5法学专业开放本科论文样本赵明敏.docx
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5法学专业开放本科论文样本赵明敏
中央广播电视大学
毕业论文
题目:
试论行政处罚中的一事不再罚原则
专业法律本科
年级13春
学号133********89
学生姓名赵明敏
指导教师储海平
论文完成日期2015年10月26日
南京广播电视大学
毕业设计(论文,作业)课题审批表
教学单位(盖章)
专业
法学
学生类别
开放教育本科
课题名称
论行政处罚中的一事不再罚原则
填报
时间
2015年9月8日
课
题
内
容
简
介
我国《行政处罚法》第二十四条规定,“对当事人的同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。
”在行政处罚领域确立了一事不再罚原则。
在成为保障相对人合法权益亮点的同时,也在实践认定中存在很大争议。
一、“一事不再罚”原则概述
二、“一事不再罚”原则的内涵
三、“一事不再罚”原则的不足及完善
四、总结
指导教师姓名
储海平
参加学生姓名
赵明敏
指导教师意见
符合要求,同意上报
储海平
市校
审核
意见
审核部门盖章:
年月日
试论行政处罚中的一事不再罚原则
(南京电大溧水 法学专业赵明敏133********9)
【内容摘要】一事不再罚原则作为行政处罚适用中的一项基本原则,已为我国法学界所公认.但,何为"一事"、何为"再罚"在理论和实践中还存在很大的分歧.本文从时空角度,具体的阐述了这两个问题,并对实践中存在的各种竞合问题一一进行了分析,并提出了"先罚有效,后罚无效"、"择一重罚从重处罚"等解决问题的方案。
“一事不再罚”原则是行政处罚中的一项重要原则,它体现了公平、公正、依法行政的价值理念,而在现实社会中对其适用较为混乱,导致此项原则未能真正实现其价值精神。
本文通过对其适用的分析,以期望能使这项原则在行政处罚的现实适用中更具操作性。
【关键词】行政处罚违法行为一事不再罚
目录
一、一事不再罚的起源及含义----------------------------2
(一)“一事不再罚”的起源---------------------------2
(二)“一事不再罚”的含义------------------------2
(三)一事不再罚含义的分析---------------------------3
二、一事不再罚原则适用问题分析-----------------------4
(一)关于同一违法行为和同一依据的问题分析-----------4
(二)关于法条竞合问题的分析-------------------------5
三、一事不再罚原则制度化及其完善 --------------------6
(一)加强立法及法律适用,减少法规竞合---------------6
(二)完善执法机制,建立综合性执法机构---------------6
(三)加强监督机制建设-------------------------------7
四、一事不再罚的适用----------------------------------8
(一)事不再罚原则的适用范围-------------------------8
(二)一事不再罚原则的例外情形-----------------------9
五、对我国《行政处罚法》第24条规定的理解与分析-------10
六、完善一事不再罚原则的立法和执法建议----------------10
参考文献----------------------------------------------12
一、一事不再罚的起源及含义
(一)一事不再罚的起源
一事不再罚的最早起源有两种看法:
一是认为其是由古罗马共和国时期的一事不再理原则演变而来。
一事不再理即是对于当时法院一审终审所作判决已经发生法律效力的案件,除法律特别规定外,不得为进行处罚后,没有法律规定,不得再行起诉和处理。
