土地产权制度改革的突破土地发展权.docx
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土地产权制度改革的突破土地发展权
摘要
当前,我国土地产权制度存在众多不足,土地发展权空缺成为突出问题之一。
研究土地发展权,有利于填补我国法律空白,完善我国土地权利体系,保护耕地资源,维护生态环境,促进社会公平,加速农村土地改革,实现可持续发展,解决土地管理难题和现实问题,对建设社会主义法制国家和构建和谐社会都具有重要的意义。
本文基于对我国土地产权制度改革的综合分析,从理论上对创设土地发展权做了详细介绍,从而为弥补了当前土地产权制度的不足提供帮助。
具体如下:
首先,简要介绍了土地产权以及土地产权制度,并重点对土地发展权的内涵、特征、归属进行了理论综述,同时也对土地发展权在土地产权制度中的地位做了分析;其次,对土地产权制度改革的历程、现状和创新方向做了探讨,阐明土地发展权是土地产权的突破;接下来,从经济、社会和制度的角度对土地发展权设立的必要性和可行性做了研究;然后,运用动态分析法对我国的土地发展权创设的一系列理论内容加以阐明;最后,借鉴国外土地发展权的运行模式,提出我国土地发展权的运行模型:
即结合我国的政府层级安排,土地发展权按照一定机制分别在宏观、中观和微观三个层次进行配置和流转。
关键词:
土地产权制度;土地产权;土地发展权
Abstract
Today,China'slandpropertyrightssystemhasmanydeficiencies,oneofthemostprominentproblemsisthevacancyoflanddevelopmentrights.Thestudyoflanddevelopmentrightscanfillthelegalvoid,improvethesystemoflandrights,protectlandresources,maintaintheenvironment,promotesocialequity,acceleratethereformofruralland,achievegoalsofsustainabledevelopment,solvelandmanagementproblemsandpracticalissuesandhaveanimportantinfluenceontheconstructionofaharmoniouscountry.BasedonacomprehensiveanalysisofChina'slandpropertyrightssystemreform,thispaperdescribedthecreationoflanddevelopmentrightsindetailandpracticeon,soastoprovidehelpforthecompensationforthelackoflandpropertyrightssystemto.thedetailsareasfollows:
Firstthispaperpresentsabriefintroductionoflandownershipandlandpropertyrightssystem,andfocusonthetheoryreviewofconnotationoflanddevelopmentrights,characteristics,attribution.Atthesametime,thefirstpartalsoanalyzesthelanddevelopmentrightsinlandpropertyrightssystem.Secondly,thepaperdiscussesthecourse,currentstatusanddirectionofinnovationofthereformoflandpropertyrightssystemandclarifiesthelanddevelopmentrightsoflandpropertyrightsbreakthrough.Next,thispaperstudiesthenecessityandfeasibilityoflanddevelopmentrightsfromtheperspectiveofeconomic,socialandinstitutionalresearch.Then,thispaperusesdynamicanalysisofChina'slanddevelopmentrightstocreateaseriesoftheoreticalcontent.Finally,wedrawonthemodeofoperationoftheforeignlanddevelopmentrights,proposelanddevelopmentrightsmodelinChina,thatis:
combiningwithourownlevelsofgovernmentarrangements,landdevelopmentrightsshouldbeconfiguredandcirculatedinaccordancewithcertainmechanismsinthemacro,mesoandmicroscopiclevelsand.
