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联邦建设基金:
对投资基金优先等级进行分类
必须提高透明度和制定长期规划
(2012年8月2日发布)
一、背景
总务管理局作为联邦政府民用房地产的主管单位,管理着大约10000套房地产资产组合,包括1500栋自用和8100栋出租的建筑物,这些建筑物为1100万联邦雇员提供37000万平方英尺的工作场所。
自从1972年起,总务管理局通过收集租户的租金存入联邦建设基金来积累房地产的收购、运营、维护和出售。
美国审计署之前对此也做过报告,然而联邦建设基金在提供足够的资源以支撑总务管理局的任务方面面临着困难。
本报告主要关注以下方面的内容:
1.影响联邦建设基金资源的因素;
2.总务管理局自用资产的潜在维护和维修负债,以及它们对联邦建设基金的影响;
3.当评估资本投资建议时总务管理局所考虑的信息,以及在排序上如何把自身的投资决策与良好投资实践相比较。
美国审计署审阅了相关法律、研究资料,以及审计署、总务管理局、国会研究部关于联邦不动产及投资基金方面的报告,对比了行政管理和预算局(OMB)做出资本投资决定和美国审计署资本规划指南的成功的投资实践和总务管理局的实践。
分析了与基金平衡相关的数据和资料,包括2006财年到2012财年预算请求和拨款法案。
基于2006到2011财年数据,评估了总务管理局大约10000套资产组合的财务绩效。
同总务管理局、行政管理和预算局的官员进行了座谈。
二、审计发现
联邦建设基金(FBF)的余额从2007财年的5600万美元增长到2012财年的22亿美元,这是由于提供给FBF的资源和总务管理局通过预算和拨款程序使用这些资金增长速度的不同。
行政管理和预算局(OMB)、总务管理局的官员表示,如果总务管理局能够花掉FBF每年募集的资金,那么说明这些资金通常是可以满足总务管理局的需求的。
当FBF的结余增加的时候,各种因素开始限制基金的收益。
扣除通货膨胀因素,2006到2011财年基金对于FBF收入的贡献是下降的。
在这段时间,收入下降,而成本上涨速度超过同期通货膨胀上涨速度。
此外,总务管理局部分的存货也遭受损失。
尽管在其租赁资产组合部分存在损失,总务管理局将继续扩大其租赁业务。
总务管理局正在采取措施以减少其整体的房地产投资组合的规模。
总务管理局确认从2012年到2021年,大概需要46亿美元维护和保修资金,并预计其中总量的1/4是立即就需要的。
然而用于维护和保修的资金从2006年开始一直在减少,总务管理局表示基础建设再投资会导致维护和保修的延误,会增加将来的成本和工作难度。
总务管理局做出基础建设投资的决定所依靠的相关信息来源于审计署、行政管理和预算局投资指南所述成功的投资实践,但是总务管理局缺乏形成优先项目过程的透明度,也缺乏利用成功的投资实践经验进行投资的全局性的长期资本规划。
美国审计署形成优先基础设施投资的过程满足成功投资实践的要求,但是应该说明提交年度预算是使用怎样的标准以确定哪些项目被选中从而获得资金,这样可以改进优先项目的透明度。
此外,完善综合性长期资本规划能进一步提高总务管理局做出有关长期投资选择决策的能力。
行政管理和预算局(OMB)、美国审计署(GAO)的投资指南都强调制定长期资本规划的重要性,因为它可以指导组织目标的实现。
三、审计建议
为了增加透明度,使总务管理局做出关于房地产决策的更为明智决定,以及为了联邦建设基金更好满足基础设施投资的需求,我们对于总务管理局的建议如下:
1.在其提交的预算中说明基础设施投资如何进行优先等级划分;
