从征地过程看村干部的行动逻辑综述Word格式文档下载.docx
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村干部;
行动逻辑;
角色
作者:
齐晓瑾、蔡澍、傅春晖北京大学社会学系本科生
一、问题的提出
伴随着工业化和城市化的发展步伐,工业园区的开发、住宅小区的兴建、高速公路的修筑等大型项目方兴未艾,在农村尤其是城郊,有大量的农地被征用和开发。
根据《中华人民共和国土地管理法》规定:
农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;
国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用,并给予补偿。
从目前情况看,各地征用土地的状况——规模、数量、用途、补偿金额和补偿的分配方式,虽有所不同,但都会对村庄的权力格局产生重要影响;
土地征用也给农民的生产、生活带来了巨大的变化,从而重新塑造了农村社区的结构,有的村庄甚至在这一过程中面临消解的可能(杨善华、王纪芒,2005)。
而从征地过程本身来看,由于在制度安排上农村土地归集体所有,这就给掌控村庄权力的村干部留下了对征地补偿费自由处置的余地和对政策的变通空间。
在调查中,我们发现,村干部在土地征用的过程中扮演了很重要的角色,并且形成了一套行动逻辑。
这里的“行动逻辑”指的是村干部在征地过程中一以贯之的思维、行为方式以及他们对这样的思维和行为方式的解释框架,可以想见,这种思维、行为方式与解释框架一旦形成,也会对村庄今后发生的事件产生影响。
而对村干部行动逻辑的考察和概括,恰恰是以往的研究关注不够的。
因此,我们以征地事件作为切入点,通过对征地过程中具体事件的分析,对村干部的行动及其背后的逻辑作一番考察,有助于我们更为清晰地认识村庄权力运作的实际状况,并试图对以往相关的理论做一些必要的相关补充。
二、理论综述
以往学者关于基层社会的研究,首先面对的是分析对象的问题。
他们一般是将地方政府和村干部作为不同的研究对象而分别进行研究,因此得出的结论也是这种分裂的研究的结果。
比如JeanOi(1992)在对财政改革激励下的地方政府行为进行经验描述的基础上提出了“地方法团主义”理论。
她认为,在财政体制改革和农业非集体化的制度性激励下,“在经济发展过程中,地方政府具有公司的许多特征,官员们完全像一个董事会成员那样行动,这种政府与经济结合的新制度形式,我称之为地方法团主义。
”AndrewWalder(1995)阐明了为什么地方政府与高层政府相比,具有更大的动机和能力形式作为所有者的权益,形成了“政府即厂商”(丘海雄、徐建牛,2004)的理论。
他认为,政府与企业的关系类似于一个工厂或公司内部的结构关系,即政府作为所有者,类似于一个公司中的董事长,而企业的管理者则类似于厂长或车间主任的角色。
林南(1996)的“地方性市场社会主义”理论和彭玉生(2001)的“村镇政府即公司”理论也是基于JeanOi和AndrewWalder的研究。
在中国本土学者中,张静关于“政权经营者”的研究,对学界产生了很大的影响,但她也没有对乡镇政权和村庄组织加以区分。
关于这个问题,杨善华和苏红在对乡镇政权从“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变的研究中已经提出并作出了相应的修正和解释。
在研究中,“我们必须注意到乡镇政权中的干部群体和村干部群体有着实质性的不同——在现行户籍制度下,他们(指乡镇政权中的主要干部和村干部)分属城镇居民和农民这两个基本不存在相互流动可能的身份类别(按现行体制,乡镇政权的主要领导还处于流动官场的底层位置),因而在某种程度上意味着他们在社会等级的金字塔上处于完全不同的位置。
