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长三角法学论坛征文《城镇化进程中农村集体土地的物权探究》
城镇化进程中农村集体土地的物权探究
摘要:
农村集体土地的流转问题已经成为城镇化进程的重大瓶颈,归根结底,是土地的物权问题。
本文就农村集体土地的物权属性以及效力探讨土地的流转问题,以期为农村集体土地“松绑”,为城镇化建设提供更自由的空间和更稳妥的保障。
关键词:
城镇化农村集体土地物权
引言
近年来,随着我国经济持续快速发展、城市化步伐不断加快,农村集体土地逐渐成为社会关注的热点,尤其是接近城郊的农村集体建设用地,其使用价值和市场价值日益攀高,交易活动日趋频繁,流转方式日渐多样化。
然而,在吸引大量目光和资金的同时,现行的土地法律和政策对于农村集体土地,特别是农村集体建设用地使用有太多的限制和行政干预,一方面,阻碍了农村的经济发展,影响了城镇化进度;另一方面,扰乱了农村正常的社会秩序,容易引发社会矛盾,打击农民的积极性,侵害了农民的合法权益。
因此,农村城镇化建设的稳步发展,必须从多方面盘活农村集体土地,加大农村集体土地的市场参与度,探索农村集体土地使用规范化方式和途径,并且从法律层面予以保护,确立农村集体土地的物权效力,只有这样才能在农村城镇化建设中,保护农民的根本利益,调动农村发展的积极性,确保农村社会秩序的稳定。
一、农村集体土地物权现状
近年来,由于农村集体土地问题引发的社会纠纷经常见诸报端,一方面,由于征地拆迁问题,政府和群众之间矛盾激化,产生一些群体性事件;另一方面,由于土地的使用、流转问题没有得到有效解决,农村集体土地普遍使用率不高,影响农村的发展和农民的利益。
归根结底,是农村集体土地的物权效力问题,征地问题体现的是土地所有权的冲突,土地的使用和流转体现的是土地使用权的冲突。
简而言之,就是农民虽然在法律上具有对农村集体土地的物权,但其在土地的所有权和使用权上又缺乏相应的物权效力,不能自由支配、无法得到应有的收益。
(一)农村集体土地的所有权冲突
从基层上看去,中国社会是乡土性的。
而且,据说凡是从这个农业老家里迁移到四围边地上去的子弟,也都是很忠实地守着这直接向土里去讨生活的传统。
在城市化进程中,农村集体土地转化为城市用地具有一定的必然性,土地征用制度就是这种转化的重要制度保障。
农村集体土地的征用,在促进城市化进程的同时,也给农村的发展带来了巨大的影响。
由于长期处于农业社会,农村集体土地对于农民远远不是一个法律上“物”的概念,也不仅仅是“生产资料”或对应的“货币价值”的概念。
同时,又由于农村集体土地往往划分后,长期地、相对固定地归村民耕种,在其心中形成一种类似“所有权”性质的概念,即“这片土地是他的”这样一种朴素的价值观。
因此,土地征用制度的行政强制性特征,通过政府的行政命令,低价征用农村土地势必造成社会矛盾增多,甚至引发一些刑事案件。
另外,农村集体土地被征用后,大量农民失去土地的同时也失去了劳动就业的机会,失去了生存的基本环境。
农村集体土地被征用,往往忽略农村集体土地对于农民的重要性,仅仅就土地的部分经济利益予以补偿,但对于农民而言,土地不仅仅是其居住的场所,也是其生存的重要保障。
在失地失业的情况下,农民很可能丧失“衣食住行”等基本的生存条件,城乡差距再次拉大,贫富差距更加明显。
(二)农村集体土地的使用权冲突
由于农村经济发展落后,生活水平不高,大量的农民离开了农村,走进了城市。
一方面,其没有脱离农民的身份,本质上还是农村集体土地的使用者,另一方面,农村留守人员主要以老人、妇女、孩子为主,农村集体土地的使用率显然不高,这也是制约农村经济发展的重要因素之一。
目前,农村集体土地的流转通常包括农户内部成员间流转和农户与农户之间的流转。
其他的法律允许的流转形式还有以集体土地使用权作为入股、联营的方式兴办乡镇企业、农业结构调整造成农村土地承包经营权发生转移、宅基地的出租、抵押、转让而发生使用权人的变化等等。
综合来看,农村集体土地的使用权流转范围很小,流转量很少,尤其是在市场交易中的使用权流转更少。
但在一些地方,由于利益的驱使,农村集体土地的使用权又被非法流转,随意变更土地用途,改变土地承包关系,侵害农民的基本利益。