KEYWORDS:
Landpropertyrightssystem;landpropertyrights;landdevelopmentrights
目录
摘要I
AbstractII
第1章绪论1
1.1研究背景1
1.2研究的目的和意义1
1.3研究的技术路线和方法1
1.3.1研究的技术路线1
1.3.2研究的方法2
第2章土地产权制度与土地发展权4
2.1土地产权制度4
2.1.1土地产权4
2.1.2土地产权制度及其缺陷4
2.2土地发展权5
2.2.1土地发展权的定义5
2.2.2土地发展权的特征5
2.2.3土地发展权在土地产权制度中的地位6
2.3国内外研究现状7
2.3.1国外研究现状及发展趋势7
2.3.2国内研究现状8
2.3.3国内外现状研究总结11
第3章土地产权制度改革12
3.1土地产权制度改革的历程12
3.2土地产权制度改革的现状12
3.3土地产权制度改革面临的问题及创新方向12
第4章土地发展权设立的必要性和可行性14
4.1土地发展权设立的必要性14
4.1.1促进社会经济的可持续发展的需要14
4.1.2促进城乡经济社会协调发展的需要14
4.1.3维护农民利益的需要14
4.1.4加强耕地保护的需要15
4.1.5完善我国现存土地制度的需要15
4.2土地发展权设立的可行性16
4.2.1从所有权的发展变化来看16
4.2.2从土地法律制度建设来看17
4.2.3从国外经验来看17
4.2.4从我国土地制度现状来看18
第5章土地发展权的创设19
5.1土地发展权创设面临的问题解析19
5.2土地发展权的归属20
5.3土地发展权创设的原则21
5.3.1继承与创新相结合的原则22
5.3.2权力基础原则22
5.3.3合理性与可能性相结合的原则22
5.3.4目的性原则22
5.4土地发展权的权能赋予22
5.5土地发展权的权利结构23
5.6土地发展权的变动设计24
5.6.1土地发展权的创设25
5.6.2土地发展权的让渡25
5.6.3土地发展权的变更26
5.6.4土地发展权用尽与灭失27
第6章土地发展权的实施28
6.1土地发展权的宏观配置与一级土地发展权的流转28
6.2土地发展权的中观配置与二级土地发展权的流转28
6.3土地发展权的微观配置与三级土地发展权的流转29
结论30
致谢32
参考文献33
第1章绪论
1.1研究背景
新中国成立以来,我国土地产权制度经历了三次重大变革,分别完成了从封建土地所有制向农民土地所有制的过渡,农民土地所有制向集体所有制的转换,最终建立起在集体所有的土地上设立用益物权的制度。
人们对土地权利的重视程度逐步提高,权利意识普遍增强,有关土地权利问题的研究也开始丰富。
但在现行的制度安排之下,实践中还有很多现象难以得到合理解释,许多问题缺乏有效的解决手段,特别是制度化的解决手段。
比如:
征地制度招致的钉子户问题,集体土地被国家征收之后产生的差价问题,农用地转为建设用时农民集体利益受损问题,国家垄断土地供应一级市场与促进农村集体建设用地的流转相结合问题等。
这些问题充分暴露了我国现行土地制度的不足,新的土地制度改革翘首以盼。
1.2研究的目的和意义
考虑到现实中存在的种种问题,本文在对我国土地产权、土地产权制度以及土地发展权的定义、性质、特征、归属等规范的研究基础之上,进一步分析了我国土地产权制度的不足以及土地发展权的重要意义,为土地产权制度建设和改革供新的思路和途径;从理论和实践的不同角度阐明土地发展权的必要性、可行性和重要性,进而对土地发展权的创设和实施奠定基础;通过对国外典型土地发展权模式的比较、分析和借鉴,阐述了创设和实施我国土地发展权的具体理论基础和落实办法。
至此,解决了土地制度因土地发展权缺失而导致的问题,完善了土地产权体系。
也为土地利用、规划以及土地收益的合理、公平分配提供了制度上的保障。
1.3研究的技术路线和方法
1.3.1研究的技术路线
本研究遵循提出问题、分析问题、解决问题的思路,重点放在解决问题上面。
从我国土地利用与管理实践中存在的相关问题入手,分析这些问题产生的制度原因是我国土地权利体系中土地发展权的缺位及对土地发展权缺乏统一而清晰的制度安排。
解决这些问题的根本出路是在我国建立土地发展权制度。
关于如何解决问题,即建立一个什么样的土地发展权制度和怎样实施这一制度。
循着上述思路,论文研究框架如图1-1所示。
图1-1研究框架
1.3.2研究的方法
土地发展权既是理论问题,又是实践应用问题,因此本文采取规范研究与实证研究相结合的方法。