毫无疑问,这种先赋地位的差别会影响他们的行为取向,进而影响他们所担当的角色。
其次,乡镇政权和村级组织(村党支部、村委会)作为基层政治组织也有实质的不同,乡镇政权是中国农村的基层政权,是国家依法在农村建立的最低一级的政权组织,而中国农村社区中的村民委员会根据《村民委员会组织法》的规定则是村民的自治组织。
”(杨善华、苏红,2002)JeanOi在对改革前中国农村的研究中特别强调了分析单位的重要性。
她认为,村庄是处于国家与社会之间的一种特有的组织单位,是分析当时中国农村中国家与社会关系的合适单位。
以改革前后村庄或者村干部作为对象的研究,还有王思斌的“边际人”理论、宿胜军“从‘保护人’到‘承包人’”的研究、周飞舟关于村组织“实体化”的分析等等。
但是,在征地这样的事件中,乡镇政府与村干部因为有共同的利益而有了“利益共谋”,因此在这种背景下的村干部的行动,也就有别于作为“独立的”行动者的村干部的行动从而获得了新的特征。
本文以这样的村干部作为研究对象,即那些围绕在村党支部或村支书周围的、由村庄的政治精英所组成的利益群体。
虽然在我们调查的三个村庄中,各村的权力格局会有所不同,但就整体而言,村党支部在村庄政治中处于中心地位。
改革开放以来,曾经垄断了社会绝大部分资源和机会的“总体性社会”开始瓦解,伴随着国家权力从基层社会的退出,“自由流动资源”和“自由活动空间”开始出现(孙立平,1992),从而也扩大了村落社区的“自由政治空间”(杨善华,2000)。
这一系列变迁的结果,也使村集体有可能成为“日益脱离了原来行政监督的、同时未受到任何社会监督的、相对独立的、内聚紧密的资源垄断集团”(张静,2000),同样,村干部也有可能从原先的村庄“保护人”、国家的“代理人”发展成为拥有独立利益的“经营者”。
通过调查我们发现,在征地实施的过程中,村干部一方面继续扮演着国家政策的“代理人”角色,同时作为村庄权力的主要掌控者、集体资源的实际操纵者以及村庄内部利益分配的主导者,他们又常常利用关系网络和职位所控制的资源为私人谋利。
显然,为了达到这一目的和维护自身权力的合法性,他们必须采取一定的策略去应对上下两方面的关系。
从调查情况看,村干部和其上级地方政府这两个群体在原有“共事”关系(王思斌,1999)的基础上,会逐渐形成某种程度上的利益的“共谋”,并且在完成这样的任务的过程中他们也必须借助于上级政府所提供的政策、默许或共同参与的强力手段;
而另一方面,村干部还要借助其在村庄内部精心培植和编织的“组织化支持系统”(张静,2000),并在一定程度上利用他们,通过拉拢、疏离等手段在村民中造成分化。
征地对于农村来说是一个深刻的变化。
原来由村集体共有的土地部分乃至全部转化为资金。
土地作为一种“收入流”(周其仁,2004),是可以不断利用并获得产出的。
即使土地在农民手中,村干部仍然可以通过土地和农民维持联系,并通过各种方式间接从土地获得收益或者成为潜在的受益者。
而当土地资本转化为金钱的形式后,它就面临着被瓜分的可能。
在这一过程中,村干部表现出相对强烈的利益化倾向。
他们会借助自身作为“村庄守望者”与“国家代理人”的双重身份(刘小京,1998),使资金尽可能多地留在自己可控制的范围内,同时运用各种手段为自己(包括自己的家庭与家族)谋利。
三、村庄背景简介(注1)
浙江省L村位于S市街区腹地,是浙东地区比较典型的近郊村。
村里共有400多户,人口1,200多。
由于附近工业开发区的建设,绝大多数住户对外出租房屋,村里聚集了大量的外来人口,其总数大约是村民人口总数的2倍。
据村民反映,村里原有良田1,064亩,自留地84亩,大小池塘850个(计算田亩约150亩),大小机耕路约150亩。
田地分别于2001年3月和2002年5月,以每亩35,000元的价格分两次被全部征用完,征地款项尚未全部到位。
(注2)征地款除集体留一部分外,按人口以4,000元/人发放给村民。