一些地方,盲目招商引资,随意将土地作价出租或者无偿交给企业使用,造成耕地的流失、秩序的混乱、矛盾的激化以及农民权益受损等诸多问题。
二、农村集体土地现状的法律原因
(一)农村集体土地的立法不明确
1.农村集体土地所有权主体不明确。
农村集体土地是指农民集体对所有的土地依法享有占有、使用、收益和处分等权利的土地。
现行法律制度规定农村集体土地归集体所有。
“集体所有”是一个十分模糊的概念,既不是农村集体所有村民共同共有,也不是村民按份共有。
实践中,农民对集体土地也不享有物权法规定的占有、使用、收益和处分的权利。
农村集体组织是否为农村集体所有村民的“法定代表人”,是否可以代表所有者对农村集体土地进行使用、收益和处分,农村集体土地的收益如何分配等等问题,法律都无法给出明确的答复。
也正由于法律在农村集体土地问题上的空白,造成一些行政机关擅自征用农村集体土地,一些农村干部滥用职权,随意变更土地用途,随意处分集体土地,谋取个人私利,侵害农民利益。
2.农村集体土地物权性质不明确。
目前,立法规定,农村集体土地归农村集体所有,但在物权性质上显然是不够清晰,尤其是在农村集体土地流转过程中,物权性质处于一个模糊的状态。
农村集体土地的占有、使用、收益和处分权分别由谁享有,是农村集体村民共同享有,还是按份享有?
是由农村集体的全体村民共同行使,还是由农村集体组织代为行使?
这些问题都需要法律来解决。
但目前,农村集体土地物权性质不确定客观上造成了农村集体土地的混乱局面,土地的使用价值和市场价值都被严重淡化。
3.农村集体土地物权内容不完整。
根据法律规定,农村集体土地只能用于农业生产或农民宅基地建设,或者是兴办乡镇企业、乡村公共设施、公益事业等,不能从事房地产开发经营活动,不得出让、转让或出租用于非农业建设,国家根据需要还可以对农村集体土地进行征收和征用。
由此可见,农民虽然是农村集体土地名义上的“主人”,但在土地的使用、收益和处分权能上并不具有主导地位,必然影响农民的生产积极性,阻碍城镇化建设。
(二)立法对农村集体土地流转限制过多
随着农村城镇化的步伐不断加快,对农村集体土地的开发和使用更为迫切。
市场化的运作显然受到了来自法律的严格限制。
现行法律对农村集体土地在流转用途、流转方式、流转主体等内容都作出了明确的限制。
如限制农村集体土地进入房地产开发市场;限制农村集体土地用于非农业建设等。
但市场化的运作,势必要通过出让、出租、抵押、入股、联营等诸多方式,充分挖掘出农村集体土地的使用价值和市场价值。
因此,城镇化进程中,法律应当去除农村集体土地流转过程中的种种障碍,在保护耕地、保障农村发展的大前提下,宏观地引导农村集体土地的开发使用。
另一方面,大量农村剩余劳动力离开农村,涌入城市,甚至转变成为城市户口。
其脱离农村生活的同时,却无法将农村的房屋变现。
宅基地固然是农村集体土地,但房屋却是农民的私产。
由于法律的规定,农村的房屋一不能变现,二不能抵押贷款。
法律的禁止并不能阻止民众的需求,私自交易和抵押的不在少数,一方面造成民事纠纷增多,另一方面,由于缺乏法律的认可,在涉及房屋拆迁等问题时,极容易产生主体不明、权属不清,造成社会矛盾。
三、完善农村集体土地使用权流转相关法律制度的思考
(一)构建全面的农村集体土地法律体系
农村集体土地是农民赖以生存的基础,关系到农业的发展和农村的稳定。
随着城镇化的步伐不断加快,农村集体土地的流转、使用日益频繁,没有完善的法律体系,势必造成农村集体土地流转、使用的混乱局面。
目前,我国农村集体土地归农村集体所有,其根本性质无法改变,但在土地的流转使用过程中,法律应当给予更多的支持和保障。
建立全面的法律体系,就是要从目前关于农村集体土地的法律制度入手,以鼓励市场交易、增强土地流转、保障农民权益为基本目的,填补立法空白,完善现有制度,将限制农村集体土地流转的繁缛条文大幅度删除,从法律角度为农村城镇化改革铺平道路。
(二)明确农村集体土地的物权性质
产权清晰是市场交易的基础,同时产权的明确界定可以激励行为主体的劳动投入,激励社会成员的生产性努力,而影响人们的积累,促进财富和资本的形成。
在法律层面,农村集体土地就是一个“物”,具备物的基本特征。
明确农村集体土地的物权性质,主要包括两个内容。
