关于全市土地利用管理情况的调研报告.docx
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关于全市土地利用管理情况的调研报告
关于全市土地利用管理情况的调研报告
市国土资源局深入学习实践科学发展观
活动专题调研第五调研组
按照局党组统一部署,局学习实践活动第五调研组组长魏钦稳副局长带领局利用处、土地市场服务中心、土地储备中心,围绕落实国土资源“保增长、达小康”措施,建立“开源节流机制、市场配置机制”,紧密结合“建立和完善国土资源规范有序、保障有力、调控有效的机制,加强土地市场监管,努力增强房地产市场调控能力”课题进行了专题调研。
通过对全市2007年至2009年一季度土地利用情况调查,实地赴通州听取了通州市国土资源局的情况汇报,与部分国土资源所、开发企业代表进行座谈,并深入镇街厂区等进行现场调研,了解基层贯彻落实科学发展观的成功经验、破解土地利用保增长和促进节约集约利用的方式方法,为市局探讨和加快建立符合科学发展观要求的土地利用管理和节约集约利用模式提供有益的借鉴。
现形成调研报告如下:
一、基本情况及主要做法
近年来,全市国土资源部门认真贯彻国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)、《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)、《关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)等文件精神,积极落实党中央、国务院作出的扩大内需促进经济平稳较快增长的重大决策部署,加强部门协调配合,认真履行部门职责,及时提供用地保障,为全市经济社会的持续快速发展提供了有效支撑。
1、土地储备机制全面建立,宏观调控作用不断显现。
1998年,市土地资产储备投资中心经市政府批准率先成立,之后,各县(市)也相继建立了土地储备机构,充实了人员,明确了职能,土地储备机制全面建立。
(表一)
表一:
全市土地储备机构情况表
市区
海安
如皋
如东
通州
海门
启东
机构名称
土地资产储备投资中心
土地资产储备投资中心
土地资产储备开发中心
土地资产储备开发中心
土地储备中心
土地资产储备中心
土地储备中心
成立时间
1998年4月
1998年11月
2001年2月
1999年5月
2001年7月
2001年4月
2001年
机构性质
事业
事业
事业
事业
事业
事业
事业
级别
副处级
正股级
副科级
副科级
副科级
副科级
副科级
核定编制
15
14
12
10
4
7
10
经费来源
财政拨款
财政拨款
自收自支
财政拨款
自收自支
自收自支
财政拨款
全市共收储土地6143公顷,供应4299公顷,在储面积1844公顷,银行贷款余额50.45亿元。
在储备土地性质上,主要以经营性用地为主,部分县(市)已将工业用地纳入收储范围。
土地储备资金运作规范,主要来源于财政拨付的资金、从国有土地收益中安排的专项基金、银行及其他金融机构贷款等。
土地储备资金均实行专款专用,专项用于土地储备,受同级财政部门的指导和监督。
通过建立“多渠道进水,一个水池蓄水,一个龙头出水”的土地收储供应机制,进一步强化了政府对土地一级市场的垄断和调控。
土地储备近年来在推进地方城市建设及促进房地产市场健康发展中发挥了积极的作用。
(表二)
表二:
土地储备运作情况表(单位:
公顷、万元)
至2009年1季度末累计储备
累计供应储备土地
现有储备土地(2009年1季度末数)中
至2009年1季度末贷款余额
总量
商服类(为主)
住宅类(为主)
工业类(为主)
市区
1843
951
892
146
746
/
319700
海安
274
78
196
14
154
28
22800
如皋
314
297
17
5
12
/
25500
如东
2135
1864
271
14
86
172
14000
通州
501
371
130
39
91
/
38000
海门
567
300
267
12
25
222
49500
启东
509
438
71
13
46
12
35000
全市