这个原则适用于民事案件和刑事案件的审理,目的在于防止难以执行和明显不公的情形出现并防止法院对同一案件以同一事实和理由作出相互矛盾的裁判,以及法院对同一犯罪以同一事实和理由重复定罪并给予刑事处罚等。
二是认为一事不再罚源于美国《宪法修正案》第5条的双重处罚禁止规定,这条规定后来被德国的《基本法》(第103条第3款)和日本《宪法》(第39条)所继受。
它是指任何人不能因为一次行为受到两次以上的刑事处罚,最初只是适用在刑法领域。
后来,随着社会的发展,各国政府的行政管理目标和理念发生了转变,更加注重控制政府公权的扩张,因而从管理性政府发展到服务性政府,保护公民的合法权益成了行政法的核心价值。
为了防止行政处罚权的滥用,西方国家行政处罚领域也渐渐引用了一事不再罚的立法理念,主张对于同一个违法行为,不得给予两次以上相同或不同的行政处罚。
(二)一事不再罚的含义
理论界和行政执法实践中对一事不再罚原则的理解存在不同的观点。
概括起来,主要有以下几种:
第一种观点:
认为一事不再罚系指对于个人或组织的某一违法行为,只能依法给予一次处罚,不能处罚两次或多次。
对于违反行政法律规范已构成犯罪的,行政机关不再予以处罚。
第二种观点:
认为一事不再罚系指同一行政机关(含共同行政机关),对同一违法行为只能实施一次处罚,不得重复处罚。
即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚,如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的,可以处罚两次或者两次以上;两个以上行政机关对同一违法行为触犯多种行政法律规范的,可以给予不同的处罚;某一违法行为触犯刑法而受刑罚处罚并不排除违法者还应承担行政处罚的法律责任。
第三种观点:
认为一事不再罚系指对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚,已作过行政处罚的,不应再实施处罚。
一个违法事实分别触犯了几个行政法规范,构成了几种违法名称,可以分别由几个行政机关来处罚,其中一个行政机关先行处罚了,别的行政机关不应再处罚,即先罚有效,后罚无效。
第四种观点:
认为一事不再罚系指行政相对人的一个行为违反了一种行政法规范时,只能由一个行政机关作出一次处罚。
它要求,已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实和理由,依同样的法律规范再受处罚。
(三)一事不再罚含义的分析
对以上观点的简要分析如下:
观点一:
将一事不再罚绝对化,在实际执法过程中无法解决一种行为在违法行政法律规范同时又触犯了刑律的情况。
若按照这一解释,某一行为在违反了行政法律规范同时又触犯了刑律的,将重罚吸收轻罚规律加以运用,则其就不在追究当事人的行政违法责任。
这也与行政处罚法总则中的一种法律不能代替另一种法律责任原则相抵触。
观点二:
虽然没有抵触相应原则,但在实际中容易造成多头处罚、多头罚款的现象,那么,随着我国法制的日益完善,行政法律规范数量的增多,同一行为被处罚的现象及次数将不断增多,会造成行政相对人不堪重负,而且,不同行政机关的多头处罚也会必然缩小市场主体的活动范围,不利于社会主义市场经济的健康、持续及稳定发展。
观点三:
考虑到同一违法事实同一理由的违反同一法律规范和实施处罚的主体,有其合理的之处,但其忽视而了不同行政机关可否基于同一事实,但不同理由(不同的行政法律规范)予以分头处罚的现象。
观点四:
则没有注意到违法当事人的一个行为可能违反多种行政法律规范,引起了多个违法事实的现象。
综上分析各家观点,争论主要在以下三个问题:
(1)何谓同一违法行为,即对一事的认定;
(2)什么样的情况下,对于同一违法行为,不得实施两次以上的行政处罚;(3)在什么样的情况下,对于同一违法行为,可以由不同的行政主体实施两次以上的行政处罚。
通过对这三个争论点的进一步论述,不仅能够明确一事不再罚原则的适用范围,也能更清晰的了解这一原则的内涵所在。
二、一事不再罚原则适用问题分析
在实践中,对一事不再罚原则之执行当然需要依一事不再罚原则本身具有的涵义进行。
