成由2005年的7.2:

43.8:

49.0，发展为2012年的5.3:

45.8:

48.9；城镇人均可支配收入由2005年的9616元，增长到2012年的25706元，增长167.33%，年均增长23.90%；农民人均可支配收入由2005年的3258元，增长到2012年的8040元，增长146.78%，年均增长20.97%。

（表3-1）

表3-1昆明市2005-2012年国民经济和社会发展主要指标情况表

年度

人口数

GDP（亿元）

地方一般预算收入（亿元）

全社会固定资产投资总额（亿元）

第一产业总产值

第二产业总产值

第三产业总产值

社会消费品零售总额（亿元）

城镇人均可支配收入（元）

农民人均纯收入（元）

总人口（万人）

城镇人口（万人）

产值

（亿元）

比重（%）

产值

（亿元）

比重（%）

产值

（亿元）

比重（%）

2005

608.60

352.40

1081.13

90.67

523.01

77.77

7.20

473.10

43.80

529.27

49.00

415.49

9616

3258

2006

615.20

363.00

1215.54

103.72

654.02

81.44

6.70

555.50

45.70

578.60

47.60

484.20

10766

3520

2007

619.30

366.00

1425.43

133.10

817.52

94.08

6.60

642.87

45.10

688.48

48.30

569.42

12073

4003

2008

623.90

377.00

1634.00

174.99

1053.16

104.58

6.40

735.30

45.00

794.13

48.60

700.74

14482

4610

2009

628.00

383.10

1837.46

201.61

1600.66

115.76

6.30

825.02

44.90

896.68

48.80

864.61

16496

5080

2010

634.90

409.50

2120.30

253.83

2160.88

120.87

5.70

960.62

45.30

1039.08

49.00

1060.19

18876

5810

2011

648.64

421.61

2509.58

317.69

2701.11

133.83

5.30

1166.18

46.30

1214.57

48.40

1271.73

21966

6985

2012

653.30

438.03

3011.14

378.40

2345.91

159.16

5.30

1378.48

45.80

1473.50

48.90

1493.80

25706

8040

资料来源:

《昆明市统计年鉴（2006-2012年）》、《昆明市情（2013年）》。

（二）经济社会发展动态分析

2005-2012年昆明市地区生产总值（GDP）总量呈上升态势，总体经济运行情况态势良好，其中2012年，全市经济GDP突破了3000亿大关，同比增长14.%，与2005年相比增长178.51%（图3-1）。

图3-12005-2012年昆明市经济总量和三次产业发展情况表

2005年以来昆明市经济社会发展呈现以下三个特征：

第一，经济总量逐年上升，呈现两个发展阶段。

第一个阶段，2005-2008年稳步增长期。

期间，昆明市GDP总量增加553亿元，年均增加138.25亿元；第二阶段，2009-2012年快速增长期。

期间，昆明市GDP总量增加1072.68亿元，年均增加268.17亿元.

第二，三次产业结构逐渐优化。

2005-2012年昆明市三次产业结构不断调整，期间，三次产业结构比重由2005年的7.2:

43.8:

49.0，发展为2012年的5.3:

45.8:

48.9。

第三，城乡收入差距较大。

以2012年为例，城镇人均可支配收入是农村人均收入的近3.20倍。

（三）建设用地动态变化分析

1.建设用地总量与经济社会发展

《规划》实施以来，全市GDP由2005年的1080.13亿元，增加到2012年3011.14亿元，增加了178.78%，年均增长25.54%（图3-2）。

图3-2《规划》实施以来昆明市GDP发展情况图（单位：

亿元）

根据昆明市土地变更调查数据，2005-2012年昆明市建设用地总量由103154.00公顷增长为2012年的145784.16公顷，增加了41.33%。

其中，城乡建设用地增长较快，达到92.52%（图3-2）。

表3-2昆明市建设用地总量变化量单位：

公顷

年份

建设用地

城乡建设用地

城镇工矿用地

农村居民点用地

交通水利用地

其他建设用地

2005

103154.00

75237.09

36166.52

39070.57

20100.63

7816.28

2012

145784.16

115149.53

69626.28

45523.25

25899.85

4734.78

变化量

42630.16

39912.44

33459.76

6452.68

5799.22

-3081.50

增长百分比

41.33%

53.05%

92.52%

16.52%

28.85%

-39.42%

2.城镇发展与人口发展

《规划》实施以来，昆明市城镇人口增长率为城镇人口增长率24.29%，年均增长3.47个百分点（图3-3）。

图3-32005-2012年城镇人口增长情况

二、主要背景变化

（一）面向西南开放的桥头堡建设

2011年，国务院出台了《关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》（国发[2011]11号），这标志着云南省成为了国家桥头堡建设战略发展平台。

而昆明市作为云南省的省会城市和桥头堡建设的前沿城市，此次国家战略的调整必然使昆明未来一段时期的经济和社会发展上升到一个新水平、新高度。

（二）云南省开展“城镇上山”土地利用总体规划完善工作

2011年，云南省人民政府下发了《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》（云政发[2011]185号），要求在全省范围内开展市县土地利用总体规划完善工作。