具体采用了如下两种研究方法:
1.3.2.1比较研究方法土地发展权制度起源于英美等西方国家,我国在这方面既缺乏深入的理论研究,更没有自觉的实践尝试,因此引进是第一位的。
但是,各国国情不同,土地基本制度不同,对于西方国家的土地发展权制度,我们只能通过比较有选择地加以借鉴和吸收。
1.3.2.2动态分析方法土地开发是土地利用的动态过程,土地发展权就是对这一动态过程有关行为准则和利益归属的确认。
对土地发展权质、量的规定性,必须在动态变化中考察。
没有动态分析,就不可能准确理解特定地块土地发展权从初始设定到让渡、变更,最后归于灭失的全部变动过程。
第2章土地产权制度与土地发展权
2.1土地产权制度
2.1.1土地产权
土地产权是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和,包括土地所有权及与其相联系的和相对独立的各种权利,如占有权、使用权、经营权等。
我国土地产权总体上可以分为:
土地所有权、土地用益物权和土地他项权利三大类。
其中土地他项权利包括土地抵押权、土地承租权、土地租赁权、土地继承权、地役权等多项权利。
2.1.2土地产权制度及其缺陷
土地产权制度是指一切经济主体对土地的关系、由于经济主体对土地的关系而引起的不同经济主体之间的所有经济关系的总称,主要包括土地权能制度和土地收益制度。
我国土地权利制度建设非常薄弱,没有专门的土地权利法,有关土地权利的规定,散见于《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《担保法》以及若干行政法规、规章、规范性文件之中。
缺陷重点体现在利益分配和外部性上。
2.1.2.1传统的土地产权制度不能解决土地自然增值的合理分配问题在农业用地变更为建设用地的过程中,土地的市场价值会产生巨大的增值。
在传统的土地权利体系下,这种巨大的增值会因为土地使用权而归属于土地使用权人。
然而,这种增值利益主要是由于土地用途的变更产生的,并非是来源于原来的土地使用权人对土地进行的追加投资。
而土地用途的变更往往是由于政府当局的土地利用规划而起,同样是土地,一部分因为政府的规划而得到发展进而得到巨大的增值利益,而另一部分却仍旧保持原来的用途从而享受不到由于政府规划带来的巨额利益,从而产生了不公平。
这种巨大的增值利益是在城市化进程当中产生的,增值利益的合理分配问题是在传统的土地权利体系下无法解决的。
这正是传统土地权利体系的缺陷,因此需要土地发展权加以弥补。
2.1.2.2传统的土地权利体系不能解决土地利用中的外部性问题传统的土地权利体系以促进土地效用的最大发挥为目标,土地权利制度充分体现了意思自治和对私权的保护。
但是,过度强调私权的保护和土地效用的最大化,必然是土地利用朝向有更大利益的建设用地发展,并最终导致了农地流失、生态环境破坏等负外部性问题。
在产生负外部性的同时,由于土地农转非的随意性,农地的正外部性也随之流失。
在传统的私法框架之下,无法解决土地利用的外部性问题。
外部性问题的解决需要政府的干预,而政府干预有多种形式。
可以以“命令——控制”模式予以强制土地所有者服从土地用途管制,也可以通过市场手段达到土地利用管制的目的。
当然后者是一种先进的并且具有效率的干预方式。
利用市场手段进行土地利用管制就需要创设一种产权,即土地发展权。
2.2土地发展权
2.2.1土地发展权的定义
所谓土地发展权,是对土地在利用上进行再发展的权利,即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。
我国《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。
据此,有的学者将土地发展权分为以下三类:
农业用地转变为建设用地(商业用地)的权利(即农地发展权)提高建设用地利用度(建筑容积)的权利(即市地发展权),以及对未利用地进行开发的权利(即未利用地发展权)。
2.2.2土地发展权的特征
土地发展权作为从土地所有权中分离出来的一项物权,除了具有物权的排他性、支配性、收益性等一般特征外,还具有自身的特点。
第一,抽象性。
土地发展权是一种抽象的概念,它是指对土地用途进行变更或者提高土地利用度的权利,不像其它产权存在一个实物性的标志。
第二,潜在性。
虽然土地发展权无论在何时何地都已经客观地存在于每一块土地,但是土地发展权的实现是一种对未来土地使用权变更的获利。