然而,由于客观事实本身存在的复杂性,不同主体对一事不再罚原则的理解亦是不一致的。
因此,一事不再罚之适用问题即需要进行深入的探讨。
(一)关于同一违法行为和同一依据的问题分析
一、同一违法行为问题分析
所谓同一违法行为,在上文中已进行了一定的论述,然而,对同一违法行为的认定,在实践中亦是一适用一事不再处罚的难点问题。
笔者认为,同一违法行为即是行为人基于同一过错而实施了一个违法行为。
当然,在概念上界定同一违法行为是很容易的,而在实践中对同一违法行为进行认定,则需要结合具体的情形进行讨论。
其一是连续性的违法行为。
例如,某食品经营者在相当一段时间内进行食品销售活动,其中数次销售不符合卫生标准的食品,且所销售的不符合卫生的食品是同一批准食品,各个销售行为的间隔时间不长。
这种情况下,名片销售不符合卫生标准的食品的行为即为连续性行为,连续性行为应当作为一个违法行为来对待,执法机关不得分别对各个销售不符合卫生标准的行为行为进行处罚。
其二是持续性行为。
所谓持续性行为,即是指是指某一行为在相当一段时间内持续存在,表现为违法行为或其危害后果的持续存在。
例如,食品生产行为需要经一定的流程后方可完成,即食品生产行为在时间上具有持续性。
这种情况下,生产不符合卫生标准的食品的行为即是一个持续性的行为,尽管这个行为的完成需要行为人做出许多的动作,但其本质上是一个行为。
对这个行为进行处罚,当然亦需要遵循一事不再罚的原则,行政机关不得对其进行多次处罚。
二、同一依据问题分析
所谓同一依据,即是指行政机关对违法行为人的同一违法行为,在具有不同的法律规范规定其法律责任时,行政机关始可以对其进行两个以上的处罚;行政机关不能依同一规范对违法行为人进行两个以上的处罚。
也就是说,基于依法行政的原则,行政机关做出行政行为,特别是做出对公民权益具有不利影响的行为的时候,需要有制定法上的依据,无法律即无行政。
因此,规范的存在是行政处罚行为得以做出的基础性条件。
在一事不再处罚原则中,由于行政机关做出处罚需要以法律为依据,在不具有不同依据的情形下,行政机关即不得做出两个以上的处罚。
需要说明的是,在实践中,有些法律规范为同一违法行为设定了两种行政处罚权,并将两种不同的行政处罚权配备给不同的行政机关。
在这种情况下,同一违法行为出现的,不同行政机关依同一依据做出两个以上行政处罚亦不违法一事不再罚的原则。
例如,矿山安全法第四十四条即规定,已经投入生产的矿山企业,不具备安全生产条件而强行开采的,由劳动行政主管部门会同管理矿山企业的主管部门责令限期改进;逾期仍不具备安全生产条件的,由劳动行政主管部门提请县级以上人民政府决定责令停产整顿或者由有关主管部门吊销其采矿许可证和营业执照。
这一条即设定了三个处罚权,其一为县级以上人民政府决定责令停产整顿的权力,其二为矿山管理部门吊销其采矿许可证的权力,其三为工商行政管理局吊销其营业执照的权力。
在违法行为人出现矿山安全法规定的情形时,县级人民政府、矿山管理部门和工商行政管理部门依同一法律规范即可对同一违法行为做出行政处罚,这种处罚并不违法一事不得再罚的原则。
(二)关于法条竞合问题的分析
所谓法条竞合,即是指同一违法行为同时符合两个或两个以上的法律规范所规定的行为模式,从而同时产生两个以上的法律后果的现象。
在面对法条竞合现象时,一事不再罚原则怎样适用,亦是我们研究的重点问题。
1.行政法规范与刑事法规范的竞合
所谓行政法规范与刑事法规范的竞合,即是指一种行为既符合行政法规范规定的违法行为要件,又满足刑法规定的犯罪行为要件。
具体而言,在我国刑法中存在着许多的行政犯。
行政犯是与伦理犯相对应的一种犯罪类型,行政犯的根本特征即在于犯罪行为本身是对行政管理秩序的破坏。
其中,最为典型的即是在公共交通道路上竞速行驶的行为。
道路交通安全法第四十二条即起伏不定,机动车上道路行驶,不得超过限速标志标明的最高时速。
在没有限速标志的路段,应当保持安全车速。
因此,竞速行驶的行为违反交通道路安全法的规定。
同时,我国刑法修正案(八)增设了危险驾驶罪,该修正案规定,酒后驾驶或者在公共交通道路上竞速情节恶劣的,构成危险驾驶罪。