6143
4299
1844
243
1160
434
504500
2、土地出让行为规范有序,市场配置作用充分发挥。
全市全面落实经营性用地和工业用地招拍挂出让制度,以市场运作推进土地节约集约合理利用,发挥土地价格杠杆作用,促进经济增长方式转变。
2007年至2009年一季度末,全市招拍挂出让经营性用地1577公顷,合同出让金总额为207.2亿元;(表三)
表三:
经营性用地招拍挂出让情况表(单位:
公顷、万元、元/平方米)
2007年
2008年
2009年1季度
面积
合同出让金总额
平均单价
面积
合同出让金总额
平均单价
面积
合同出让金总额
平均单价
市区
369
885993
2402
259
289229
1118
21
23605
1140
海安
41
17564
432
69
85710
1244
1
3915
3263
如皋
67
71446
1066
70
74067
1060
23
37438
1560
如东
16
11085
680
23
13924
595
5
2032
398
通州
46
79391
1718
17
13488
789
5
1110
218
海门
112
76561
685
176
247474
1405
42
20902
499
启东
115
63302
549
90
46964
524
9
7077
768
全市
766
1205342
1573
704
770856
1095
107
96079
901
招拍挂出让工业用地1953公顷,合同出让金总额45.6亿元。
(表四)
表四:
工业用地出让情况表(单位:
公顷、万元、元/平方米)
2007年
2008年
2009年1季度
面积
合同出让金总额
平均单价
面积
合同出让金总额
平均单价
面积
合同出让金总额
平均单价
市区
285
57127
201
530
177703
335
14
4750
352
海安
145
20725
143
256
37085
145
17
2414
144
如皋
233
41891
180
101
23015
228
108
24105
224
如东
185
26926
146
147
21855
149
34
4958
144
通州
77
15698
204
212
41767
197
32
6479
204
海门
18
3112
170
56
10742
192
47
9838
209
启东
80
17077
214
269
78226
290
16
4603
288
全市
1022
182556
179
1571
390393
249
267
57147
214
通州市通过制度建设、季度分析和计划供地方式加强供地情况的研究;海安县通过精心编制出让文件、合理确定出让底价、全面公开竞价信息等手段,确保土地市场的公开、公平、公正;如东县通过科学编制用地出让计划、及时发布公开出让信息、联合审批土地使用综合条件、集体讨论确定土地出让底价以及强化全程监督检查的方式,规范土地供应行为。
3、土地供应政策执行良好,集约用地水平逐步提升。
各地都出台了相关文件,将集约用地水平作为地方经济发展的重要考核指标加以落实。
认真执行国务院通知精神,鼓励开发利用地上地下空间,对现有工业用地,在符合规划、不改变用途的前提下,提高土地利用率和增加容积率的,不再增收土地价款。
建立具体项目集约用地考核制度,严格按照国土资源部《工业项目建设用地控制指标(试行)》、《江苏省建设用地指标体系(试行本)》等规定的定额指标和投资额度审查各类项目用地,坚决核减超指标用地。
目前,工业用地容积率市区平均在0.75左右,投资强度在200万元/亩左右,各县(市)亦达到0.6以上,投资强度在150万元/亩左右。
通州市以严格执行双控指标、强化出让合同管理、营造节约集约氛围为手段积极推进节约集约用地;海门市通过城市建设存量挖潜、用地指标倒逼机制、项目进区集中建设、产业配套集聚建设的措施促进节约集约利用。
市开发区分局通过强化用地预审,严把投资强度关,提高项目用地门槛,鼓励企业建多层标准厂房,引导企业向空中发展,实现从粗放利用向集约利用的转变,走出了一条节约集约用地的新路子。