因此,只有在土地用途能够转变或者土地发展权能够出售的情况下,潜在于土地之上的发展权才能实现。
正如周诚教授所言:
“任何一块农地,都天然地拥有非农开发权,只是农地的用途、位置在客观上决定了它是否可能以及何时实现其非农开发权”。
第三,政策性和工具性。
土地发展权的产生是私法公法化和公法私法化的结果。
现代社会由于生产力和经济的飞速发展,市场优势地位和垄断日益增多,消费者保护、劳工保护、环境保护、社会保障等社会问题丛生,迫使国家从消极的守夜人转变为积极的干预者。
于是作为国家干预的依据和限度的公法规范就日益增多,出现了私法公法化的现象,私法从权利本位向社会本位转变。
法国民法上确立的近代民法三项基本原则相应进行了修正:
从绝对所有权发展到相对的、社会化的所有权;从契约自由发展到契约正义;从过错责任发展到多种归责原则并存。
与此同时,也出现了公法私法化的现象,传统的公法规范中开始运用私法契约去创造具体的法律关系,出现了公法契约、公法上的经营行为,以及以私法方式执行公法任务等现象。
就土地权利来讲,私法公法化表现在对土地所有权的限制。
也正是由于对土地所有权的限制,彰显了土地用途变更和提高土地利用度的价值,为土地发展权的产生提供了契机。
在土地管理方面,公法私法化表现在通过市场机制实现土地管理的公共目的,土地发展权市场的出现正是通过土地发展权移转实现土地用途管制。
2.2.3土地发展权在土地产权制度中的地位
土地发展权既然是一项独立的物权,它在土地权利体系中拥有独立的地位。
我国的土地权利体系以土地所有权为基础,土地使用权为核心,创设土地发展权,将进一步加强土地权利制度对土地利用和规划管理的控制、导向功能。
首先,土地发展权无论是从属于所有权,还是与所有权分离,都是对所有权的一种限制性权利,因此十分重要。
其次,土地发展权对清楚界定土地使用权的内涵、明确其权能,也是必要的。
最后,土地开发是土地利用的一个重要环节,在这一环节,土地利用方式发生改变,土地明显增值,但如果土地发展权缺位,可能导致法律法规缺乏统一判断,游戏规则发生混乱,交易各方纠纷不断。
土地发展权在我国土地权利体系中具有不可或缺的地位,建立土地发展权制度,是完善我国土地法律制度不可忽略的部分。
目前,因为土地发展权的缺位,产生众多的社会问题。
例如,土地征收补偿机制的不合理导致众多农民和城市居民的不满和上访。
土地发展权的缺位还限制了集体土地使用权的流转,国家因非公共利益征收农用地缺乏相应的法律基础。
土地发展权不仅是对土地法律制度的完善,更重要的是,土地发展权制度的建立,对土地利用的实践具有重要的现实意义。
2.3国内外研究现状
2.3.1国外研究现状及发展趋势
2.3.1.1土地发展权相关理论的研究土地发展权也称土地开发权,最初源于采矿权,可与土地所有权分离而单独出售。
1947年英国颁布《城乡规划法》,以法律的形式创立了土地发展权,该法规定一切私有土地将来的发展权移转归国家所有。
1974年以来,美国在分区制度的基础上,设立了可转让的发展权制度:
发展权可以转让,让渡的发展权在转让地块上作废,而可以在受让地块上与其现有的发展权相加存在。
除此之外,还有可购买的土地发展权和市场化的发展权。
后来,法国、德国、意大利、加拿大、新加坡、韩国等国家都陆续开始土地发展权的研究并且开始建立土地发展权制度。
2.3.1.2土地发展权创设的研究在国外,一些国家已经开始了土地发展权的立法实践。
国外最初设立土地发展权的目的是为了保护有限的耕地,实现土地利用的效率和土地利用中利益分配的均衡化。
土地发展权最初出现于英国,自20世纪50年代初开始,在英、美、法等国相继设置。
土地发展权的运行主要有英法模式和美国模式,在一定程度上都实现了预设的目的,土地发展权的归属和实现方式都比较明确,发展比较完善。
典型的有如下三个国家:
①英国国家独占的土地发展权。
1947年英国颁布了《城乡规划法》,此法通过设立由国家独占的土地发展权,对土地开发行为进行控制,限制土地私有权的滥用,所有的土地开发行为必须得到政府的开发许可。
②法国的法定上限密度制度。
此制度与土地发展权非常类似,首先规定土地所有权人的建筑权有一低水平的上限容积率限制,超过限制的建筑权则由地方政府享有。
③美国可转让的土地发展权制度。
20世纪上半叶美国为了解决农地流失严重的问题,首先借鉴德国土地用途管制做法,运用《水土保持和国内生产配给法》来强化政府对土地利用的管理。
但之后二三十年的实践证明,土地用途管制立法尚不能达到保护农地的预期作用,耕地流失状况仍很严重。