2.每年滚动制定一个五年投资规划,并将其提交给行政管理和预算局(OMB)、国会。
这有利于确保长期目标的通盘考虑,也有利于说明总务管理局如何安排联邦建设基金。
联邦不动产:
更好地管理过度使用和未充分使用的
不动产需要提升数据质量并制定国家级战略
(2011年8月6日发布)
本报告主要讨论联邦政府在收集过度和未充分使用不动产数据方面所做的努力,也讨论如何更有效地管理这些资产。
2004年,总统签发了成立联邦不动产委员会(FRPC)的行政命令,行政命令要求FRPC和总务管理局(GSA)共同设立一个行政机构来监管和控制关于所有不动产的性质、用途和范围的综合性数据库,涉及国家安全的数据除外。
FPRCS设立了联邦不动产状况(FRPP)来满足这些要求,并从2005年起,开始收集数据。
美国审计署披露了行政机构贯彻执行这些行政命令并在全国范围内收集数据的情况,以及管理过度和未充分使用不动产所面临的持续挑战。
本报告主要关注点:
1.FRPP数据库所描述的不动产的性质、用途和范围;
2.在更加有效管理这些不动产方面所取得的进步。
美国审计署调查了五个主要拥有不动产资产的机构,他们分别是总务管理局(GSA)、能源部(DOE)、内务部、退休军人事务部(VA)和农业部(USDA)。
审计发现FRPC并没有在设计和维护FRPP数据上借鉴比较成功的数据收集经验,这引发了对数据库不能成为描述不动产的性质、用途和范围的有效工具问题的关注。
FRPC不能确保数据关键特征,包括不动产利用率,基本情况,年度运营成本,项目依赖度,价值,持续等被准确地定义和报告。
例如美国审计署报告的FRPP不动产是闲置的,而数据库反应的信息却是被充分利用的。
同样存在摇摇欲坠的建筑物被报告成处于极佳状态的不动产。
事实上,美国审计署走访了26个地方,其中有23个地方的实际情况和数据库的描述不一致。
因此,FRPC不能确保FRPP数据的可靠性,这不利于对过度和未充分使用的不动产进行管理和做出决策。
美国审计署发现当存在管理过度和未充分使用不动产问题的时候,联邦政府面临着持续的挑战。
联邦政府已经在寻求方法来削减或提高过度和未充分使用不动产管理水平方面的开支,然而有些努力半途而废,另外在一些可能存在节支的地方模糊不清。
这些机构在管理不动产方面面临着挑战:
处置不动产的高成本、处理保护性历史资产所面临的严苛法律要求、共同利益者的阻碍、边远地区不动产的不易出售或处理。
为了更好地处理不动产的过度和未充分利用问题,国家需要制定一个综合性的、长期性的国家级战略。
这个战略应该明确问题的范围,设定的实现目标,满足成本、资源和投资等方面的需求,阐述规则制度和各部门之间的协调机制。
美国审计署提供两条可以帮助联邦政府改进过度和未充分使用不动产的管理审计建议:
1.GSA应该和FRPC成员机构进行合作和协商,制定一个提供FRPP数据收集的持续性和一致性的计划,并且严格执行这个计划。
2.行政管理和预算局(OMB)应该和FRPC机构进行合作和协商,制定一个管理过度和未充分使用的不动产国家级战略。
创业支持:
(2012年8月23日发布)
给企业提供有效支持的经济发展项目有利于帮助企业发展壮大。
美国审计署关注商务部、住房和城市发展部、小企业管理局、美国农业部等用于支持企业发展的52个经济发展项目,涉及基金大约为20亿美元。
根据法定要求,本报告主要讨论以下问题:
1.这些项目的重叠和零散程度,对企业的影响以及这些机构帮助企业发展的具体措施;
2.跟踪项目信息的情况,是否这些项目满足他们的工作目标,以及这些项目是否被评估。
为了实现这些目标,美国审计署对项目信息进行了分析,并和总部机构和驻外办事处官员,企业家和第三方的非盈利机构(直接利用联邦拨款对企业进行援助的机构)有关人员进行了面谈。