现村民除每月的房租收入外,生活来源主要以经商、打工为主,尚有一部分村民没有固定工作。
江苏省W村地处远郊,距离市中心大约10公里,长期以来经济都是以农业为主,但随着相临Y市城市化、工业化的规划和推进,该村在2004年的行政区划中已被纳入其市区范围之内。
W村的征地是从2002年秋开始的,涉及到征地的有三、四个组,约占全村人口的20%,征地用途是修筑徐淮盐高速公路。
(注3)临近村庄农地则有一部分已被市区规划中的西环路所征用。
征地之前,该村以农业为主,但男劳力亦外出打工且构成了家庭收入的一个重要来源。
该村人均年(毛)收入在5,000元左右。
征地后,农业收入减少,外出打工的人口增多。
调查发现,几乎全部的年轻男劳力都外出打工,留在家里种地的一般都是老人和妇女。
征地对于家庭收入的影响并不是很大。
实际执行的征地的赔偿标准是每亩8,600元,(注4)给农户发放补偿款依据的是1998年签承包合同时确定的土地面积,但实际征用面积一般大于承包面积。
(注5)该村征地前人均承包面积5亩左右,征地后,相关组的人均承包面积只有1到2亩,只能基本维持口粮。
湖北省B村人口2,000多,地处一个较为繁荣的工业城市近郊的工业开发区,人均土地1亩左右,全部种蔬菜。
男性村民除了种地,大多在离村不远的工业市场打零工。
成年村民年收入大约在5,000-10,000之间。
近年来的征地全部用于工业园区开发,村里现在只剩下一些边角地。
最近一次征地发生在2004年,土地补偿标准是每亩68,000元,村里每亩截留下24,000元,按土地面积给村民4,000元/亩的青苗费,余下的按人口分给每个村民作为安置费。
全村共有12个村民小组,按照每个组的土地和当地人口数进行组内分配。
各小组村民得到的安置费从5,500元到33,000元不等。
四、材料分析:
村干部的行动逻辑
我们调查的三个村虽然在地理位置、经济发展状况等方面各不相同,但在土地征用过程中,村干部的利益取向和行动逻辑却表现出了一定的相似性。
(一)工作中“共事”和利益上“共谋”的交织
“共事”是村干部和实际上是他们上级的乡镇干部之间的一种常见的互动方式。
例如“乡干部和村干部在催促农民完成国家任务”过程中建立起来的合作。
尽管这些合作会在一定程度上涉及到利益的交往,但更多的是一种制度化的以“任务”的完成为目的的互动,或者是在此基础上“发展出的个人情感的互动”(王思斌,1999)。
而随着粮食征购和农业税收的逐步取消,以及工业化、城市化进程中的征地运动向农村的扩张,村干部和上级的互动正在发生着变化。
征地作为一个特殊的事件,为我们提供了一个新的观察背景和研究视角。
调查中我们发现,村干部和其上级(首先是乡镇干部)为了实现各自的利益追求,共同推进着征地的进程,他们在某种程度上形成了一种合作的默契,我们把村干部和上级之间的这种基于利益的互动称为利益的“共谋”,以区别于他们之间以往的基于“任务”的完成和个人的情感的“共事”模式。
在本节中,我们试图通过材料来说明村干部在和上级的利益“共谋”中所遵循的一套行动逻辑。
材料1(B(注6)):
A(注7):
(农业用地)转工业用地大概一亩六万,政府不收什么钱,就是给农民的补偿。
即使收得多也通过各种渠道返还给买地的工业主,为了给他们降低成本,用更多的钱来发展工业。
他们搞好了,将来的工业税收是可观的。
同时由商业用地的利益收入来平衡这一块。
因为一旦建了工厂,周围的商业什么的、住房啊很快就发展起来。
政府卖这部分商业用地,收入非常可观。
(注8)
材料2(W):
A:
我们老百姓的这个田呢,按实用面积,田垄、什边(边角地)、渠啊,一分地也没有算,这个全被哪个弄去了呢?
全被村里的弄去了。
……你上哪里去对这个账。
(注9)
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