所谓追逐竞驶,是指是指行为人在道路上高速、超速行驶,随意追逐、超越其他车辆,频繁、突然并线,近距离驶入其他车辆之前的危险驾驶行为。
在驾驶机动车追逐竞驶行为中,只能行为人的行为造成了危险状态的发生,其行为方构成犯罪。
因此,刑法修正案(八)即规定,只有道路上追逐竞驶方构成危险驾驶罪;如果行为人不是在道路上追逐竞驶,则是在荒无人烟的郊外、特定的练车场所或者专门的赛车车道内追逐竞驶,其行为就不构成危险驾驶。
因此,竞速行驶的行为也违反刑法的规定。
笔者认为,在出现行政法与刑事法竞合的情况下,司法机关已先行对违法行为人进行处罚的,则行政机关就不能再给予其行政处罚;行政机关已经给予行政处罚的,司法机关在对其进行刑事处罚时,则应当在行政处罚的幅度内进行减免。
2.行政法规范之间的竞合
行政法规范之间的竞合亦需要分两种情况讨论:
其一是违法行为同时违反同一规范中的不同条款。
在这种情形下,执法机关可以同一规范中的不同条款对其进行处罚。
其二是违法行为同时违反不同法律法规中的条款。
这种情形下,对一事不再罚原则的适用,则依上文讨论的规则进行,即同一违法行为只能依同一事。
实和法律依据进行一次处罚,不同依同样的法律依据进行两次以上的处罚;同一违法行为违反不同的法律规范,侵害不同的法律利益的,不同行为机关可以在其职权范围内依不同法律规范予以不同处罚;对违法行为人进行罚款的,则仅能适用一次;即是说,不同机关在其职权范围内可以依相应法律规范做出罚款决定,但最后仅执行一个罚款决定,违法行为人不需要交纳所有罚款决定中的处罚金额;对于内容冲突的行政处罚则仅执行其中的一个处罚,如两个机关都做出吊销营业执照的决定,则仅执行其中的一个决定;对于类型不同的行为处罚,则所有处罚都需要执行。
三、一事不再罚原则制度化及其完善
(一)加强立法及法律适用,减少法规竞合
一方面,在立法的过程中,应当坚持一事不再处罚原则的指导作用,在立法技术上减少法规的竞合,从而将法律、法规之间的重叠、交叉压缩在尽量小的范围内,从源头上解决重复处罚、多头处罚的问题;另一方面,我国行政处罚法还应当取消行政规章的处罚设定权,从而消除定处罚权的法律规范过多、过滥的现象,从源头上消除违反行为受到多种行政法律规范规制的现象。
另外,在行政执法的过程中,执法机关还应当严格适用法律冲突规则,坚持特别法优于普通法(一般法)及新法优于旧法的原则,在此过程中,遇有旧法或者下位法对某一违法行为做出不同规定的,则坚持适用新法、上位法的规定,避免适用多各法律规范对违反行政做出多种行政处罚。
(二)完善执法机制,建立综合性执法机构
一事不再罚原则作为行政处罚法的基本原则,其存在的基本功能即在于防范多头执法现象的出现,防范公民为多种处罚行为所困扰。
而多头执法现象出现的原因即在于执法权的分散于各个机关中。
即是说,现行法律法规将处罚权配备给不同的机关之后,对于同一违法行为,这些机关即有可能都享有执法权,多个部门共同执法即有可能违反一事不再处罚的原则。
因此,为防范一事不再罚原则被违法,我国即应当建立起联合执法机制。
以食品安全执法为例,中央机构编制委员会规定:
农业部门负责农产品生产环节的监管;质检部门负责生产加工环节的监管;工商部门负责流通环节的监管;卫生部门负责消费环节的监管;食品药品。
监督部门负责综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。
这种监管体系的设立,固然有利于发挥各职能部分的专业优势。
然而,由于食品卫生安全问题发生之诱因往往存在于生产经营的各个环节,如“三鹿”奶粉事件的出现,既有农产品生产环节中奶农往原奶中添加三聚青氨的原因,亦有加工环节检测不严的原因。
这种情况下,多个部门进行联合执法,如果执法部门之间信息交通不通畅的,就有可能违反一事不再处罚的原则。
基于此,我国即应当建立起综合性执法机构,整合各部门的执法力度,由统一的执法机构进行执法活动,从而避免一事多罚的现象的出现。
(三)加强监督机制建设
为一事不再罚原则适用中存在的问题,我国除了应当树立法律的权威之外,还应当建立起完善的监督机制。