联邦政府对于企业的支持是凌乱的,他们常常授权提供多个项目支持,这造成支持项目的重叠,例如金融支持(授信和贷款)和技术支持(培训和辅导)项目的重叠。
一些企业家努力适应这些杂乱无章的技术支援项目。
机构之间的协助可以减少项目之间的重叠和杂乱无章,然而一般情况下协作并没有始终如一地坚持下来。
这些机构已采取初步措施,通过订立正式协议以改进他们的合作,但是他们并没有找到更好的合作方式。
如果不能增强各机构之间的协作和合作,可能使联邦政府的有限资源不能以有效方式发挥最大的功效。
各机构并不持续收集关于支持企业的项目信息,一些项目并没有实现他们的工作目标,而绝大多数项目缺少评估。
机构并不收集他们支持的项目或者他们所服务企业的信息,部分原因是因为他们不依靠这些信息来管理项目。
相反,机构主要依赖听取汇报的形式收集数据,而这种方式不容易对信息进行归类和分析。
根据政府内部控制标准,获取这些信息有助于信息管理者识别风险、发现问题并做出决策。
美国审计署发现19个项目的援助未能实现相关年度工作目标,这些项目包括美国农业部支持的农村商业机会资助计划、商务部支持的经济发展/规划组织计划,住房和城市发展部的印第安社区发展资助、小企业管理局为商业房地产融资的504笔贷款。
通过项目评估可以确定项目为什么没有实现企业目标,同时也可以衡量项目的整体效益。
然而机构支持的52个项目中的32个缺少项目评估。
因此项目效益的信息非常有限,而稀缺资源可能流向了不具效率的项目。
除此之外,如果没有充分的项目信息,各机构可能不能以最有效的方式管理项目。
为了促使联邦政府更有效地支持企业的发展壮大,美国审计署建议如下:
1.办公室、管理部门和预算部门的负责人,农业部、商务部、住房和城市发展部、小企业管理局的负责人应该努力寻找增强项目合作的机会。
2.农业部、商务部、住房和城市发展部、小企业管理局的负责人应该坚持不懈的收集信息以使他们能追踪其提供的援助项目和所服务企业的情况,并且利用这些信息管理项目。
3.农业部、商务部、住房和城市发展部、小企业管理局的负责人应该进行更多的评估,以查清项目为什么不能满足工作目标和提高整体效益的要求。
石油和天然气管理:
内部重组完成,
但满足新的要求仍面临挑战
(2012年8月29日发布)
2010年4月20日夜间,路易斯安那州附近墨西哥湾海域“深水地平线”钻井平台爆炸,致7人重伤11人死亡,至少11人失踪,这是一场美国,乃至全球范围内最大的人为生态灾难。
美国内政部作为负责监管近海石油和天然气开采的管理部门,在事件发生之后进行了一系列的改革以改进其监督。
本审计报告主要评估以下几个方面:
1.内务部对海上石油和天然气活动监督的重组;
2.此次事件影响到内政部的环境分析、计划复审和开采许可评估,内务部的主要政策有什么变化;
3.内政部对于墨西哥湾钻井平台和生产平台的检查在发现破坏行为或导致的民事处罚估价方面的影响;
4.利益相关方提供资金和资源投入到内务部所提议的石油和天然气开采活动,在何种程度上相信内务部关心他们所关注的问题;
5.内务部监管海湾近海石油和天然气开采活动面临的关键挑战(如果有的话)。
美国审计署分析了相关的数据和资料,并调查内务部、国家海洋局商务部门、气象局、墨西哥州、以及环保团体和工业部门的官员。
内务部调查了墨西哥湾近海岸2000年1月1日到2011年9月30日钻井和生产平台被认为是最有可能发生违规行为的地方,违规行为包括内务部的数据库遗漏数据以及违反规定对数据日期进行校准,结果现实,内务部不清楚基于真实时间的违规是否被确认或者什么时间被纠正过,这样安全隐患在未来期间仍将继续存在。