一是物权主体,即农村集体土地归谁所有的问题。
笔者认为,从物权的基本性质来看,农村集体土地应当认定为农村集体成员共同所有。
村民以户籍为认定标准,具有农村户籍的全体村民对集体土地享有全面支配的权利。
但在具体的流转过程中,权利的行使主体应当有所区分,如共同所有的农村集体土地的征用、补偿,超过一定面积的农村集体土地出租、出借、入股、联营等流转事项,由村民大会共同决定;由乡镇、村、村小组支配的农村集体土地以及低于一定面积的农村集体土地出租、出借、入股、联姻等流转事项,由村委会决定,但要及时公示,允许村民监督,超越权限的,其决定无效;村民宅基地使用权、耕地承包权的继承、村民之间的耕地承包权流转由村民在不违背法律法规的前提下,基于自愿的原则自行调整,但要在相应的部门进行登记,接受其他村民的监督等等。
二是物权内容。
即不同的主体的物权效力范围。
农村集体土地的所有权毋庸置疑,属于集体所有,由全体村民共同占有、使用、收益和处分。
但在实践中,村民往往仅对自己占有的宅基地以及承包的土地享有一定限度地物权。
更多的占有、使用、收益和处分权被农村集体组织享有。
法律必须赋予村民对农村集体土地更大的物权范围,包括对农村集体土地的占有、使用和收益权方面享有更多的利益、在土地处分权上享有更多的参与权和管理权、对农村集体组织享有更大的监督权。
(三)建立农村集体土地登记公示制度
公开是防治腐败和权力滥用的良药,也是保障秩序、减少争议矛盾的重要方法。
法律在赋予农民对农村集体土地更多的权利的同时,也要建立有效的法律程序来保障法律的实施。
城镇化过程中,农村集体土地的流转、交易势在必行,而且流转、交易量也会出现激增暴涨的局面。
建立农村集体土地登记公示制度,可以有效地减少暗箱操作,降低流转成本,提高流转的效率,保障流转的秩序。
一是根据农村集体土地的性质分别登记。
如农村集体土地包括农村建设用地、宅基地、耕地、林地等。
不同性质的土地有不同的使用范围,有不同的使用程序,归属于不同的使用主体。
农村建设用地,往往归属于农村集体共同所有,其应当登记为村民共同所有;宅基地分配至各家各户,应当以家庭为单位,进行登记;耕地、林地等按照承包人登记。
二是根据农村集体土地的占有使用权限进行物权登记。
宅基地仅限于本集体内部村民之间的交换和继承,不得对外交易,村民仅享受宅基地的占有、使用权。
农村建设用地可以由村民共同选举出来的农村集体组织代为行使使用和处分权,但收益应当由村民共享。
耕地、林地等的使用、收益和处分权由承包人享有,但有一定的承包期限,且在承包期间,承包人承担不得改变土地的用途、不得损害土地等义务。
三是根据交易类型进行交易登记。
法律赋予农村集体土地更大的流转空间,赋予农民更大的物权效力,村民可以在法律允许的范围内,进行自愿的农村集体土地使用权有偿流转。
使用权的流转可以按照合同法“意思自治、自愿协商、保护交易”的基本精神,供需双方可以自愿协议流转方式、流转价格、流转期限,如将农村集体土地使用权转租、抵押、入股、联营等等。
四、促进农村集体土地使用权规范化流转的建议
(一)明确农村集体土地的权利主体及其权利的行使
由于农村经济发展落后,生活水平不高,一部分农民离开了农村,走进了城市,但其本身并没有完全脱离农村,其仍然享有农村集体土地的占有、使用、收益和处分权。
但由于大量农民离开农村,造成了农村集体土地的利用率不高,农村建设用地无法大量进入市场交易、耕地、林地等不能充分发挥其使用价值。
明确农村集体土地的权利主体,就是要分清土地的所有者和使用者,明确权利的行使,就是将所有者的利益和使用者的利益区分开,通过市场机制充分调动各方的积极性,促进农村城镇化进程。
通俗地说,就是由村民集体将其所有的农村集体土地交给农村集体组织管理,产生的收益在扣除农村集体组织必须的费用后,归农民共同所有。
村民集体作为所有者,只负责监督约束农村集体组织。
这种关系类似于公司股东大会与公司经理的关系,只是法律对于农村集体土地的使用有更多的规定和限制。
另一方面,通过明确农村集体土地的权利主体,可以促进更加积极的交易行为,产生更大的收益。
农村集体土地的使用者范围更加广泛,不限于本集体组织的村民,可以是任何一方符合法定条件的自然人或法人。