其一是建立起公民监督机制。
在现代社会,公民对行政权运行之监督的途径是多样的,其既可以通过参与到行政权力运行过程中,通过自身程序性权利的行使而影响行政决定的做出,防止行政职权的滥用;亦可以借助新闻媒体揭露行政职权滥用的事实,从而对行政机关形成巨大的压力,防止其权力的滥用。
就其前者而言,笔者认为我国应当建立完善的行政公开制度,将行政机关所行使的权力及其来源、行政权力的过程及其结果全程向公众公开,置于公众监督之下,如此即能实现公众对处罚权运行的监督。
就后者而言,在现代社会,媒体是监督国家权力行使的重要力量。
媒体对处罚权运行之报道能够使处罚权运行处于公众的监督之下。
即是说,如果执法机关行政行使权力的行为及其后果处于媒体的监督之下,那么这种监督即对行政机关造成强大的压力,使得公安机关在行使其权力的时候不得不考虑媒体监督的后果,因而采取更为谨慎的方式处理行政事务,进而避免其行为违反一事不再处罚的原则。
基于此,我国应当制定出新闻法,对媒体监督权之范围及其途径进行明确的规定,保障媒体监督权的行使。
其二是建立起完善的权力监督权力的机制。
没有制约的权力必然走向腐败,对权力使用者建构严密的监督机制是防止腐败出现的根本途径。
然而,当前我国对执法机关之监督是乏力的。
11为使监督主体改制其监督效能,监督主体的独立地位应当得到保证。
就检察监督而言,检察机关之领导关系应当从同级党委脱离,而由上级检察机关领导。
与其同时,对检察官的人事任免亦应当由上级检察机关决定,从而使检察机关能够真正起到监督同级行政执法机关作用。
就舆论监督而言,新闻媒体的新闻自由权亦应当得到保障,从而使媒体能够按照事实真相进行新闻报道,使得公众能够知悉执法机关违法执法的事实,从而对公安机关行使权力行为形成强大的制约,避免多头执法现象的出现,确保一事不再罚原则得到实现。
四、一事不再罚的适用
(一)一事不再罚原则的适用范围
其一,关于行政违法行为与同一违法行为的认定。
行政违法行为是指违反行政法律规范的行为,对于行政违法的标准,在不同法律、法规及行政规章中规定极不一致。
有的规定相对人在客观上有违法行为即可以处罚;有的除违法行为外,其行为还必须达到一定程度才能进行处罚,有的规定除有违法行为外,相对人在行为时,主观上还须有故意等。
总之,单行法律、法规及行政规章对于什么是应当行政处罚的违法行为并没有一个统一的标准,而是需要按照规范这一违法行为的单行法律、法规及行政规章的具体规定,去判断是否构成了违法行为。
同一违法行为是指同一行为主体基于同一事实和理由实施的一次性行为。
在这里,同一个违法行为即同一个违法事实,它既包括一个行为(或事实)违反一个法律,法规规定的情况(即同一性质的一个违法行为),也包括一个行为违反几个法律,法规规定的情况(即不同性质的一个违法行为),而不包括多个违法行为。
从法律后果上看,同一违法行为有三种形式:
1、一行为违反一由两个以上行政主体实施处罚;2、一行为违反两个以上法律规范,由一个行政主体实施处罚;3、一行为违反两个以上法律规范,由两个以上行政主体实施处罚。
前两种情况称之为纯单项违法行为,后两种情况可称之为同一多项违法行为。
一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为,后两种情况可称之为同一多项违法行为。
一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为,不应适用于同一多项违法行为。
纯单项违法行为因其行为只触犯某一法律规定,故只能受一次行政处罚,无论是单处还是并处。
当前,对同一违法行为,数个行政机关分别处罚的情况较多,不利于依法保护相对人的合法权益,有导致滥施处罚可能。
正确适用一事不再罚原则,一般情况下,一个违法行为,则只能由一个行政机关处罚。
一事不再罚原则并不适用于同一多项违法行为。
即这一情况是同一违法行为违反两个以上法律规范,由一个行政主体实施处罚,也就是规范竞合。
这种情况由于立法的统一性不够造成的。
随着行政管理的科学化程度和立法质量的提高,这种现象应当避免。