最近,内务部开始改进检查以及民事处罚方案。
然而,内务部没有评估这些改进将怎么样影响每月进行开采检查的能力。
联邦政府利益相关者告诉审计署他们一般在开采计划准备过程中将其绝大部分投资给内务部的石油和天然气开发项目,在早期的开发阶段或者是开采许可阶段,通常没有对石油和天然气的勘探和开发计划或开采许可证进行审查或评估。
联邦和各州相关利益者认为,内务部应该对2002年到2012年1月他们对墨西哥湾近海石油和天然气开采的投入负责;
而非政府利益相关者,包括工业和保守利益集团认为,内务部有时候不需要对此进行应对。
内务部面临着重组之后随着而来的持续挑战,这种重组影响到其监管墨西哥湾开采石油和天然气的能力。
具体包括内务部识别和评估风险的能力仍然比较有限以及监督资源分配的效率性问题。
内务部在利用有效信息技术系统方面也遇到困难,例如对于勘探和开发计划的评估提供支持的信息。
此外,内务部也没有最新的战略计划,以指导其信息技术或人力资源规划。
为了提升内务部对墨西哥海湾近海石油和天然气开采的监管能力,美国审计署提出以下建议:
1.实施控制以确保内务部按照国家环境政策法的要求所进行的环境分析是基于最新的和最相关的信息,例如将这样的分析作为开发者在提交勘探和开发修改计划的组成部分。
2.继续评估基于信息技术模块数据输入控制的e-计划并进行复核检查,以提高开发者提交的勘探和开发计划的准确性和完整性。
3.追踪计划的修订是应内务部还是开发者的要求。
如果是应内务部的要求,修订的原因会提供给内务部管理者以便于他们能根据信息进行针对性宣传,这样可以提升上交计划的水平同时也避免了计划的多次修改。
4.通过以下两个方面增强内务部监察程序的有效性:
1)评估新的监察政策是怎样要求的,从时间到钻井、监察人员的人数是如何影响内务部每月进行例行勘探监察的能力以及月度监察目标是否合适;
2)确保违规和日期校准行为及时记录在内务部的技术信息管理系统(TechnicalInformationManagementSystem,TIMS)当中。
5.确保运营者对于监管规则的需求,赞成和反对意见都要记录下来,并提供给内务部,这些信息有利于内务部做出更好的判断。
6.增强内务部根据风险判断和评估近海石油和天然气经营活动的能力,从而允许它通过下列方式调整监督和评估:
1)识别、系统地收集并维持与钻井作业风险相关可靠的数据。
2)在每周例行的活动报告中定义重大事件,以便运营商识别。
并开发出一种系统的、可靠的方式来描述和记录这些事件。
3)利用风险因素和重大事件数据开发一个能够清晰做出前瞻性评估,并对勘探运营进行分类的方法。
通过对风险和监管,以及风险缓冲行为总结经验,以避免重大事件的发生。
7.完成用于追踪审计建议的数据库,内政部可以对所有审计结果和其它的外部检查情况进行追踪,这有助于确保调查问题得到及时解决和采取适当的方式回应审计建议、改善监督。
8.引导海洋能源管理局(BOEM,BureauofOceanEnergyManagement)、安全和环境执法局(BSEE,BureauofSafetyandEnvironmentalEnforcement)制定发展劳动力战略计划,在一些工作中关键技能是完成重要任务所需要的,同时BOEM和BSEE需要解决关键技能差别和人力资本条件差异方面存在的问题。
9.在国家或者区域的层面上,应考虑恢复外大陆架政策委员会。
当涉及到离岸石油和天然气租赁活动时,采用一个替换方案允许相关利益者增加提供投入的机会,这样可以确保内务部在外大陆架土地法实施条例允许范围内履行其义务。
收入保障:
伤残和失业救济金重
叠部分可以被评估为潜在储蓄