4、土地批后监管措施有力,用地绩效呈现良好态势。
全面实行建设用地全程跟踪管理,进一步落实用地审批、开工检查、竣工验收的全程管理,对建设用地实行全程监控,实行定期巡查及竣工验收制度,确保项目用地及时利用,防止土地闲置、空闲现象的发生。
通州市将法律法规的“钢性”规定与人性和谐的“弹性”管理有机结合,实行了“催”、“函”、“征”、“补”、“限”等五项举措强化土地出让合同执行效力;如东县实施明确监管责任、实行动态巡查、实施骏工验收等办法强化用地指标的落实;海安县实行土地预登记制度限定建设期限监督用地指标的落实。
如皋市将国有土地使用权出让合同履行情况的跟踪监管工作列入“片警式”管理的重要内容,按照“一企一人、一宗一档”的要求,实行全程跟踪包干服务,对新开工项目按照交地、放线、施工、验收“四到场”要求,定期核查制度的实施,有效地遏制了土地囤积和闲置。
5、土地退出机制逐步建立,闲置土地盘活有效推进。
各地在闲置土地的处置方面制订了措施,加强了管理,促进了利用。
通州市通过政策推动全面盘活存量建设用地,对闲置土地、空闲土地、低效利用土地、批而未供土地、城镇发展用地等五种类型存量土地处置,制订了《通州市盘活存量土地工作实施方案》、《通州市盘活存量土地计划》、《通州市盘活存量土地奖励办法》和《通州市闲置土地处置办法》,有效地促进了土地的节约集约利用。
如东县采取行政手段、法律手段和考核机制推进闲置土地的利用。
市开发区分局通过对征而未用的土地加快供应、对供而不用的土地坚决收回、对用而不活的土地积极盘活、对产出不高的土地设法“腾挪”等方式分类处置存量土地,2007年以来,共盘活存量土地千余亩,有效缓解了用地供需矛盾。
二、存在问题及原因分析
1、新增建设用地供应率普遍不高
到目前为止,全市经批准的新增建设用地尚有4430公顷未供应,其中经营性用地1519公顷,工业用地2097公顷,基础设施562公顷,其他用地253公顷。
从供地率情况看,全市2005年供地率为83%,2006年为81%,2007年50%,2008年为33%,离规定的要求尚存在一定差距。
(表五、表六)
表五:
全市供地率情况表(单位:
公顷)
2005
2006
批准建设用地
已供地量
未供地量
供地率
批准建设用地
已供地量
未供地量
供地率
市区
980
756
224
77%
1294
1057
237
82%
海安
362
306
57
84%
409
362
47
89%
如皋
407
348
59
85%
396
368
28
93%
如东
206
162
44
79%
791
623
169
79%
通州
416
382
34
92%
176
133
43
75%
海门
373
342
31
92%
664
598
66
90%
启东
280
226
54
81%
411
198
213
48%
全市
3025
2522
503
83%
4142
3338
804
81%
2007
2008
批准建设用地量
已供地量
未供地量
供地率
批准建设用地量
已供地量
未供地量
供地率
市区
836
455
381
54%
622
146
476
23%
海安
499
263
235
53%
385
129
256
34%
如皋
280
169
111
60%
411
159
252
39%
如东
166
77
90
46%
148
77
71
52%
通州
231
78
153
34%
278
110
168
40%
海门
267
103
164
38%
238
58
181
24%
启东
199
93
107
47%
253
98
155
39%
全市
2478
1238
1240
50%
2335
776
1559
33%
表六:
全市建设用地批而未供情况表(单位:
公顷)
历年来批而未供土地总量
其中,按用途分
按不同原因
经营性用地
工业用地
基础设施用地
其他用地
拆迁原因
项目变化
市区
1577
734
524
240
79
214
116
海安
630
259
283
45
43
300
如皋
450
113
180
135
23
157
90
如东
374
3
254
75
41
44
通州
418
80