一方面,更加尊重农民的权利,对于符合条件的本集体村民,享有更加自由的土地使用权。
可以作为平等主体,参与到农村建设用地的开发、农村耕地、林地等土地的承包,并且可以将其享有的使用权、承包权出租、出借、抵押、入股等多方式进入到市场中,也可以仅仅作为土地所有者,享有土地的收益权。
另一方面,更加尊重市场行为,促进利益更大化。
允许更多的自然人、法人参与到农村集体土地的开发利用中,吸引更多的人才和资金到城镇化建设中。
简单的说,就是让不愿“种地”的人,可以脱离土地的约束,并享有放弃土地带来的收益,让愿意“种地”的人,可以不受“种地”的限制,并享有“种地”带来的收益。
(二)减少行政干预,促进市场化机制运行。
市场经济相较于计划经济最大的优势在于可以促进资源的优化配置,各方利益体在市场化的机制下,基于趋利避害的本质,会自动选择法律范围内的利益最大化。
只有将农村集体土地的流转、交易通过市场化运作,才能将农村集体土地的使用价值最大化、效率最优化,最大限度增加农村社会财富,增加社会福利,提高农民收入,缩短贫富差距。
也只有市场化运作,才能让农民在农村集体土地的使用上,更加自愿自如,更加审慎地利用自己的土地,更加维护土地的价值,减少社会矛盾,稳定社会秩序。
减少行政干预,就是减少农村集体土地在实现物权效力的过程中减少阻碍,降低成本,提高土地的利用率,提升土地的市场价值。
现有的土地承包制、承包权转租制度,一定程度上体现了土地流转的价值,但农村集体土地在流转中依然有很大的限制。
如农村集体土地的使用权不可转让、不可抵押,即市场主体没有赋予其对土地进行自由处分的权利。
在法律赋予农民对农村集体土地更多的权利的同时,行政机关应当减少对农村集体土地流转的限制,鼓励交易、促进流转,让农村集体土地“流动”起来,创造更大的市场价值。
(三)建立完善的农村集体土地价值评估体系
土地作为特殊商品进入市场的核心问题就是产权的明晰和价格的确定。
产权的明晰我们刚才已经谈过,价格的确定就需要建立一套完备的价值评估体系。
农民虽然长期依赖土地,但由于长期缺乏对土地的定价权,其对土地价值的判断是模糊的。
农村集体土地的市场化运作,必然要求农民作为交易的一方,来确定基本的价格。
农村集体土地价格评估体系,就是要为农民对土地定价提供一个参考的标准,以确保交易的公平,保障农民的合法权益。
建立完善的价格评估体系,需要包含以下几个内容:
一是政府主导评估但不参与交易。
长期以来,征地拆迁引发矛盾就在于政府的过分参与,以所谓的“公共利益”低价征用土地,然后高价出让。
农民在土地上没有定价权,也没有交易的选择权。
城镇化进程中,政府应当退出交易,仅作为平台的搭建者和评估的服务者。
让农村集体土地的流转市场化,让市场参与主体直接与农民对话,让农民享有定价权。
二是建立完善的分类评估机制。
农村集体土地的价格应当根据土地的性质、流转的方式等内容进行细分。
如农村集体建设用地的使用权转让、出租、入股、抵押,耕地的承包权转让、出租、入股、抵押,宅基地、耕地的征用补偿标准等等。
(四)明确政府职责,规范农地管理
城镇化进程中,农村集体土地的市场化运作,离不开政府的合理引导和支持。
政府在减少干预的同时,还应当积极推进农村集体土地的流转规模和高效利用,营造公开、公平的交易市场,加强对农村集体土地的使用登记和管理,维护土地流转的秩序,确保土地用途的稳定。
一是通过登记管理将农村集体土地纳入到统一的系统中来,掌握土地储备状况及市场需求,及时了解土地流转状况,准确评估土地的市场价值。
二是确保农村集体土地的流转收益公开透明,便于监督。
土地的流转收益归村民供同行所有,可以被用于集体公共基础设施建设和公益事业发展,投资兴办集体企业、补偿被用地农户等,集体土地收益要设立专门的资金专户和专业的账目体系,账目要公开,支出要公示,接受集体组织所有成员的监督。
三是建立相应的行政监督机制,维护农民的根本利益,保障农业的发展。
行政机关各部门应根据法律法规赋予的权限,履行各自的职责,加强对农村集体土地流转的每个环节、每个程序的管理,加强对土地使用的监督,保护耕地,维护秩序,对于侵害农民利益、违反法律规定的行为及时制止、查处。
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