此次工作在第二次土地调查工作的基础上，通过实地踏勘、充分论证，划定坝区耕地保护范围，调整山坝建设用地比例，以土地利用方式的转变带动经济社会发展的转变。

截止2012年5月，全市完成14个县区范围内的土地利用总体规划完善工作。

三、土地利用面临的问题

（一）土地资源供求矛盾日益尖锐

由于国家、省对昆明市的要求，昆明市经济增长和社会发展目标的实现仍将需要较多的土地投入。

耕地后备资源存量不足和耕地人均占有量减少，人均耕地占有量接近国际警戒线，粮食安全保障比较脆弱。

如何协调保障经济社会发展与保护耕地的关系，成为土地利用规划与管理迫切需要解决的头等大事。

（二）土地利用生产力水平和集约程度不高

昆明市土地产出率较低；建成区土地集约化利用程度较低，仍有若干城中村，存在较多低产出和低附加值的存量土地；农村居民点布局也不尽合理，在山区还存在农村宅基地超占现象，有较大的整治空间。

（三）土地利用结构和布局不尽合理

坡耕地比重较高，优质耕地比例有待于进一步提高；城市发展过度集中于原盘龙区、五华区、官渡区、西山区四区；基础设施建设滞后于社会经济发展，城市功能分区不尽合理，土地资源低效利用和过度开发的状况并存。

（四）土地整治任务艰巨

昆明市土壤侵蚀、水土流失、石漠化等现象严重，耕地集中连片程度较低，开发利用难度较大，降水时空分布不均、特殊地质条件致使水资源涵养能力有限，并且伴随经济社会发展，区域水资源短缺问题将更加突出。

第四章现行土地利用总体规划目标和任务概况

一、规划目标数据的衔接

（一）数据衔接的原因

与2005年土地变更相比，2009年昆明市第二次土地调查工作成果统一时点汇总后，全市各项地类已经发生了较大变化，特别建设用地差异较大（表4-1）。

如果此次中期评估工作按照现行规划确定的规划目标进行比较，那么2012年昆明市的建设用地规模已经超出了2020年的规划目标。

因此，根据《国土资源部土地利用总体规划中期评估》会议精神，需要对2020年的建设用地规划目标进行重新衔接。

同时，为了与省级土地利用总体规划评估相衔接，本次评估2005年基期数据采用2005年昆明市土地变更调查数据，从而未使用经国务院批复的《规划》文本基期数据。

表4-1昆明市2005、2009年土地利用现状数据对比表单位：

公顷

地类名称

2005年

2009年

变化量

总面积

2101215.62

2101215.62

0.00

农用地

合计

1648805.95

1638982.19

-9823.76

耕地

408625.47

439073.32

30447.85

园地

42065.77

55108.91

13043.14

林地

1059315.92

1023558.42

-35757.50

牧草地

44912.89

3018.60

-41894.29

其他农用地

93885.89

118222.94

24337.05

建设用地

合计

103154.00

133772.43

30618.43

城乡建设用地

75237.09

106748.47

31511.38

城镇工矿

36166.52

106748.47

70581.95

农村居民点

39070.57

44128.64

5058.07

交通水利用地

20100.63

22571.92

2471.29

其他建设用地

7816.28

4452.04

-3364.24

其他土地

合计

349255.67

328461.00

-20794.67

水域

47737.80

45608.31

-2129.49

自然保留地

301517.87

282852.69

-18665.18

（二）规划目标数据衔接思路

根据《国土资源部土地利用总体规划中期评估》会议精神，本次中期评估的规划目标数据以2009年为衔接时点，即将2005年土地变更数据与2009年第二次土地调查数据进行衔接。

其中，耕地和基本农田不衔接，规划目标不变。

衔接后规划建设用地增量指标使用本轮规划增量指标，即使用2020年规划下达总量指标减去规划基期年2005年现状数据。

建设用地增量保持规划15年增量规模不变，以2009年为衔接时点，相应调整规划目标。

（三）昆明市2020年建设用地规划目标衔接情况

建设用地规划衔接公式：

建设用地2020年规模=2009年二次调查数据-2006至2009年变更调查流量+规划15年增量。

由此，至2020年，昆明市建设用地总规模153798.47公顷，其中，城乡建设用地120964.49公顷，城镇工矿用地79446.70公顷（表4-2）。

表4-2昆明市建设用地2020年目标和2012年阶段目标衔接情况表单位：

公顷

地类

2005年基期

建设用地2020年规模

2009年二次调查数据

规划15年增量

2006-2009年增量

2020年目标（衔接后）

2012年规划目标

建设用地总量

103154.00

138200.00

133772.43

35046.00

15019.96

153799

139235

城乡建设用地

75237.09

100900.00

106748.47

25662.91

11446.39

120965

110626

城镇工矿

36166.52

64100.00

62619.83

27933.48

11106.61

79447

67209

农村居民点

39070.57