至于根据哪个法律规范,给予怎么样的处罚,应该按以下规则办理:
1、特别法优于普通法。
二者关系所反映法律规范规定不同受罚行为构成要件之间逻辑对比关系。
重法优于轻法为例外,即当特别法在处罚上轻于普通法时,应适用普通法,这样有利于实现行政处罚目地,体现违法行为与处罚相适应的原则。
2、新法优于旧法。
当行为所违反的两个以上的法律规范属于同一个效力等级,或者这些法律规范在规定受处罚行为构成上不存在属种关系时,行政主体根据新法优于旧法的原则,适用新法对违法行为予以处罚。
另一种情况是对同一违法行为违反两个以上法律规范,由两个以上行政主体实施处罚。
如违反许可法律规范的行为人,一个行为往往触犯数个法律规范,应由不同的主管部门分别处罚。
为保护当事人的利益,唯一限制是,两个以上行政机关不得同时进行罚款处罚。
除此之外,可以进行其他的行政处罚。
其二,违法行为是否受到行政处罚的认定。
一事不再罚原则适用根本在于某个违法行为是否受到行政处罚。
最终如何认定,可区分为两种情况:
一是该行为只能由一个行政机关实施处罚的,该机关不得以任何理由给予当事人两次以上的处罚。
这种情况下,行政机关对于当事人的违法行为是否被查处是很清楚的。
其三,关于两次处罚的理由和种类。
产生一事再罚的原因是多方面的,其中大量的一事再罚都由各行政主体自身违法引起。
比如,某一行政主体在已经对相对人的同一个违法行为作出处罚的前提下再次为某种目的违法作出第二次处罚。
再如,一行政主体已对相对人的某一个违法行为作出处罚,另一个行政主体基于错误的管辖再对该相对人作出处罚。
这些出于行政主体自身违法引起的再罚直接违背处罚法定原则。
纯正的一事不再罚源于立法上的策略和法理上的考量,其中因法条竞合引起的一事再罚是相当典型的形态。
法条竞合是指同一行政违法行为因行政方面的立法对法条的错综规定,出现数个法条所规定的构成要件在其内容上具有从属、交叉,甚至完全重叠的关系,而这些法条往往赋予同一、同类或不同的行政主体行使行政处罚权的情形。
(二)一事不再罚原则的例外情形
1、重新作出的行政处罚决定,如行政机关认为原行政处罚不当,撤销了原行政处罚决定;行政处罚被上的行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为,行政主体据此重新作出行政处罚决定,不违反一事不再罚。
2、行政处罚的并处。
行为人的一个行为,违反了一个法规规定,该法规规定同时施国主体可以并处两种处罚,如可以没收并罚款,罚款并吊销营业执照等,这种并处亦不违背一事不再罚原则。
3、行政处罚的转处(换罚或易科)。
在一些具体的行政法律规范中,规定了行政主体对行为人给予一种处罚后,处罚难以执行,行政主体可以改施另一种形式的行政处罚,这种转处的情况也不属于一事不再罚的范畴。
4、执行罚与行政处罚的并处。
执行罚是对拒不履行法定义务的人,由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。
这时的罚款是一种强制执行的方式,目的在于促使义务人履行义务,不在于惩罚违法者,可以与对违法者的行政处罚一并适用,而是这种罚款还可以连续多次适用,直到义务人履行义务为止。
五、对我国《行政处罚法》第24条规定的理解与分析
我国《行政处罚法》第24条规定:
对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。
这条规定可以说是一事不再罚原则在法律中的具体体现。
这条规定即指对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上的同类行政处罚(罚款)。
六、完善一事不再罚原则的立法和执法建议
为了切实在行政处罚中贯彻一事不再罚原则,有效解决执法中存在的管辖冲突和滥罚款、乱处罚的问题,保障当事人的合法权益,实现处罚的公正性,应当采取多种措施做好以下几项工作:
首先,以一事不再罚原则指导立法,提高立法质量,搞好已有行政法律、法规、规
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