(2012年8月30日发布)
在美国,伤残保险(DI)和失业保险(UI)信托基金在财政的可持续性上面临着严重的挑战。
这两个项目给他们的目标人群提供现金收入以补偿他们的损失。
伤残保险主要提供给那些不能从事主要有给活动(SGA)的工人,因为其身体或者精神上的损伤将至少持续12个月以上,或者这些损伤会导致死亡。
SGA(主要有给活动)被定义表现为薪酬丰厚的体力或者脑力活动。
失业保险是提供给那些有工作能力但是处于非自愿失业状态工人的暂时性福利。
美国审计署受国会委托调查在多大程度上个人同时获得伤残保险和失业保险。
为了完成这个任务,美国审计署将2010财年的失业档案和社会安全局(SSA)的伤残档案进行比对,同时美国审计署也对于伤残保险和失业保险的案例档案进行了审查。
在2010财年,117000人同时获得伤残保险和失业保险支付的现金收益,这两个项目总共支付的金额超过8.5亿美元,这是当前条件下,按照正常程序的授权所能获得的。
这些人数占从两个项目活动总受益人的比例小于1%,他们从伤残保险获得的现金收益为2.81亿美元,失业保险为5.75亿美元。
美国审计署更进一步的调查表明一个人一年所获得的重叠收益超过6.2万美元。
基于美国审计署的调查,美国失业保险方面的官员重新审阅了获得个人失业保险金资质,以确定通过工作取得相应的收入使某些人丧失失业福利保险的资格。
在某些特定的情况下,个人可能同时具有获得伤残保险和失业保险的资格,这是由于伤残保险和失业保险的资格要求的差异造成的。
具体来说就是社会保障局(SSA)定义的伤残所涉及的工作并没有达到主要有给活动所定义的水平。
尽管一般伤残保险和失业保险对不同人群提供不同的服务(因此他们不是重叠的方案),但是在同时有资格获得两种损失补偿的时候,这两种方案的现金收益就会重叠。
当接收某种其它方面的政府伤残保险的时候,例如工人补偿金,社会保障局一定会降低伤残保险的给付,然而联邦法律并没有赋予自动缩减或者消除伤残保险和失业保险重叠收益的权力。
于是社会保障局和劳工部对于识别伤残保险和失业保险支付重叠的问题进行了研究。
缩减或者消除伤残保险和失业保险的重叠或者不合理的支付可以为政府节省大量的开支,尽管节省开支的数额很难估计。
三、审计结论和建议
(一)审计结论。
伤残保险和失业保险为美国失去收入的工人提供了最终的安全网。
然而,由于信托基金在财政可持续性问题上面临着严重的挑战,这要求人们寻找节省开支的潜在机会。
虽然一般情况下,方案会对不同的人群提供不同的服务,然而现存的规定会导致数量有限的个人会同时有资格获得伤残保险和失业保险,减少或者消除这些重叠以及不合理的支付可以提供大量的储蓄。
(二)审计建议。
美国审计署对于处理伤残保险和失业保险的重叠部分的情况建议如下:
1.劳工局和社会保障局评估接受伤残保险和失业保险的重叠部分的情况,采取必要的措施处理那些定义为不合理的支付;
2.评估能否在现存的法律法规以及寻求国会适当授权的情况下,通过减少或者消除重叠的伤残保险和失业保险等现金福利支出来实现开支的节省。
资料来源:
http:
//www.gao.gov
编译:
审计署审计科研所张强
校对:
审计署审计科研所王长友
报:
署领导。
送:
各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅(局)及科研所,南京
审计学院,署机关各单位,各特派员办事处,各派出审计局。
发:
本所所领导、各处,存档。
共印200份
编辑:
宫军签发:
崔振龙
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