315
13
10
90
50
海门
442
133
253
17
38
162
186
启东
540
197
288
36
19
10
36
全市
4430
1519
2097
562
253
934
522
主要原因:
一是项目征地拆迁难度大、周期长,按照土地出让必须“净地”要求,难以实施供地;二是部分工业项目的不确定性,特别是一些政府招商引资的重大项目长期处于谈判阶段,政府须预留部分土地备用,导致土地无法供应;三是部分基础设施用地,特别是园区内配套道路等用而未供,实际已使用,但至今未办理供地手续;四是少数基层政府及企业供地意识不强,他们错误地认为,土地已办理征收手续,老百姓的补偿已付清,办不办用地手续无所谓,也有少数企业为逃避交纳土地出让金,故意不申请办理供地手续。
此外,由于规划调整、环保审批等原因,造成部分项目无法供地。
2、工业项目用地水平有待提高
从全市了解的情况看,尽管工业项目用地的投资强度等指标在供地时按规定进行设置,但在具体实施时达不到规定的要求,特别是通过协议方式出让的工业用地更为普遍,土地利用水平有较大的提高空间。
主要原因:
一是少数地方党政领导节约集约用地意识不强,为了完成招商引资任务,不问项目优劣,同时,由于工业用地价格低廉,部分用地单位宽打宽算,项目建成后,厂区内尚有部分土地未能利用,绿地面积过大,占比过高,容积率较低;二是投资强度低。
许多企业由于受经济危机影响,无资金投入或后续投入动力不足;三是节约集约利用的行政推动力不够,难以形成政府合力,建设用地批后监管不到位。
3、土地出让合同履行情况不理想
按照土地出让合同约定,建设项目取得土地后应按合同约定开发竣工,据统计,2007年以来,全市应动工经营性项目用地共有289宗,其中,114宗已动工,91宗已完成,85宗未动工,未动工占总宗数的29%;全市应动工的工业项目用地共776宗,其中280宗已动工,387宗已完成,109未动工,未动工占总宗数的14%。
(表七)
主要原因:
一些项目自身成熟度不高;因紧缩的国家金融政策影响,一些项目依靠银行贷款融资建设的额度越来越小,造成资金短缺,影响了建设进程;还有部分项目因市场因素影响,建建停停、停停建建。
表七:
出让合同规定动工期已到的项目动工情况表
经营性用地
工业用地
已到期项目个数
其中
已到期项目个数
其中
未动工
在建
已建成
未动工
在建
已建成
市区
86
28
52
6
122
30
53
39
海安
41
1
20
20
222
3
84
135
如皋
31
0
3
28
82
0
4
78
如东
8
3
5
89
33
32
24
通州
36
3
6
28
168
22
57
89
海门
70
47
16
7
51
14
24
13
启东
17
3
12
2
42
7
26
9
全市
289
85
114
91
776
109
280
387
4、土地市场走势低迷
2008年以来,土地市场呈现持续走低态势,一是出让土地的价格呈明显下降趋势,以出让底价成交的宗地不在少数;二是流拍(挂)次数明显增多,在当前经济整体不景气的大环境下,这种态势有持续的可能。
我市土地市场从2007年已开始出现土地流拍(挂)现象,并且呈现一定的上升趋势,其中2007年流拍(挂)经营性用地19宗,工业用地5宗;2008年流拍(挂)经营性用地39宗,工业用地25宗;2009年1季度流拍(挂)经营性用地11宗,工业用地5宗;(表八)
表八:
全市近年来土地流拍(挂)次数统计表(单位:
次)
2007年
2008年
2009年1季度
经营性用地
工业用地
经营性用地
工业用地
经营性用地
工业用地
市区
9
1
6
5
2
海安
1
8
如皋
4
0
1
4
6
1
如东
2
3
4
8
1
通州
4
2
1
海门
3
1
10
5
1
0
启东
0
0
6
1
2
2
全市
19
5
39
25
11
5
三是拖欠出让金、退地等一系列问题不断出现,据初步统计,目前全市因各种原因拖欠土地出让金总数在21亿元左右,已退经营性用地10宗,面积78.6公顷,已退工业用地25宗,86.1公顷。
(表九)
表九:
全市近年来退地情况(单位:
宗、公顷)
宗数
面积
其中
经营性