之后美国政府分析寻找土地用途管理制度失效的原因,于20世纪六十年代末,在实行土地用途管制的基础上,设置土地发展权,建立了土地发展权制度。
该制度自实施以来,不仅有效地保护了耕地,而且扩展至保护生态环境和在历史、建筑或文化上有重要意义的建筑物、界标、风景资源等。
2.3.2国内研究现状
2.3.2.1土地发展权理论的研究
(1)土地发展权的内涵。
关于土地发展权的概念,国内学术界大致有狭义和广义两种理解。
狭义的土地发展权,主张它是土地所有权人将自己拥有的土地变更用途或在土地上兴建建筑改良物(包括建筑物与工事)而获利的权利。
沈守愚较早从法学的角度将农地发展权界定为“将农地变更为非农用地的变更利用权”。
杜业明认为,土地发展权是指某组织或个人变更土地用途而获得额外收益的权利。
而农村土地发展权是特指农用地转为建设用地和农村存量建设用地直接进入土地一级市场而获取收益的权利。
周建春认为,农地发展权又称土地发展权或土地开发权,是指将农地改为最佳利用方向的权利,也可狭义地定义为农(耕)地改为建设用地的权利。
广义的土地发展权涉及土地利用和再开发的用途转变和利用强度的提高而获利的权利。
胡兰玲认为,土地发展权是指对土地在利用上进行再发展的权利,即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途之权,可将其分为两类:
空间(高空,地下)建筑权和土地开发权。
侯华丽认为,土地发展权是将土地变更为不同使用性质的权利,应包括:
农地变更为非农用地的发展权即农地发展权;未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权;在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权;在建设用地上进行建设的发展权。
很明显,学术界对土地发展权的具体概念有不同的看法,但比较一致的观点是,土地发展权的基本观念,是发展土地的权利,是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权。
土地发展权的概念和范围的界定是深入研究土地发展权制度的基础和前提,所以应明确界定土地发展权的涵义和范围。
(2)土地发展权创设可行性与必要性的研究。
关于设立土地发展权的必要性、可行性或意义等,国内学者作了大量的探讨和论述。
沈守愚较早论述了设立农地发展权对于理顺集体土地的产权关系、有效保护耕地以及为国家提供稳定的财政收入等方面的意义。
刘国臻将设置土地发展权的必要性提升到基本人权建设的高度来认识,并从耕地保护、完善双层经营体制和防止国有资产流失等方面论述我国设置土地发展权的必要性。
科学发展观为土地发展权的设置提供了理论指导,国外设置土地发展权的经验和学者关于土地发展权的论著为我国设置土地发展权提供了可资借鉴的经验和必要的理论铺垫。
汤志林从规范政府和土地开发商的行为、保护失地农民和城市居民的合法权益、优化土地开发管理流程和方式、增强市场调节作用等方面探讨了构建和完善土地发展权的意义。
李世平从解决严重的土地资源浪费和不合理利用、落实政府对土地用途管理和规划的需要、保障农民耕作和收益的必要手段、解决我国现阶段人地矛盾的要求、维护国家利益、协调与土地有联系的相关法律等发面分析了设立土地发展权的必要性和可行性。
刘明明从土地发展权的缺位导致农地保护成效差、土地征用中土地增值利益分配不公以及土地资源配置效率低下和土地规划难以执行等角度,分析了土地发展权设立的必要性,同时从土地所有权结构、土地用途管制制度等方面分析了土地发展权设立的可行性。
刘芳和许恒周从产权完善的角度分析了设立农地发展权的必要性。
中国当前正处于城市化快速推进时期,城市土地开发与农地和生态环境资源保护的矛盾突出,形势十分严峻,空间权的缺位使得土地发展权的创设更加凸显其重要性和迫切性。
我国法律中至今尚无土地发展权的规定。
因此,土地发展权的配置,对于完善土地立法和改善土地管理无疑是具有十分重要的意义。
2.3.2.2土地发展权的创设研究
(1)土地发展权的归属。
土地发展权的归属问题属于土地发展权研究的热点问题,而且土地发展权的创设应该从土地发展权的归属开始。
学术界主要有三种观点:
第一种观点是土地发展权应该借鉴英、法等为代表的国家的做法,归国家所有,即涨价归公。
沈守愚认为,土地的空间权和
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