工业
宗数
面积
宗数
面积
市区
7
61.3
6
59.9
1
1.4
海安
1
5.6
1
5.6
如皋
如东
6
30.5
1
4.7
5
25.8
通州
3
9.9
2
8.4
1
1.5
海门
启东
18
57.4
18
57.4
全市
35
164.7
10
78.6
25
86.1
主要原因:
主要是宏观经济大环境影响。
房地产用地供应结构的不协调,以及部分地区“小产权房”及部分擅自改变用途土地隐形交易对正常房地产市场产生冲击,影响土地市场的健康发展。
5、闲置土地处置难度大
近几年来,全市土地供应总量相对较大,用地单位使用面积不足,产生一些实际空闲土地,对这些土地若按照闲置土地管理的有关规定进行处置,存在一定的难度。
主要原因:
一是闲置认定难,如动工建设的概念、开发总面积与投资总面积的认定等,缺少规范,有关部门也不轻易作出结论;二是责任认清难,尽管有些闲置原因看起来是开发企业自身的,但与政府部门不无关系,如企业自行拆迁问题,企业提出因遇到钉子户,虽提出申请,但政府不予裁决,法院也不强制执行,企业无能为力;三是处置到位难,企业一般都很难自动履行,必须依靠强制性,但周期很长,效果不佳,且申请法院强制执行程序较复杂。
三、完善对策及相关建议
1、正确定位,规范运作,充分发挥土地储备功能
土地储备须从“粗放经营”向“精细管理”转变,牢牢把握调控土地市场的主动权,在保障用地基础上,促进房地产市场的健康发展。
一是建立“收储周期短、用地指标省、资金占用少、收益相对高”收储模式;逐步由“实地收储”为主向“规划控制与实地收储”相结合的方式转变。
二是建立资金融通机制。
盘活存量资金,加快推进存量储备土地的上市;拓宽融资方式,调整贷款结构,长、中、短期借贷相结合,便于资金调度;建立储备基金增长机制和资金调剂机制。
三是提高储地质量,增加市场有效供应。
控制地块规模,实行“统一规划、成片开发、分步实施”战略;调整收储结构,重点支持民生用地开发。
利用当前房地产市场调整期,将在库储备土地中具备优质区位、面积适中、前期整理难度小的地块进行前期开发整理,集中精力解决地块遗留问题,形成完整的规划指标控制,精心开发整理,形成优质土地,提振土地市场。
2、全局推进,分类处置,提高新增建设用地供地率
一是提高建设用地供应意识,将供地率作为政府分配用地指标的依据之一。
在依法报批建设用地的同时,也要提高建设用地供应意识,将建设用地供应视为保障投资者权益的一个重要手段,也是地方政府落实营造良好投资环境氛围的重要措施。
今后政府在确定各地建设用地指标时把供地率作为确定的一个重要参考依据,对供地率较高的地方增加用地指标,对供地率较低的地方,相应核减用地指标。
二是加快房屋拆迁、土地补偿前期工作。
加大征地补偿政策宣传力度,减少征地矛盾,尽早落实征地资金,加快推进房屋拆迁工作,优先考虑拆迁安置房用地。
征地补偿拆迁安置完成后,经营性用地及时上市公开出让,工业性等其它用地及时办理出让等供地手续。
三是及时落实项目主体,尽快供地。
对已批回的建设用地,受国际经济形势变化影响投资的项目,具体分析其原因,采取不同方案积极应对:
对因项目投资目标市场增长变缓、萎缩等原因造成投资计划减少、减缓的,可采取压缩用地规模、分期实施等办法,根据能够实施的投资测算用地规模,先行办理供地手续;对确属项目落空的,尽可能推介、安排新的项目使用,避免产生闲置土地。
四是加强各部门间横向配合,上下联动。
一方面减少不必要的供地环节,加快节奏,保障经批准的建设用地一旦符合条件即早供地;另一方面加强规划、环保等规定研究,降低项目用地门槛,减少因区划调整、环境评价等原因造成用地指标闲置、浪费。
3、整体联动,多措并举,提高节约集约利用水平
一是加强政府节约集约用地意识,进一步提高地方节约集约用地水平。
在招商引资过程中,要有强烈的投资强度意识,确保引进项目达到国家和省规定的投资强度要求。
严禁突破国家和省规定的用地定额指标供应土地,着力改变按照项目投资者要求供应土地的传统做法。
二是要充分利用现有建设用地提高建设用地土地利用效率。
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